伦纳德·D.怀特著《行政学概论》(简本)

伦纳德·D.怀特著《行政学概论》(简本) 行政学概论 怀特 原 序 第一章 行政与近代国家 第二章 行政之外界关系 第三章 行政组织 第四章 中央集权之体制与限度 第五章 权力汇一之体制与方法 第六章 权力汇一之限度 第七章 部门之组织 第八章 行政机构之改组 第九章 人员问题 第十章 历史上之回顾 第十一章 官纪:现代行政管理之标的 第十二章 人员招考与考试方法 第十三章 分级与订定薪俸 第十四章 升迁与效率记录 第十五章 惩戒与罢免 第十六章 退休 第十七章 公务员之组织 第十八章 行政条例与规章 第十九章 行政之监督:立法机关及选民 第二十章 行政之监督:法院 第二十一章 现代行政之趋势 作者: 伦纳德?怀特 (Leonard?White，1891-1958)美国著名行政学家，历史学家，作家，改革家。长期担任芝加哥大学教授和美国文官委员会主席。他在1926年发表了第一部公共行政学教科书《行政学概论》，这一著作与伍德罗?威尔逊《行政的研究》和弗兰克?古德诺《政治与行政》一起，使公共行政学成为了一个单独的学科领域。此外，他还发表了一系列有影响的论著，如《行政学的最新趋势》，《联帮主义者》和《外国文官制度》等。在怀特影响下，美国于1934年创建了初级文官考试制度，为以后全面地改进美国联邦政府机构的人事行政制度铺平了道路。 译者: 刘世传(1894.3.26—1964.3.4) 字书铭。齐鲁大学校长。中学毕业后考入齐鲁大学，于1924年公费赴美国留学，考取哈佛大学研究院攻读国际公法，获政治博士学位。回国后，先后在东北大学、北京大学、中国大学、朝阳大学任教。著有《国际公法大全》等书。1935年，任齐鲁大学校长。1937年“七七”事变后，学校停课，他因精通英、德、法多国语言被派往国外进行抗日宣传工作，因而被日伪悬赏通缉。回国后，他克服重重困难，秘密主持“齐大”迁址，在四川成都华西大学借地复课。国民党政府屡邀其从政，他坚辞不就。 在怀特著成此书的20世纪20年代，西方行政学说已发展到正统时期，这一时期行政学家继承了早期行政学的基本信念，认为真正的民主和真正的效率是统一的。又把官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象 1 的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试为行政学说确立一个基本理论模式和学科体系。 原 序 序言中指出(直至20世纪20年代)，美国的政治制度评论家从未对国内的行政制度有系统分析;有之，也只有由法学界立论而已。 在序言中，他提出了建立行政学的四个基本假定: “第一，假定行政为单一之程序，无论何处所见到之重要特质，均大体相同，并因此免除市行政，邦行政或联邦行政等之分别研究。(共性) 第二，假定行政之研究应始自管理之基础，而不宜始自法律之根据，并因此搜罗美国管理协会之材料，较多于各级法庭之判决。(实践性) 第三，假定行政在大体上，仍系一种技术，但于转变之为一科学之重要趋势上，极端着重。(科学性) 最后，假定行政业已成为，且将继续为现代政府问题之中心。”(重要性) 这四个假定反映了怀特对行政学的基本看法和基本研究方法。 怀特对自己工作的探索性、暂时性有相当深入的认识，没有把自己的研究视为定论，没有把自己的体系加以深入封闭， “吾人之目的，乃在拟设问题，而不在贡献结论。”“并保留其提出问题之学者最高特权，直至取得所有证据之后。” 第一章 行政与近代国家 管理已逐渐变为一种专门业务。其工作之困难，责任与复杂，日行增多;直迄今日，业已接触一切之科学，自化学与机械学，以至于心理学于医学。是故管理方面，罗致富有才智与理想，高深科学资格，及组织上与领导上健全能干之男女人员，以备服务。现行之管理，则在雇佣律师与医士，会计师与技术家，而管理之本体，适正由于指导此辈之工作，形成一种最高业务，在此中，含有促成标准、资格、训练及技术上进步之种种意义。 ——雪尔敦《管理哲学》 第一节 行政之范围及其性质 无论是在市政府、州政府，或是联邦政府行政过程都具有一种基本的一致性，所以无须对此问题作“层次”上的分类。如果用市行政、州行政或联邦行政等名词来表示某种区分的话，那么这种区分实际上并不存在。书中认为，行政是一个单独的过程，即不是把行政想象为市行政、州行政或联邦行政，而是把行政当作各级政府的一种共同的过程。 行政中的基本问题，包括公务员创造才能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等均属于行政学研究之范围。 怀特认为，国家行政管理的目标或目的有五个方面: (1)行政的目的“系管理人员与物料，俾完成国家创设之目的也。” (2)行政的目的在于官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用。各种资源中，既包括物质资源，也包括人力资源。 (3)行政是公务的执行，良好的行政千方百计地追求的是:消除浪费、保护材料和能源，迅速而圆满地完成公众的目标，既要节约又要保证雇员的福利。 (4)行政法主要属于法律的范畴，其主要目的是对个人权利的保护。而公共行政的目的，则是对公共事务进行有效能的管理。 (5)增加行政权力也需要增加防止滥用权力的保障措施。只要官员犯错误、偏私、贪功的可能性存在一日，保障个人权利作为一个目标，就与某些政策的实行同样重要。 他认为，研究公共事务的学者，实际上都逐渐把行政视为现代政府的中心问题。 书中预言，传统上以立法为政治三权中的核心看法，在不久的将来必将被一种更现实的分析所取代，这种分析将建 2 立政府作为行政的任务，政府是在与立法与司法划定的范围内运行的。 第二节 行政之由来 怀特认为:美国的行政制度自然是来源于英国，美国的地方政府即效仿的是17世纪英国的模式。地方分权、自治，“乡绅”占有支配地位，这些被证明很适合于新大陆的经济与社会条件。时至今日，美国行政结构的主要轮廓仍可反映出受英国渊源的影响，以致在美国各州中都没有欧洲大陆国家式的总督或省长。 第二，工业革命已不可避免地使整个社会在一定程度上加强合作，在这种情况下，放任主义已变为不可能了。同时，新的环境又逐渐在人们的头脑中建立起了对国家任务的新观念，即国家应按照现代生活的条件来定其功能。这些新观念中有:承认国家作为社会合作的最大机构，而且也是制定社会规则的机构。因此，国家就成为使社会改良计划实现的一个重要手段。 第三，现代国家的任务正向各个方面扩展，由于国家每项新计划都要反映在行政活动的增加上，从而使行政的范围也在向各方面扩展。包括制定最低工资水平，限制劳动时间，规定工作卫生条件;制定各种规章和禁令(包括香烟，麻醉品，酒精的销售及审查);制定针对政党活动和贪污行为的限制条例，等等。 最后，政府急速增长的费用，“公务支出方面的空前泛滥” ，反对高额税收的重负、及全国行政在经济方面引人注目的努力，都在强调政府应有较高的效率。 第三节 科学与行政 通过大量举例，在农业，教育，卫生，建筑等行业，通过引入科学技术来提高本行业水平的事实来证明，政府运用科学方法提高效率的必要。他认为，“科学不仅备制行政进行所需之工具，且使行政方法由旧日粗疏之经验论，演变为确定之原则。所谓科学管理，已成为领导者之说，业已实现。工作上‘唯一最善方法’之追求，已促成研究技术之陆续发展，及研究方法之日益精纯。”“以此吾人可以假定，当前各种更细微更复杂之问题，均将赖科学方法之助力而解决。” 在具体实施方面，此书认为:“应于内阁之中，成立一负责之部，专司研究有关一部或数部之科学事宜，而辅助各部研究工作之不足。”与此同时，工作环境及雇佣情形的设备也同样重要，以此方能使政府获得“堪胜厥任”的政府雇员。 第四节 公家行政与非公家行政 怀特认为:“美国行政之过程，大异于美国商业之过程。”原因在于“职禄分赃制”在行政事务中的影响极大，把持着权威，因此不免在吏务的本体上遗留其痕迹。政府既没有像商业般的利益吸引，也没有像欧洲诸国那样的竞争。而能够激励政府行政效率高效的产品，“须自他方求得之”。因此，政府不得不遵守一致性原则。而商业方面虽有几乎同样的困难，但是美国商业机构因利润吸引而形成竞争，因此不得不进行改进。一致性原则适用于各个范围、各个时期的各个行政事务中。一致性原则即公正性和标准化原则。 在人员待遇问题上，政府也承担道德上一致的任务;而商业机关只以获利与否为是否解雇的标准。 公共事务与非公共事务之间，仍有一点不同，即前者的一切行为须谨遵法律并受严重监督，国会议员有权力发现任何违法的事实。而后者则不然。 公共行政因其待遇优厚，位高权重，以致吸引众多出类拔萃的年轻人向往政府工作。因此，对于新进入政府机关的工作人员条件盖以严苛之条件限制之，结果使公务员成为各等职业中最尊荣者。 怀特认为，政府固然应该给公务人员供给一定薪俸，及退休之准备，而更应以精神激励和光荣地位成为公务员的特殊价值。他认为，“国家将来定能逐渐筹划一种优越之终身职位，介于可能之范围内，罗致每代之杰出人物。” 第二章 行政之外界关系 此书认为，政府工作由会议、议决及执行无穷延续，三者互为因果。如果将行政与立法司法两者的关系加以叙述， 3 则可证实此三者在一切活动上，没有显著的区分。 第一节 立法与行政 立法与行政的基本关系，即后者受制于前者。依惯例而言，除宪法特别限制外，各国制宪会议几乎都赋予立法机关充分自由，藉以处置其制定的法律。 在理论上，立法机关不仅是行政机构的渊源，而且是最后负责的中心;既发议，更监督。至于使行政机关中的自由与议会的指导及监督，均达到适当平衡的境地，则是政治上最困难，而又涉及政府成功与否的紧要问题。在总统制国家的政治史中，都满载立法与行政两部门的冲突，及两部门权力分配失当的事件。立法之于行政，向来主张监视;然而其所用的方法和手续，多成为行政发展的障碍。 第二节 司法与行政 第一款 类似行政机关之法院 “政府司法机关，对行政之贡献，实非浅显。就职务而论，司法方面首则用以保障人权;而次则宛若行政直接代理机关。” 第二款 类似法院之行政机关 “行政方面，接受类似法院之工作，亦为同等正确之事实。现下其类似司法之职务，已属重要;今后日将变本加厉。此种实例，可自各级政府中取得之。” 第三款 类似审核机关之法院 “法院对行政最显著之权威，即前者审核后者之行为是也。此种审核权之基础，夙存于宪法之条文中;如禁止政府，不依正当法律手续，剥夺人民之生命，自由与财产，及保证法律上之平等庇护等是。法院审核之主要目的，乃系按行政官员之行动，与其法定权限相比较，以图保障民权，而免除行政官吏破坏法纪之举动。通常法官之监督行政，概由官吏之错误手续，及僭越职权两方着手。” 第三节 政党与行政 怀特认为，美国各级政府中，党人霸政，已成定例，政党与行政官吏间的关系与法律所规定的截然不同。他希望有一种好的方法，即在某党掌握政权时，对其党人加以细密的限制。 美国政府的考绩制度，沿用五十余年，在每届总统上台时，仍得委任2000以上的高级官员。同时，美国的48个邦中，仅10邦对兼理党务的在职公务员稍有法律上的限制。所谓约克逊主义，即“职禄为胜利党之战利品”，尚支配行政之大部，即胜利党为谋求当下利益，而置行政微弱于不顾。怀特希望有一种坚强忠实的行政出现，以施行其赖以博得民众拥戴的党纲，而根据该党向民众的宣言，改革政治及社会之程序。 但同时他也意识到实现这一理想的困难。 第四节 国家行政与平民组织 怀特认为，公私两方，“尤须长期合作，方可应付特殊之社会情况，以减免两方之冲突，且利用两者各之特长。” 并指出，“多种平民组织之首要任务，概在改善行政上之工作方法”，“其他平民组织之旨趣，则在督促社会改革计划之实现，且对各等官吏之特殊职务方面，有所贡献。”在这一点上，怀特的视野已经超出了他的前人，把行政研究传统注重的政治环境扩大到了社会环境。 第三章 行政组织 此章主要注重关于普通组织问题中的多种形态，如中央集权与权力汇一的趋势，以及行政单位内部组织与其管理等 4 等。 第一节 决定组织之适当机关 文中指出，在决定行政组织的适当机关的实施方面，美国比欧洲各国更为繁琐。按欧洲惯例，内阁握有组织上的发动权，然后再发动之后，呈交国会批准，以领取各项新设机关的经费。 而美国各邦的制宪会议，对行政组织虽可略加干涉，各州长也负有一些类似任务，但大权仍多握在议会手中。但立法机关在行使其组织裁量权时，事实上必须将细微诸点让与执行机关及行政官吏。按美国当时通例，总统不得命令新增部门，但自联邦政府而下，政府阶级越低，遵守程度也越轻。不经议会特殊立法而新设部门，而借支领经费的手续也得到议会的默认。说明国会赋予行政方面较大的自由权。 第二节 行政组织之体制 怀特认为行政组织体制上的分类是困难极大的问题，而通过分析比较，创设其标准又异常重要。 此节认为，行政制度一种最基本的区分，是自治范型与官僚范型两种。前者范式下，行政官吏多由民选任职，对选民直接负责，期限颇短，且没有再度被选的希望，也称为人民自治。在相反范式下，一般属僚都由长官委任，属僚对长官负责，若官吏行为端正，即可继续在职，甚至终身在职。自治范式中，无阶级政治的意味，而在官僚范式中，金字塔化职权是其特质之一。 作者认为美国行政制度具有民治倾向;而欧洲大陆各国则是官僚阶级统治。 第三节 责任与权力之分配 书中认为，政府效率依靠行政组织中责任与权力的适当分配为基础。并分为两类机关做初步区分。一、主要任务类似司法性质，如公用事业委员会。二、主要任务纯粹为行政性质，如邮务部及公共建筑部。对前者机关，多赋予较大的自主权，负责官吏均规定长期在职，而其罢免则为例外;且其职责的赋予也根据法律条文，而不基于行政长官命令，因此其地位显然在普通行政各部之外，可视为“独立机关”，除非重大渎职情况，行政长官并不负责监督责任，而在实际事务方面，也很少有机会影响到他们。 怀特认为权责一致原则绝非易事。原因在于: (1)行政长官的权力对此等官署没什么太大影响。对于民选官吏，由民选而来，因此长官不得罢免其职，也不受长官监督,缺乏固定的负责系统。 (2)行政工作由行政委员会主持，其责任很容易混淆不清。 (3)行政职权分配不当。 (4)同一种行政事务如果由两个以上官员办理，若出现失误，每人都有不负责的理由。 (5)行政机关之间常有冲突事件发生，除非设立协调机关，否则权责关系将陷入混乱状态。 (6)行政机构设置过多导致行政机关职责不清、工作范围模糊，使行政机关领导有机会越权，造成部门间的对抗。 (7)参谋咨询机构超出了自身职责范围，试图取代行政领导工作。 因此怀特提出，适当的权力必须与确定的责任同时存在。第一，表示适当法定权力的实施，须有立法根据;第二，表示必有充分财源以适应法定的状况。 第四节 专门行政者与客串派行政者 行政机关中每部门内都由专门官吏和名士派管理。专门官吏，以服务国家为其终身职业，而客串派官吏是短期在职，对行政业务属于门外汉，这两种角色所负的责任按政治制度不同(官僚或自治)而不同，但在近代行政中都有相当的地位。怀特认为，美国行政的效率已因客串派势力的畸形扩大且侵入专家领域，而罹受其害。 但客串派行政者，仍可期待无限良机，以应用其特殊的贡献，而在地方行政机关中尤为重要。他认为中央政府及各 5 邦中重要行政部门领导若以客串派任之，则较之专门官吏更为满意。例如名士派商务部长，可以维持本部与外界关系，尤其是与立法机关，与一般民众，以及新闻界等。这种人才不是本部门中长期培养所能获得的。 至于客串派官吏的职责，并非管理，而仅为观察行政是否有效，同时给与相应咨询及建议;并在部门内部纠纷中做出仲裁。 而专门官吏的任务，可以概括为: (1)执行本部门工作。 (2)监督本部门工作完成情况。 (3)支配行政人员，分配工作。 (4)以财政及其他各种，详陈本部工作成绩。 (5)给本部门领导提出建议。 (6)当领导决定行政政策时，若对技术上有所咨询，得供给其需要。 第五节 行政分部之原理 怀特认为，各部职权的决定与分配，根据两种条件，即按人员或等级而分配，以及按应实行的任务而分配。由实际方面而论，还有两种基础，即按地域和实行工作的性质分配，或者按行政方法而分配。 他认为，行政分部能使政府的各种服务机关，相互0依靠，造成坚强的权力汇一，以及联合一致的行政机构;树立的有效制度;确定行政权力及责任，布置免除行政首长管辖组织上、规则上、设备上、人员上及活动上重复弊端的基础，使在同一范围内活动的各服务机关有保持合作关系的可能;提供一种防止或修正权限相互抵触的方法;可在行政方法上和手续上，极易订定标准;顺应关于普通事务实施方面的集权，及购置材料等事务。 但怀特指出，组织的一般原则至为简易，而实施则颇为困难。 第六节 协调之机械 (1)他提出应该精简机构，减少协调工作的数量和难度。“协调的困难是行政单位数目增加，因此，现代行政发展的新趋势是缩减行政部门的数目，一方面归并工作性质相近的各行政单位，一方面削减多种独立局。” (2)怀特认为应该设置行政协调机关。 (3)他认为要通过精密的协调来获得较好的协调结果，进而提高行政效率。 (4)在协调过程中，行政首长的裁定就是最后的决定，这不可避免地会遇到矛盾乃至冲突，各部门在协调过程中总是争诉各自的理由。为了及时有效地协调，他特别强调首长裁定是最后结果，但遇到不合理时可以向上申诉。 (5)怀特还提出实行协调的原则，即对任何事件均由主管会制定完整政策，用以领导相关各部。规划这种政策是附设专门的协调委员会，各部门有专人参加，形成联合规划中的协调部分。 第七节 优良行政组织之体验 书中总结，行政组织的繁杂，就实际方面而言，政府确是人类事务组织中最大者，虽然不能整个全部商业原则来运用，然而大部分工作是属于能采用商业原则的性质的。 书中认为创造行政机关最优秀的人才是专职行政官吏自身。而组织范式，不外乎人民自治与官僚政治;中央集权与地方分权;权力汇一或权力散漫;单数执政或复数执政。 从科学角度看，我们从没见过有任何行政组织的适当标准，或合理精确的计量方法，能用来决定某种组织的影响。但这种计量方法已引起政治学者的重视。书中指出，促成评价标准的初步手续已经着手进行，以期待评定政府的行政效率。但这种方法的实际运用成熟或成功与否，还需要时间的考验。 第四章 中央集权之体制与限度 6 中央集权的倾向，是依垂直线进行;而权力汇一的趋势，则循水平线而发展。 对于中央集权的研究，学者们偏重于该问题的政治方面，而忽略了其行政方面，书中则更侧重对行政问题的研究，而政治方面，作者认为是表示一种特殊趋向，即集合唯一绝对的最高权力于立法机关，而决定国家政策的一切问题。实际而言，世界各国堪称无一在政治上是中央集权的国家。 怀特认为，行政方面的中央集权与地方分权问题，即是中央行政总枢及其外署相互关系上的问题。 第一节 中央集权之趋势 行政上的中央集权或地方分权的差别，其范围之广泛，已经与各级政府间的政治关系相近。书中指出，美国当时近半世纪的行政潮流，已经渐次向中央集权的方面进行，开始仅出现于地方政府与邦政府间，后来又深入到各邦政府与中央政府之间。 在北美尚未建国之时，其地方分权程度举世惊奇，邦政府屈服于各县政府，各县政府屈服于各城镇，而各城镇又受制于各区。那时美国的交通运输业障碍繁多。 美国独立之后，分权情形也未见好转。民众对地方政府仍很信赖。 南北战争之后，各邦政府在中央集权的程度上才有长足进展。 中央集权的程序，一方面包括对地方官吏实行监督权;一方面则将某种行政权限的一部分或全部，由地方政府转移至邦政府，或由邦政府转移至中央政府。 美国宪法第14条和第18条增修条文，造成全国系统的大规模中央集权化。前者在行政关系上，没有任何变动，而后者已成为中央集权的有力代表。20世纪，已昭示一种国家行政中央集权的必然趋势。 由工业革命潮流推动而产生的一种崭新社会，无论是微小的行政地域，抑或是较大的行政中心，均先后与其紧密关联。曾经地方负责处理的事物转交于邦政府，或进而划归中央政府权限之内。 第二节 中央集权之体制 英国: 1、在某项要求达到后，中央政府拨给补助金。 2、有关于地方行政事务的法规、命令及规章的发布。 3、对地方官吏行政上的赞同，借使发生效力。 4、判决地方官吏所判决案件或争执的上诉，而诉讼当事人一方须为地方官员。 5、当地方官吏非法完成行政事务或渎职时，对其进行惩罚与课定。 6、民意的征询，报告的要求，及知识的散播。 法国: 中央监督权的行使，由内务部及其外署官吏，即省长与副省长执行。全国省县的整个管理系统，均由其指挥监督，而地方自治行政机关，仅能监督县级政府，甚至对县级政府的监督也有来自上级的监督压力。总之，法国制度表现了大陆方式的特质，其唯一例外，只有普鲁士中央与地方行政范围有清晰的划分。 美国: 1、中央政府对地方政府建议与辅导。 2、放任地方政府自由完成任务，但必须向上级政府呈递报告。 3、“无监督特权之调查”。中央官吏有调查或建议地方官吏之权，但无权力强迫其实行。 4、附带扶助金条件的调查。即“扶助金制度”。(详解见后) 5、账目的检查。 6、事前同意的取得。在很多事件上，地方政府须事前请求高级官吏以获得其特别允许之后，再开始实行。 7、审核严厉。 7 8、附有强制执行权的命令。在这种情形下，其行为的发端，由地方官吏转移给中央官吏。 9、攫取一部分或全部的地方政府工作。 第三节 扶助金制度 美国国家范围内中央集权程序的最近形态，是根据联邦政府对各邦政府扶助金范围的扩大。无论何邦，要想由联邦政府承受扶助金时，就要履行联邦主管此类款项各官吏所规定的条件。同样的扶助金方案，早已由各邦政府有效地实行了，而施用于其直辖的各地方政府。 中央监督各邦使用其扶助金，邦政府若不能达到某种效率的标准，联邦官吏握有停止其扶助金的权力。同时，某邦或某地方必须筹备与联邦扶助金总额等量的款项。在这种制度下，联邦官吏显然拥有很大的自由裁量权，其可以任意对各邦政府的政策及其行政方法施以严厉的监督。但在实际执行上，演变为中央对地方的咨询及合作的行为。 第四节 行政中央集权之诸般问题 1、胜任。概括而言，联邦政府的官吏，比各邦官吏更多，而各邦官吏又较地方官吏更有效能。联邦官吏素质之高，可概括为:职责范围广大;专攻机会之多;威望价值之隆高;联邦政府对雇员待遇之丰厚。因此，赋予较高官吏较大权力的趋势，正在加强。 2、创制之中心。政府允许服务人员自由运用其创新的才能，是良好行政组织中的主要问题之一。所谓过度的中央集权会压制公务员潜力。因此长官要给予下级官吏更多的激励。 3、一致。很多行政行为上，须以一致原则为主旨。 4、行政领域。中央集权的趋势，不过是以较大的行政范围替代原来较小的行政范围。中央集权在行政领域的扩张，是基于相互的作用，因特定目的适当选择行政领域的行为，也是提高效率的一部分。 5、官僚气。行政组织为处理无限多的微屑事务而变的机械化。如果机械化的程度越深，则与民众直接接触越少，而陷入的困境与危险也越大。所以实行中央监督各地方政府多表现为延宕状态。 6、监督。中央集权程度越深，则领导官吏方面所拥有的权力也越大，行政组织本体也越演变为独立职权的中心，则更易于在民治政体下人民进行监督。 第五节 中央集权之限度 书中认为，中央官吏行使权力之所以合理，是依据两种原则，即:关于全国民众利益的任何事务，必须由中央政府或其代理人处理，即使是最低限度，也须由这种机关加以监督;若地方官吏显示其人力不能有效处理其所受委托的事务，则此事务应给与较能胜任的官吏处理。 第二，地方政府与邦政府间的关系，应视为有机体，而不能视为机械式。当前的问题，是承认双方的独立性与责任。中央集权不应含有吞并与融合的性质，而地方分权，也不应含有分化与独立的性质。同时，必须要有充分的中央集权藉以树立邦政府的自主权;又须有充分的地方分权，藉以保障地方自主权;更须有充分的监督，藉以确定双方的行政责任。 第三，中央集权的限度，依现行社会合作的技术，及现行社会的环境为转移。可以假定三种标准:即现代社会主旨与目的的有效达成;团体及个人创造与负责意识的保持;人民适当监督行政的延续。 第四，由社会侧面的观察而知，中央集权的进展速率达到其“饱和点”的时期不尽相同，也因地而异。地方政府的自动合作究竟达到何种程度才能阻止中央集权极端发展的趋势。可以断言，各邦的市政府，借非正式组织，定能集中各方合作资源，而制定各类有效服务的规章;否则，此类规章的制定，势必为各邦政府所取代。 第五章 权力汇一之体制与方法 怀特认为，世人对中央集权趋势的注意力，已被兴起的“效率与节约”运动所掩蔽，此项运动的一般趋向，是在设置“自然”行政单位，而且以多种策划，使这些分立的行政单位联合一致。最主要的策划，即是增加行政元首领袖地位 8 的权势。因此，对此种趋向，有人倡议定名为“权力汇一”。此定义并非表示一切行政决定，都由行政元首一人做出，其意义仅对行政元首给予适当的权力，以确定整个行政组织可以工作如一，而避免分裂为多数不相关联的活动。 此章分节列举了英国、美国联邦政府、伊利诺伊邦及市政府的权力汇一，在此不再赘述。 怀特认为，各种行政制度的真谛，可在以下原理中找到，即: 稳定树立忠实有效及负责政府的形象，是在将一切重大权力集中于行政领袖身上，并设置直接受其监督的行政机构，以便有效实施其集中的权力。根据此项原理所形成的一般行政制度模型，无论在市邦还是联邦政府中均是一致。实现此项原理的第一步，是在促成行政领袖权力的直接扩大，尤以地方及邦政府为重点。行政领袖可委任多数官吏，且不需同级政府立法机关的同意，其还能罢免官吏，而不受以往各种罢免权限的羁绊。此外，行政领袖可以凭借对各部门的改组，定期或不定期的召开会议，与各部门领导相磋商。 权力汇一运动，确实在逐步、无形的发展。而且将行政责任牢附于行政领袖之身，以校正以往错误的执行公务的方法。 第六章 权力汇一之限度 权力汇一之赞成与反对 书中认为，美国行政机关亟待治疗的症结，是行政机关的重复，以及脱离任何监督而过度独立;实际上显然应具有联系的机构，几乎完全缺乏合作;责任的毁弃，或至少是责任的混淆，任何精细的财政政策，均属罕见。其认为这些症结反映为各部门之间惊人的消耗和浪费，公务员不能胜任，以及各行政机关力量上以及正当性上不能取信于人。 因此，有人赞成责任集中即权力汇一:缩减行政单位，只在少数机关之间进行有效联络;显示协调的单一财政政策以及领导地位的统一。而适用范围，则是广大邦长及市长的权力，以及委任、罢免、并监督其所辖的官吏集团。并建立阶级政治，尤其是相当数量的辅佐机构，以实现编制预算及财政监督的原则。 而反对者对以上列举的各种弊端，虽不否认其客观性，然而轻视其重要影响。认为在现存政府形式下，“美国人民确已成就多种伟业”，且欲将目前困难的根源，归咎于世界大战带来的变动，因此主张抛弃先人开创的事业，不应操之过急。相反，他们对树立行政领袖的条件要求苛刻。他们认为，这必定会造成“危险性”的权力，且担心单一的行政命令会导致政治机构的恶性膨胀。按反对者的辩护，主张职禄分赃制的人一旦获得领导职位，则此前由独立委员会排除的职禄分赃制必然会无限蔓延。财政监督计划的运用必将破坏各部的责任，而各部中的每项决定也会受到外来权力的牵制。 在执政党移交权力之时或行政监督人员调任之时会造成政策上的突变，监督机构的过多会导致各部门行政受羁束，大的趋势虽是成立大部门，而内部若没有实际联络及有效合作，其结果必然与设计的计划不符合。而且，若有真正的强势人员，那么大规模的权力汇一似非必需。 同时，反对论主张:权力汇一之所以不需要，是由于行政组织的主要任务多半会被人误读。实际而言，所谓主要任务就是:政策与行政计划的贯彻;确保各部门对其公务行为负责;善于利用专门人才;鼓励并发展官吏或雇员的创新能力，且维持政府与被治者之间的密切关系。 依据这些观点，此种任务绝非辞退多人而代之以一人执政所实现。反之，似乎可以依靠其他行政组织范型。即各部门均保持最小形式。此外，该项组织中，每一个单位均赋予自主权，且同受一个委员会领导，轮流担任。 对权力汇一正反两方观点的点评: 1、各部之改组。如果仅把多数服务机关裁并为少数部门，势必无所成绩。而且，如果使向来没有工作关系的各机关相联合，也必定产生多种弊端。 2、监督官吏之胜任。即使轻微权力的肤浅及粗糙应用，也可造成难堪的情势，且假如经验证实，邦政府不能获得富有远见、同情心、刚毅及判断力的人员以处于重要位置，则监督制度必须重新制定。 3、行政情报。有效监督因素之一，是搜集有效消息，若没有确切的了解，则没有有效的监督。实际上，只有极少数处于负责地位的官吏能收到其必需的有效情报。因此有改革的必要。 4、政党操纵。由于权力汇一，导致职禄分赃制可从行政中心，外延到整个组织的各个部分。因此有人主张，吏务委 9 员会组织，应离市长而独立存在，而且在实施方面不受其权力影响。推行此计划的原因，是要使该委员会中排除政治作用。 5、延宕与拘滞。各机关官吏对所谓“中央集权”的扩大，势必会产生不满，因为机关中的一切设施均会受其束缚，因此阻力重重。 6、责任之散漫。即分化权责。 7、创造才能。在权力汇一及权力散漫两制度的拥护者间，要充分鼓励公务员及雇员的个人创造才能，且激起他们的努力。使有技术性及制定规章性任务的各行政部门能达到政策贯彻的需要;使在官吏更替时，形成不干涉的风气和惯例;诱导对政治淡漠的公民服务于非营利公共组织;在易于发展的职务上配置正当权限及责任。 理论与实践已显示，多种职务的实施，权力散漫较之权力集中，能获得更大的效率，且能达到更民主化的行政。 第七章 部门之组织 主要的行政组织，都由立法机关所建成，而目前可以增加的机构，是较细微的行政机构，虽也经常受立法机关干预，但但部分均由该机构负责的行政官吏所创制。 在一个部门内设置必须的机构的标准，与整个行政系统相同。一个部门的首长，需要谋求组织的职务一致，保证清晰责任，规划适当的监督与财政节制，确定适当的协调制度，鼓励充分运用干部人员才能，即所谓“促成工作”。 第一节 控制管理机关之范型 内阁阁员不兼任部门职位的制度，在美国从未实行过。英国则久已施行，且有显著成效。其内阁之中，设有若干只负责名义上责任的名额，将其全部精力用于日常重要事件，或从事于任何特别工作中。 此节通过对伊利诺伊州、马赛诸塞州、劳动与工业部、公共建筑部、华盛顿州、纽约州不同的行政范式进行举例，得出 “其由政治与人员情势之迫切所制定者，或与由注意原则及企图效率所制定者相等。” 对于次级行政组织，其主要条件是在建立一种能保证行动的准确与活跃，且对法律负责，以及适应各社会团体二者结合的关系。在此级行政中，官吏与相关团体应负交接责任。 第二节 内部组织之范型 怀特认为:一部门内部组织，一方面根据法则，一方面根据部长的特殊命令，一方面仅根据惯例来分工。若内部的组织都由法律规定时，则责任划分也许将会陷入僵局。无论立法机关的计划是什么，各部门都有某种限度的自治权。 在联邦制度下，向来有局署附属于部门，部门附属于总统的原理，然而此项从属关系多系理论方面。原因在于局署职权独立，并由立法而逐渐增加，而此类职权又可由大部分自由行使，不受部门首长束缚。 然而就广义方面而言，各部门的内部组织，还是属于阶级政治的范围，即副职向正职负责，下级向上级负责。 第三节 部内统辖之方式 此节指出，各部部长应付本部门内的问题，与行政领袖应付其整个行政问题相同。 为应付错综复杂的情况，有多种已经使用的方法，其中最普通的，为所谓“内阁会议”，即由本部门下级领导协同上级领导讨论本部门事务。 政治首长与其常务僚属之间，在理论上的关系很简单。政治首长须完成其机关中的日常事务，而其职务，是对行政与社会上的一般意识之间进行调和，而尤其以议会方面为突出。 对于监督问题，则因监督工作的性质而变更不同的方式。 怀特假定:非技术长官，除确保其所属的技术人员胜任外，不能有所干预，而其僚属日常的工作，也不受监督。 第四节 各部首领之职务 10 怀特认为，各部门首长对部门内的任务，一方面依其与行政首长及立法机关间的关系而定;一方面则依行政人员团体的领袖地位所固有的情形而定。 第二，就广义方面，可以认为:除在较小及相同的各部门中，“支配” 并非一部门首长的事务，但需要监视其胜任人员，进行全面的支配。它的任务是监督、调整、统辖，而非实作。因此，一部门的首长，无论在市、邦、还是联邦之中，多因其在政党方面的重要性而谋得位置，所以其重心必然偏重于政党方面。 第三，只有部门首长，在部内拥有罢免权，同时也是部内各种争端的最后裁判者。同时，部门首长在法律条款下，享有制定部内主要政策的特权。此特权的大小，虽环境不同而变化。 第五节 主要行政人员之资格 美国立法中，高级官吏的职务，大多缺少专门或技术胜任上的标准。 怀特举例伊利诺伊州的行政法规中，对部门首长的资格没有订定条例，对其从属官吏也无明确的限制。而根据法律规定，各种咨询会则均须有特殊资格:1、技术上专攻;2、职业代表;3、公正;4、地理区域。虽然在法律条文中没有制定类似规则，但也应足够引起人们的注意，立法机关对于资格限定的地位显然还没有引起重视。 第六节 咨询之职务 怀特认为，行政必须根据民意进行。美国的民主政治制度就是建立在这种基础之上的。而女性选举权的最后成功，又标志着此项原则的发展已达到顶点。换言之，美国人民均可自由参与国家政治生活(南部黑人除外)。而且可以对有束缚其利益的法律的制定有不同的主张。但美国行政制度对获取民意的要求，可以说极不适宜，这是由于制度本身的不成熟造成。而美国行政自由裁量权，已经发展到事先求得了解及同意而后施行的水平。因而，民众的商榷，讨论，调整能引入其中，便导致民众对政府的信任。 这种事实立法机关早已认识到。因此，有了进一步发展，即民众以请愿权及委员会实行征询，可直接表达意见。此外，也可借复决制度反映在宪法及法律的变革中。 同时，行政事务协商的重要性，也引起人们注意。如1908年创设的邦长会议;(此后有较多民众参与) 1922年总统召集的农务会议;1922年胡佛部长召集的无线电会议;1921年失业会议;以及1924年的全国街道与公路安全会议。 另外，各种常设咨询会的设置，也是这种意识的自然发展。咨询机关的真实价值，是一种代表性质的机关，作为取得民意的组织，必然能为厉害相关者发言。 第八章 行政机构之改组 第一节 改组运动 怀特认为，改组运动中最重要的任务，即节约。改组运动中所应用的各种方法包括: 1、集中权力以形成最后的行政决定。 2、行政决定方面独立审核的探索。 (以上二者均包括从属原则即阶级组织的实施。) 3、行政责任更详尽的确定。 4、更高级的工作协调。 第二节 若干改组后之行政制度 市经理制: 市经理制的主要特征是市议会聘任一位市经理，把行政权授予市经理行使，市经理对市政府和城市实行专业化管理。此制度有利于引入市场竞争机制;有利于对市政府和城市实行专业化管理，提高城市管理的效益;有利于把政治矛盾与 11 城市管理相对分开。在当时的美国，显然适合时代需要，高出其他市行政范型。 其特点是:1、市行政领袖对专门行政的胜任;2、任期较长;3、行政责任的完全集中;4、协调与监督上的充分机会;5、市行政机关与市议会或市委员会间适当的关系。 在邦政府中，则有两种明显趋势: 1、寻求通过行政领袖直辖下的行政阶级系统，以取得节约; 2、企图借完全不归邦长直辖的部分自治机关，完成相同目的。 另外，各邦的行政改组范型各具特点，在此不再赘述。 第三节 改组运动之成就 书中认为，这项新运动的主要任务是节约。而自第一次世界大战以后，联邦政府的支出确有显著减少。当然，这不是权力汇一行政的唯一优点，工作标准的固定及简化，能够使舆论监督行政人员遵守。作者认为这是“文官行政新纪元之曙光”。 这类制度正奠定其他各种新设施的基础。 包括:1、专家的重要及对其职务更彻底的认识;2、专攻主义及人员交换制的采用;3、政府相互间的合作，而城市联盟会中及邦政府与联邦政府之间尤为重要。 第九章 人员问题 第一节 行政与行政人员 怀特认为，人员管理，即“人类事务之管理，且其圆满之成功，必赖于对人员关系上，做极良之调整”，由此可以试验各种人才及行政首长的才能。 美国纳税者大致上持两种观点，他们相信公务官吏中无用且高薪者占多数，而且确信大量政府雇员既怠惰又不称职，而他们的地位也仅靠“改组运动”而取得。同时，文官也持有两种观点。他们宣称薪俸过低，更置信其工作的价值，既没被民众所了解，也没被民众所评价。 可见，由于纳税人与政府由于沟通渠道上的有限(主要为新闻报纸)，导致了信息交流的不对称，从而造成相互误读。 第二节 公家雇佣问题之重大 怀特认为，政府人员问题的重大与驳杂，不是其他人类组织所能比拟的。 他通过对1907年与1925美国政府各部门政府雇员的人数比较，以及联邦政府财政中薪金的支出来证明政府中人员问题的重要性。这些官吏与雇员的能力，与他们工作上雇佣情况的优劣有着密切关系，而且人员管理的主要问题是在发现并树立将形成普遍满意的意识，并激发文官集团潜力的各种情况。 第三节 公家雇佣之情况 怀特概括，在美国，公家雇佣并不足以享得盛名。由于薪俸等原因，甚至导致大学校长忠告其毕业生以后“不必从事于政府工作”。特点如下: 1、美国政务中的终身职业并没有英国或欧洲各国公家服务上的威望价值。美国人民心目中的公家服务利益，须由其他方面来寻求。 2、公务员特质之一，是给予高度的稳定性，即任期长久，基本无失业、解雇、或罢工的可能。 3、一致性特质。即采用等工等酬制度，并实行有系统的分级，以保证同种环境中的所有雇员受相同待遇。 4、公家服务中的升迁机会颇为稀少，虽较为稀少，但也会达到相当的阶段。 5、公务员薪俸的数量较低。 12 6、多种行政领域中，政府雇员大多企盼退休养老金。 7、公家服务的另一特征，是高度的专攻性。 第四节 人员管理 怀特认为当时的人员管理，已包括各种设施，而且是一种具有“固定建树”的技术。人员管理已经迅速演变为一种专业，其本身具有综合知识，致力于其中的杰出人物已组成“美国人员管理协会”，而这是人们都承认的可以成为才能者的终身职业，甚至附有道德体系的萌芽。公家服务在数方面，如职务分级，雇员保障，及正式试验的举动等，已居于各种职业的领导地位。 人员行政是任何组织中对人事关系的指导与协调，其目的在于以最低的努力与阻力，取得最大限度必要的产出，而且相当顾及工作人员的一般福利。 怀特还说明了公务员的健康、训练、品格、进取心及工作积极性对工作的影响之大。 怀特通过工厂人员管理与政府人员管理的比较，得出不同点。即: 政府人员管理最大的注意力，是集中于计划考试，以求对相关位置能获得较高选择价值。 此外，还有计划测量个人服务效率的标准方法，用来处理晋级与升迁。 第三，在数种领域中，保障对雇员无根据的惩戒与罢免，也是其目的之一。 最后，怀特总结:公务中的人员管理是考绩意识演变的结果，但人员管理与考绩意识两者，都陷于百余年来畅通无阻的职禄分赃制的困扰。 第十章 历史上之回顾 第一节 官僚政治时期 怀特认为，按吏务性质而言，美国历史可以分为三个时期。第一时期由华盛顿创始，由约克逊于1829年唐突终结;第二时期由以1883年“潘得吞”(Pendleton)法案通过为标志，并采纳其他公家服务观念;第三时期(20世纪20年代)，对决定职禄分赃与科学两者谁更重要问题上，争论已久。 第一时期，1789年新宪法实施，虽经多次波动，但始终由新政府委任原则支配，总之，华盛顿为达到正当处理全国事务的愿望，坚决主张数种资格的限制，主要是称职以及对新宪法的忠诚拥护与否。 概括而言，这一时期的联邦主义吏务看似忠诚，而实际上业务松弛，管理混乱以及贪污。直到杰斐逊就职，行政服务才开始廉洁。他发现行政官署几乎被反对党占据，为减除两党恶感，他认为应该恢复两党在行政职务中的平衡，即职位的公平分享问题。杰斐逊将职禄分赃制导入国家服务。但必须说明，联邦委任惯例中的任何显著变更，直到1829年才付诸实施。 第二节 职禄分赃制 职禄分赃制在各邦均有发展，且成为各党派尖锐斗争的中心。而斗争最主要工具，就是委任权的操纵，并因此延及全国政治。 1820年任期法案通过，规定若干联邦特种官吏任期均为4年，轮流任职，后推广到其他各级官吏。但直到1829年，由约克逊总统上台才实现。他实施的目的旨在将政府被视为增进私人利益的工具的观念，转变为服务人民而创制的机构的观念，以增进政府效能，取得公务勤勉与廉洁。他的民主理论震惊了当时的政治团体和保守人员。但他唐突的罢免及委任方法，使行政效率减低，而且约克逊个人行政中的监守自盗，也使职禄分赃在政党更迭中继续蔓延到全国，直至20世纪20年代尚未免除。 按当时的美国国务卿费西分析，职禄分赃制导入美国的真实原因，是获胜的民主政体。按民主主义的理想，领袖须是平民，他们不能是绅士，但必须(至少是大多数)属于自谋生计的阶级。因此，才能将政治视为赖以谋生的工具，这就是职禄分赃制功用的实现。 13 第三节 革新运动 革新的民主观念被大部分美国人坚信，因国家服务中的急迫，使短期训练即能胜任的官吏的原则被日渐排除。公务官署致力于破除职禄分赃，在怀特时期已不再受普遍忿怨。同时，行政事务中技术工作的胜任完成，被认为是迫切需要。因此，促动了公务中的考绩与取才观念的陆续发展，最早可追溯至1853年国会通过的法规。但由于该法规经费窘迫、国会道德援助的缺乏以及其本身制定的缺陷，导致于1873年由格兰特总统废除。 1917年，威尔逊总统颁布其著名的行政命令，训令吏务委员会在1、2、3级邮务长职位缺位时，举行考试，并声明将向国会提名，而不计较其党派。但此项命令仍没有使考绩法在全国状况有所改观，而只在少数各邦中有所发展。 第四节 退伍军人之优遇 文中指出，市、邦、联邦政府对退伍军人待遇的限度因地而异。一般都在其寻求工作的考试中给与加分照顾，并在用工期间给与充分的法律保障，在此不再赘述。 但文中也说明，对退伍军人的优待同时，难以避免效率上的损失，尤其是政务上。若依善政观点立论，这种优待状况应行放弃。 第五节 吏务之立法 联邦的法律、规章及条文虽较之各邦简单，但可以引为标准，引为联邦将大部分繁琐之点，放在行政条例与规章中。此节叙述了联邦政府及议会制定吏务法律与条例的内容，以及关于设立吏务委员会、委员会成员、审批程序、任期期限、考试、行政权责、财务管理等细节。 文中指出，吏务委员会制定的条例，扩大了各项法律的文意，且实际上成为当时行政规章的大部分。从而与行政命令和司法判例的决定之间，产生了权限上的混淆。 第十一章 官纪:现代行政管理之标的 第一节 概论 怀特认为，美国古典学派，对政治制度的描写，缺乏对整个行政问题的探讨;而对行政问题的精神方面，即官纪(行政官员风纪)，则尤为缺乏剖析。 美国古典学派学者曾表示，“主权乃国家超越各国庶民或一切庶民团体之固有，绝对，无限，且普遍之权力。”这种法理主义被怀特认为是狭隘的。他认为，官纪的忽略也不能归咎于美国古典学派，而应归于轮流任职的原理及其衍生产品----职禄分赃制，而其又在政治腐败的土壤中蔓延开来。如果美国大部分政治生活中，整个系统的根基不被拔除，而仅对官纪的作用(能维持较高的行政标准)加以考量，则不能改变这种局面。 第二节 官纪之性质及成素 怀特指出:“官纪者，乃表现于热望、忠诚、合作、竭力负责、及以服务为荣之精神也。”而行政个人与团体，均以此为特质，并分为两部分，即高尚官纪与衰微官纪。促成高尚官纪的条件，可以概括为激励品;而其反面，则为抑制品。官纪还是一种表征，即整个雇佣情势纯净结果的标记，同时也可以培养素质，其结果能免除各种私利情事，而使某组织或个人，能克服通常难以克服的障碍。怀特认为这种精神对任何企业或国家有明显的价值，而只有良好规定且良好实施雇佣政策，才能将官纪提高到相当的程度。这对于促成良好的行政至关重要，因此，行政领导要有发展官纪的计划。 第三节 败坏官纪之成素 怀特认为，从行政内部而言，败坏官纪，就不能激发行政人员的积极性、忠诚于协作。指出若干妨碍官纪的成素: 14 1、嘉许之缺乏。即行政领导对其下属有错则发怒，而完满完成某事时，则无人加以注意，更谈不上给予必要的奖励。 2、无度之惩罚。即各个官署公务处罚标准不同，也会造成莫大愤怒。 3、创制权之损失。即不依成绩与能力计酬，长期服务人员，未获得任何升迁机会;而若干幸运者，以同僚所不可思议的速率，就升至重要位置。 4、社交生活之疏略。即城市雇员，向来没有大规模的俱乐部作为社交目的的普通集会场所。官吏们也淡漠置之。 5、薪俸与工资。即没有适当调整各层级间的薪俸标准;在各个行政人员之间也存在不平等。而在薪俸购买力上，反而低于往年。 6、取消权利。即抑制升迁机会。无论自愿还是不自愿的取消权利，均是行政人员产生恶感的渊源。 7、服务绩分。即效率记录被看做儿戏，以及这种记录对于优秀雇员没有益处。在好几种行政领域中，这种绩分，已被视为提升不孚众望者的最有效方法。 8、揭示备选表之迟延。即候选者长时间期待是否被录取，失利的人由于此时不能谋求其他职业而蒙受损失;而录取的雇员也须忍受艰难的过程，才能正式工作。雇员们认为之所以如此，是由于高级长官为政客及其友朋保障高位的企图而导致。 9、政党势力各方的雇佣计划，几乎都受政党势力所影响。最可悲的结果，是雇员集团对行政的公正与忠诚失去信任。 10、其他特别情势。主要是对高级官吏缺乏信心，造成意识孤立、社交淡泊、个性难以共处等后果。 第四节 官纪之基础 怀特认为，官纪应从直接和间接两方面进行。善于利用外界的环境影响、提供适当的工作条件以及鼓励有益的社交活动等“均可以间接地促进官纪改善，而对于工作成绩十分突出的行政领导或行政人员给予必要的物质奖励和精神奖励、倡导合作精神、激发想象力及忠诚感等均可以作为达到高尚官纪的直接途径。” 而激发官纪的直接和间接途径要相互补充，灵活运用。在各种行政情况下，官纪发挥成效的关键在于领导者的才能。最后，行政官纪归根结底体现在行政组织的人际关系中。怀特认为，良好官纪的主要标志即是良好的人际关系，领导关心下属和重视让下级民主参与有关决策。这里，怀特提出了下属参与决策的民主参与型领导模式。 第十二章 人员招考与考试方法 第一节 人员管理机关之实况 吏务委员会多数情况下有三人组成，一般由市长、省长或者总统委任。任期并不相同但大多在3——6年不等，而且委员可以轮流退休。对于被选者的能力经验很少有限制。但不能有2人以上属于同一政党，这主要是为了保证两党委员会的存在，并不是为了保护民主政党。这个委员会具有类似立法的权力，可以制定条例和规章，同时又具有类似司法的权力，审核个行政官员之间的问题。 在行政领域中，这个委员会总是处在很大的压力之下，政客们要求对其从属进行关怀和豁免，雇员们要求提升和加薪，领导对那些试用不合格者的抱怨，改革家要求这个部门更加努力，消除职称之间的差别，寻找人员管理上更加简便的方法。这个委员会在任何一种情形下，都会陷入困境，无所适从。 最近经过对吏务委员会的研究，制定以下规则，作为品价工作效率的标准。第一部分是在以往的基础上的修改。其规则如下: 1 吏部委员必须没有党派 2 忠诚奉行考绩原则 3 维持一贯的雇佣政策 4 第二部分包括委员会将来应遵循的各种增0订标准: 5 委员会应具有专门性质 15 6 完成政府雇员的职责 7 民主行政 政府委员会研究报告书和合全国城市联盟里某委员的报告书都是基于上述标准，评议城市吏务委员会，并提出异议:此等委员会大部分被政客们操纵，而人员得管理工作也极其微妙。各邦及联邦的委员会自欧战期间一直以来备受批评。研究会的报告书以下的条款为纲领: 就我国的总体情况而言，委员会已在政党的控制之下，而不是在专家的领导之下。因为，因政党推荐而被委任的人员比因了解雇佣问题而被委任的人员多。 我国各吏务委员会中，虽然在吏务执法方面已经显示了一定的勇气和精神，但并没有对考绩原则进行严格的执行。 由于委员会委员更替频繁以及委员会对领导阿谀奉承，导致不能严格遵从文官行政效率考核的原则。 多数委员会仅完成职务规定的一小部分，美国的吏务委员会只是管理，而没有授予工作人员适当的参与权。 政府研究会提议吏务委员会脱离行政领袖，独立出来，达到依法执行的目的。吏务委员会应该有特别考试人员组成，公开考试选拔人员。公开考试选取的委员就只委员会的主席，他的罢免只能根据书面控诉，在审讯中给予辩护权。两份计划书有两个共同点:第一，假设技术合格人员才能成为吏务委员;第二，假定吏务机关需要脱离行政机关而独立。至于管理人员的地位，不满5万人的小城市与大城市存在很大的差别，较小地区机构简单，管辖范围狭小，政党势力也没有大城市那么庞大。这种情况下，不必组成庞大的组织，且一人可以身兼专家和领导两职。而在较大的地区，则将专家放在了一种没有保障的地位。 第二节 人员招考之一般情况 在现代城市的很多事件上，政府既富有扶助和保护公民的义务，所以必须任用优秀人员。吏务委员会的不可克服的缺点是:各部补充的试用者多为不合格的人员。局署领袖也深信:吏务委员会所举行的考试如果只招收局署内人员，那么将毫无益处。事实上，这种困难，完全可以归咎于不良的雇佣关系，因此，只能招收到少量天资愚钝的候补人员。任何考试方法和委任方法，也不可能从愚钝人员中寻得优秀者。参加公务员考试的动机研究:一、工作时间较少(3)二、有价值的训练(8)三、迅速升迁(3)四、政治上的利益(6)五、社会上的威望(1)六、谋一准备位置(7)七、获得考试之经验(5)八、博取终身职业的机会(1)。男女人员谋求去城市工作的原因是:工作持久稳定、高薪、工作环境优良。 考试方法: 行政学者对美国考试方法的发展一直没有完美的叙述。近年来公务及其他各界中，对心理特性及嗜好上，种种科学体验的显著成功，已经让这个问题成了焦点。 考级制度之初，怀疑论者即坚决主张:安所任之职是否合适，考试是毫无用处的。例如，负责位置上的人员所需要的创造机智、合作能力、处理公务的熟练程度和发明才干等，都不能通过考试来实现。但是改革者认为考试是官吏任职的标准。且最近有一种陆续加强的苗头，以促进各种考试的选择效能。于是就出现了各种不同类型的考试。每种考试用于特定的项目对人员的品质、才能也确实有一定的选择能力。 现介绍几种重要的考试方法:考试可分为口试和笔试，会考和单考，普通考试和特别考试。试题可有自由之答案和简明之答案的区分。1、笔试。测验雇佣者所具有的学识和大致测量其一般智慧。2、简明答案之笔试。仅有一种正确答案，添一字或少一字都不正确。3、口试。面试时的附加测验。4、操业试验。主要用于公家雇佣人员之中，用于决定技巧工作的效率。例如，电工、木工等。5、工作试验。可以当做操业试验的一种。如木工可以给一些木材进行命题。6、心理实验。决定不同考试的主要标准是在其选择价值。用各种考试方法选择领导满意的人员。因此，招考时要做如下工作:1、职责分析2、必要资质分析3、资质的初步试验构成4、确认胜任人员试验的实施5、分析试验结果，决定考试分数及已知分数间的相关性6、试题的修正，删除相关性低的题目7、对确认的胜任人员，使用修正后的试题。8、最后修正9、应用该试题于那些未经选择的人员10、考试分数与所得分数进行比较11、更进一步修正。 新雇员及其职务 16 当试卷分数评定之后，吏务委员会，及标示录取人员，各部乃要求委员会选送人员，委员会就将榜上的前三名，保荐给委任官吏。合格者可以放弃自己被委任的权利，实质上，也确实有若干放弃权利的事件。委任之后的试用期通常为半年或者一年。按试用期原理，对一个人最好的测验是考察其对职位的日常行为。因此必须保留随时罢免的权利，用以纠正初试的错误。试用期主要是剔除不能胜任人员和其他各方面从未有过应用的人员。 欧洲行政学者区分文官为培育和修炼。前者指一般性的基本教育，后者则概括试用期中所经受的德专门训练。师资训练一直是教育职业的基本培训，警务和消防学校也随处可见，但公家行政的其他支系中训练方面还是很欠缺的。各大学为公务中的多种位置，提供了相当丰富的训练。学习者在这里可以从事法律、工程、经济、会计等学科的学习，作为将从事职位的基础。 公家服务中急需就业指导。怀特认为，政府职位的大部分请愿者对其所请求、所适于和即将取得的工作，没有完善精密的概念，而其所参加的考试也很少能考察出他的真实才能或者无能，至于他最后接收受的 公作，应该和实际的差距不是特别大。 在同种情况下，那些进入这个部或那个部的人，实属偶然，而且调入你的机会也是很有限的。我们无须惊异，公家服务的位置被那些模式工作的人员所占据。一训练良好的大学生在熟谙一大城市服务情况之后感叹说:没有一个人热心自己的工作。一个不合位置的人员，却仍委任于其工作而不过问。而只依靠人员的自己调整，实难让人信服。公家人员因才非所用，失意人员忽视工作而承担的压力，可以详细观察，领导他们减轻压力。公家服务应该设立一个部门用来评定工作人员因失调而造成的弊害，但实际上尚无一存在。 第十三章 分级与订定薪俸 分级事宜及薪俸问题的适当决定，是整个公务员管理中最专门最困难的事情。表面上看简单而且容易，但当实际执行中，才会发现难点和疑点。人员管理中的任何问题对工作的影响，都没有薪俸大。怀特认为，可以以分级的方式解决对等工等酬漠视的问题。确保同等服务同等报酬。1、确定每一位雇员的工作。2、同样职责者属于同一级别。3、同级人员同等报酬，但必须考虑效率的不同和服务时间的长短。 现代分级制度的发展及其性质: 从1853年国会分级到1920年费拉德非亚的比较上，可以看出公务职位分级的进步。那时国会分为四个等级:1800金圆，1600金园、1400金圆、1200金圆。每级划分的任务没有规划。现在规定的职位划分可以费拉德菲亚为例。但他对分级的职衔和报酬，并没有做系统和按字母排列。1909年芝加哥吏务委员会和次年梅立安城市岁出委员会，对以前的权力滥用做出了很严厉的抨击。其结果是产生第一次职务分级。实际上凡具备同样职务，需要同等资格、具有同种责任的位置就综合为一级，而定义相当的薪酬。 职是等级，是位置的综合，其迁任及报酬应该相等。职务和报酬是分级的主要元素。因此，一级卫生调查员和以及消防人员获得同等报酬。现代分级的特色有以下几点:1、职位表露所含的职务2、职务的列表务求尽量精密3、资格相等4、报酬分为三或四或五等5、升迁排序。 近代分级的功用 分级不仅能促成有选择价值考试的发展，且能使优良的被选表，容易备制并可减少新来者初次工作的困难。由于没有标准与系统的职衔所造成的报酬不当举不胜举。分级奠定了同一种工作同一报酬和不同种工作适当公平的基础。在表面上，同等地位的人员实质上处理不同的工作且负有不同限度的职责时，公平是很难做到的。在此种情形下，款项的分配没有统一的标准，所以只能处在自私者的操纵下。但实行了分级制度，不需借助外力，就可以造成一种自然促成标准的情形，而是个别想谋求私利的人不能得逞。 分级的各种问题 排斥分级的人，多数对其实施原则表示不满。在制度要点上各方均表示赞同。下面将其争论的主要观点略做陈述: 日常行政。1、此种日常行政权应置于何种官吏之手。2、维护分级所遭遇的困难。完善分级不仅对吏务委员会是必要的，而且对人员服务款额分配法案的根本。 17 过度分级。在数种行政领域中，大体类似的行政职位间，竟然产生了许多过渡的虚伪的分级，因此，产生了不满。 卓越雇员。一种重要而困难的问题，分级条款中[等工同酬]将对卓越的雇员造成忽视。 重复职衔。当款额分配委员会或各部官吏，不遵用分级上所规定的职衔时，必产生痛切的困难。 薪俸问题 分级只能是良好薪俸政策的一方面，但并不能解决薪俸问题。分级仅对薪俸问题的解决涉猎而已。探究报酬方面的详密及一贯政策，对处理雇佣事件，特别重要。传统的薪俸标准极为复杂且虚耗。政府已陷入盲目实施、合谋欺诈、排除异己、破坏风纪的主体。政府提高薪俸仅仅是在抵御外界竞争，不得不保持雇员的时候。如果没有外0界的竞争，薪俸就会停滞或者增长缓慢。怀特认为，薪俸应遵循下面的原则:1、大体上完成同种工作各雇员间公平2、一种工作与其他各种工作间的公平3、消费标准应随物价标准的变化而相应变化4、扫除政党对各个薪俸标准的操纵5、官吏和雇员能够找到自己合适的职位。 第十四章 升迁与效率 要想行政职位吸引最好的后备人才，必有较好的升迁机会和优厚的待遇。若以私利而升迁，人们会对统治集团不满，且优秀人才不愿进职政府部门。 公共服务部门的升迁机会之所以少皆因各部门有地方保护性的限制，(例如，邮局、警局)同时，还有另一错误观点即按智力分部门。 第一节 无系统升迁之结果 在小组织中，公正平等升迁还是存在可能性的，在较大的组织中却很困难。无系统升迁导致以下结果: 1、不同部门各职员的机会不均等。 2、低能者比高能者较易升迁。 3、升迁基于个人关系，政治势力。 4、对于工业部门或组织好的部门升迁机会不当。 5、有才能的人不愿发挥才能 6、职员关系紧张 7、易拉帮结派，攀附权势。 第二节 升迁之范围 基本原则应为:凡下级人员，只要所从事的工作适合于这个高级岗位都有机会公开竞争，至于外界人员是否可参加竞争暂且不论。 第三节 升迁之根据 升迁的根据(标准): 先进，名为最优标准，实际很难实施。 服务计分即工作业绩。实施中的困难:a 正当标准的选择。b 标准的正确性保证。c 计分人员的合作。d 职员的态度。 升迁考试。适用于较低职位，高职位慎用。 委任官员的无条件自由处置。官员普遍倾向这种制度，职员不太认同，各有优缺点，应综合应用。 第四节 人员调动之其他方面 调缺:职责或等级上的变换。调任同级报酬的同级应缺或升于较高报酬的较高职位。 转派不同于调缺:调往另一相同职位。 复职: 18 1、离职原因:准假、暂免，职位裁撤，辞职、罢免 2、程序必须依据各部门 3、联邦服务复职只能复其离去(并非犯罪)或处置适当的部门。或独立机关且在一年之内复职。 第十五章 惩戒与罢免 要想在公家的行政中确认实施降级或者罢免的权利，从多数机关的情形来看，固然是及其应该做的事情，然而实施起来却非常困难。-----麦尔斯 第一节 导言 关于机会均等的保障，是政府雇员和官吏都共同希望的，只是关于惩戒和罢免的各种条例，除了全体人员对不应当惩戒的行为，都希望有相当的保障外，只能对少数人有直接影响，惩戒，代表保持着个人效率问题的两方面，一方面，雇员被邀请而努力表现他的最大精力来获得较高的报酬和声誉，其他方面，其他人在能罢免他的职务的惩戒下，被迫去做最低限度的效率和政党的举动。 惩戒是每一个社会组织的主要因素，然而在国内掀起政治斗争的政治组织中也没有什么差别，在公家行政内，惩戒是懒惰的人，鞭辟的人，漠视职责以及违抗上命的人不时警惕，这类人，在每一个较大的公署中，都能看见稀少但是固定的数目，这类人的存在，可以看成是补充制度的失当，因为在服务环境中，很容易发现考试时所不能发现的各种形态，公家服务也和其他机关一样，对处罚的恐惧时保证行为与效率标准的方策，但是当某种观点理论的时候，公家服务就是精华的荟萃，因为分级服务中雇佣候补人员的履历必须是没犯过法的人，然后在这个最低标准上，行政惩戒是用于保证适于服务的行为，兵器人至少在理论上，的确是维持生产力的某种标准。 为了这两个目的而实行惩戒的程度，都是很少有记载的，然而从各方收集就可以获得关于运用惩戒权的概念。美国联邦吏务委员会的常年报告书中指出截至1917年免职的人数，后来因为战争，所以这种报告不再发行。从1903年的1，571到1915年的10，718。百分数则从1904年到1913年的1.1增加到1915年的3.6.陲务总监的常年报告书指出1917年中62%第一第二级陲务长及59%陲差被罢免。纽约邦吏务委员会1921年的报告书指出该联邦各市竞试等级人员的罢免反148件，非竞试等级的罢免有4473件，在圣保罗市每年免职的数目，从1920到1924年，从16到22，这些数字显示;免职的数目比较少，但我们应该知道，这仅包括惩戒行为执行个按键中的一部分而已。 论者认为:政府官署中的惩戒，是非常无力的，麦尔斯说“因此，如果要在公家行政中确认实施降级或罢免权，按多数机关的情形来说。虽然是极其应当的事但实施起来却非常困难。人人都知道:明显不胜任而且没有效率的一些工作人员，不管他的工作怎么样，虽已经被领导所熟知，但他仍然名列在薪水俸禄表上。 第二节 惩戒的方式 惩戒的种类很多，以适应不通程度的罪名，最普通的惩戒方式为申斥，通常是口头的，有时也是书面的，犯规的人员被叫到面前并给于严重警告，记过制度是陲务部中比较轻微的处分，记过的标准是迟误，未经允许而缺席，病假缺席及中断。损失先进权利也是一种通常的惩戒方式这可以减轻或者取消因先进资格而取得升迁的权利。科定罚金是比较严厉的处分，警察服务中大多用这个，罚金的收缴，从薪水里扣除。停职无酬是更为严厉的处罚，是最重的处罚，美国联邦政府停职限于90日，也会适当延长。一种更严厉的处分就是降级，所有惩戒方式中最严酷的就是罢免，这种处罚有断绝一切公务关系的效力。且能使这个雇员不能再服务行政的职位，甚至可以取消其养老金的权利。 法律中有相当明确的文字规定惩戒的原因，比如芝加哥吏务委员会的条例中包括下面的规定: 1、触犯刑法;2、不道德或犯罪行为;3、虐待拘留犯或监禁犯;4、任意破坏吏务条例;5、不合官吏身份之行为;6、犯上;7、纵酒;8、因病丧失服务能力; 9、悖逆市政当局或官吏;10、情托; 11、不胜任;12、漠视本市财产;13、负债无力偿还;14、受贿;15、擅不到班。 19 第三节 惩罚之机关 联邦行政中现行的一般条例八处罚的职权赋予各部及各独立机关的领袖。麦尔斯对这种设施的结果很不满意。在数种领域之中，罢免权赋予各部门领袖及吏务委员会或其他中央人员机关，然而后者仅依公民的告发而行动。 惩戒罢免案件外的权利，无论在分级服务还是在非分级服务中完全赋予委任官吏，各局局长不须正式的控告既有执行惩戒的适当权利。在联邦服务中，行政官吏对官员的罢免和降级权，在其统辖的范围内若是因为工作的目的，应该和商业机关中的执行者作同样的自由行使。 第四节 审核之权 惩戒程序中的重要论题是某种独立机关通常是礼物委员会审核，各部官吏行动的权利，为可取得这个权利，曾经过激烈的斗争，在审核机关的面前，也同样会发生同等激烈的辩诉。据多年经验，对这种处罚方法尚存在深刻的分歧见解。 联邦法律及条例对各部以外的任何机关。都没有赋予惩戒时间的审核权。联邦分级服务中的任何人员，除为了推进该服务效率的理由，并以书面写就，不能被罢免。礼部委员会的条例规定:同种处分应加于同种罪咎，而检事长的意见，也允许委员会调查有违此例的各种案件。委员会对所有无正当理由而造成的罢免或降级没有调查理由是否充分的权利，理由是否充分，是这个委任官吏作最后决定的问题。法院没有权利审核一委任官吏罢免雇员的命令。一雇员是否适宜，胜任应该由部门领袖决定，而处置与评定的问题则超过了任何法院的权限之外。 第十六章 退休制度 第一节 退休制度的发展 英国的经验对美国的退休制度的建立有很大的影响。英国第一次普通立法是在1810年，法案将陆海空与文官养老金实行分划，并依据非捐纳制度，创设给付的标准。1822年试行捐纳制度，1824年以公然违反契约为由，而发生的反对论调促成非捐纳制度。1857年国会充分辩论之后，雇员捐纳的原则最终被放弃。美国退休制度多是捐纳性的，而对新入服务者，强迫捐纳。 第二节 美国退休制度的特质: 1、捐金、资养金及规定的一致性尚未促生。 2、分级服务中的一切雇员，除教员、消防人员和警务人员外，军事退休制度的组成人员。 3、马萨诸塞州雇员退休制度在1912年1月1日实施。除特例外，凡该州直辖机关或者首埠委员会长期雇用人员，均适用于该制度。 4、芝加哥最优遇退休制度之一是芝加哥事故原条款。 5、美国养老金的缺点是无系统和不一致。 第三节 款额的确定及保管 退休所需款额的确定和保管，有各种不同的原则。怀特认为主要有以下四种: 1、现金支付与会计储金制。 美国多种养老金额向来以现金支付，但被大部分研究退休制度的人所抨击。攻击理由如下:一、不认真且容易引出浪费二、陆续需要较多的国会捐款，这样在经济恐慌之年，必然会受到攻击三、不均衡四、很难对服务是死亡、自动辞职或罢免的人给予公平的养老金。 2、捐纳性与非捐纳性的款额。 联合捐金原则的优点:一、较其他制度节约务实二、该制度在雇用机关及雇员双方的支出上，促成均衡和调整。三、计划得当，可遏制雇员的奢望要求四、雇员参与管理，有助于该制度的调和和发展五、与退休制度相互依存六、与政府 20 机关向依傍七、该制度并不使一方肩负他人的责任而怨愤八、该制度将促成相互的满意与合作。 3、间接捐纳。 4、积累的债务。 第四节 应设定的养老金 全国城市联盟委员会的养老金委员会，建议以下各种意外情况的养老金:老年或高年(老衰退休)、死亡资养金、关于辞职或罢免后给予的资养金。 款额的管理: 退休款额的管理权按惯例均在保管会。会中有雇员机关代表和服务人员选出来的代表。代表的分配并不一致，凡在两方捐金数目相等的情况下就由两方选择相等的人数，取得名义上的均等，并以一中立人员为主席。保管会的任务应该有政策决定，退休制度的实际管理权应该委任那些能胜任的执行监督。该会与该监督需要专家的帮助。款额则在相关领域的财政官吏的保管下。 退休制度创设的目的: 政府一开始设置养老金是慈善性质的。但逐渐传为[老年和忠诚公仆]应该享有的津贴和政绩报酬。此后又转变为一种信仰，即退休金实际上延期付与雇员的钱。政府扣留薪金而补充养老金的主要目标是减除因老迈而产生的较大效率。 第十七章 公务员的组织 1、组织的范围 2、雇员组织的的功用 我们对公务员组织所能预期的就是其团体意思的发展，和应用此种共同需要与共同利益的情绪改善彼此的地位。更借助集体的要求、连带保障的地位使其原有势力和力量与日俱增。经此等组织中负责人员所提出的集团怨愤，较个人单独不满更好;此等团体亦形成一种有用的途径，由此监督官吏，可以将本部的意见指示给下属官员。 3、结纳问题 在美国联邦中，组成专门职业协会职业团体以及一般所谓的联合会，虽未得普遍的承认，但反对者也颇少。然就我们所知道的，直到1912年，国会立法对此类事件，从未有所准许;这是全国已有若干重要组织成立很多年了。1912年，国会正式准许分级的文官有自己的组织，科技结盟外界的组织而不需要付同盟罢工的责任，并向国会提出不满。结纳的涵义:第一，乃是政府雇员与有组织劳工间的机关联络。此项联系的程度 或深或浅，或者仅指社会团体间负责人员的偶然接触，而其间仅有机薄弱的真切同情。在地方行政领域之中，结纳的意义则是政府雇员在中央劳动联合组织中取得地位，只有这项特权，并未实用。最后结纳行为，可增进公务员的政治力量，容易使他凭借它选举时报复、恫吓对手，从而谋求纲领的实现。现在所有的美国同盟会的结纳，大多为形式上的结纳，而不是精神上的结纳。 4、雇员团体的方策 个人的不满，由地方联合会的委员会与人员管理官吏或者地方监督人员等直接会议解决。会议的方法，足以适当处理大多数这样的不满事件。如工资与薪俸，升迁与退休等不满，则由全国办公处，与各部官吏谈判或向国会请求救济立法的方法处理。在各市中，则以联合会代表处理之。请愿书可采书面议案的方式，而附以对国会委员会的要略说明及口头辩论。其他组织亦可邀入，用来增长雇员的声势。而其他方式，也可以寻求加入。 5、联席理事会与雇员组织 这类调整的方法，适合在迅速发展之中。而这类方法，一部分为雇员组织，及联合提出要求;一部分为规定会议与和解的特种组织。英国对此已取得相当的成就。当惠特雷委员会的报告倡议设联席委员会议以调整私人工厂工业纷争之后，遂发生了公家服务中关于联席理事会计划的探讨。联席委员会的特别任务有:1、队利用干部人员的见解与经验，做最好的规定2、设法保证干部人员，对其工作环境做较大且较负责任的决定于观察3、关于服务环境各种一般原则的决定 21 4、文官们更深教育上，及其在高级职位与组织中训练上的鼓励5、官署机构及组织的改进6、关于文官地位的计拟立法。 第十八章 行政条例与规章 制定条例权的范围与限度: 美国总统兼陆海军的大元帅的宪法权，遂使之订立陆海军规章;但普通制定条例与规章的行政权，仍须根据法制。其次，除各市政府的命令立法权外，发部条例与规章的权力亦需要根据固定的发文条例。此类条文，在联邦立法中，异常繁多，而在邦政府中，尤为普遍。条文或为概括性的，或为特殊性的。 对于首要涉及公务官吏行为及政务的条例，我们必须要明确制定条例的权力及决定该全限度的情势。可分为五类:一、为某项立法所将应用得环境，情势极端复杂且琐屑，而立法人员又不易明了，以致其无时间研究的情况二、继立法而来产生的不可知的未来问题。三、应处理的事件中，或有极端复杂且有专门性，以致没有专家不能处理的情况四、紧急事件或必须直接行动的情况五、对行政详细规定以致成为党争的主题。 保障: 书中引用了卡尔的观点，认为制定条例的保障权有以下六种:第一、立法权力的委托，需委托与可信赖且博得全国信任的官吏;第二、委托权行使的范围，应确切划出来;第三、假如特种利益，将因委托立法而受影响时，立法负责者，应在指定法律之前，对此等利益加以考虑;第四、需采用适当方法，以取得共见共开的效果;第五、需设有在必要时，增修及取消委托立法的机构;第六(怀特添加)、依规定于民众来前的行政条例，必须有相当限度的固定性;第七、必须叙述精确，而以涉及个人利益时尤为重要。 制定条例全在行政上的重要性: 就行政的立场而言，它赋有制定辅助性规章的权力，乃是必要的。制定条例权，促成法律的逐渐精纯，就像经验所指示的;行政机关更可因此作较完美的自保，以免除不可能及不需要的工作;制定条例权，对立法所寻求的真正标的，能作详细准确的陈述;行政条例的制定，与其关系各方的会议及磋商，比立法机关立法相对容易;制定规章条例的赋予，将激励政务官吏的负责意识和创造才能;行政条例制定的范围，似有扩大而无减缩的倾向。 第十九章 行政之监督:立法机关及选民 第一节 监督的一般问题 美国行政制度保留了地方的分权，权力散漫，自治也负有最低限度的责任，那么完善发展某种机制来监督行政系统的必要性，有些人还不知道。行政方面很无力，并没危机公民的自由，无组织且无抵抗的力量;出于选举且极易迎合地方观念。 现在大有集权的趋势，已用委任代替民选官吏的行为，产生了一种新的趋势。同时公务官吏及雇员的数目，也在多方面有雇佣特种人才和专家的需要，无限增加。由于官僚结构的增多，所以发展官吏与公民之间的接触，慢慢的使监督方法逐渐拖延，不再能罢免不负众望的官吏，官吏集团的力量阻碍了与政府有所接洽或对政府有所不满的公民，而妨碍改革 第二节 司法监督的目的 行政机关的行动已变得很重要，接触很多方面的利害关系，所以监督的问题必须重加考虑，而注意与所贡献的利益，以及所免除的危害，古德诺所分析的监督制度的利益，第一个应该是政府效率，由此可确定行政行动效率的调和和一致，第二，维护个人的权利，以防止官吏侵害宪法中的个人自由，第三，为社会福利促进行政机关自认并非本体之法律，与此三种利益相符者为三种方式的监督，即行政、司法、立法。 22 第三节 立法监督的方法 就反面而言，在开端之际，可谓立法监督行政的目的，并不在立法机关的实际管理，给行政机关的特别方法，处理各个官吏的事件，或决定在某项支出中的资金恰当运用，欲为此中任何事项的企图，定将促成不良干涉，而这样的被干涉的事件，只在其他方面所能胜任处理。只有对行政方面，立法机关有他的合法职务，只能依赖 立法机关。 第二十章 行政之监督:法院 第一节 法院于行政 行政上司法监督的情况、限度与方法等，可救济有效行政及正当保障公民或雇员权利两者不存在冲突与抵触，一方面，行政上的庞大工作的迅速完成，好像有时需要负责官员立刻行动;但是另一方面，宪法中的各种规定只提醒行政机关，使行政机关知道他们的权利，并非政治制度存在的唯一目标，而不受搜查及逮捕的自由、言论自由、正当的法律手续，要求助于法院依法决定权利与义务等，这样只有有效行政必须具备的基本条件，法院方面制定行政活动范围，也需要制定官员自由裁量权的界限，而此权的扩大和紧缩对行政效力有重要意义，此种调整对规定于法院工作。 第二节 行政人员的司法监督 法官委任行政性官员，附属于司法系统，如法院书记，法警、缓刑监视官及法院中各种雇员，芝加哥法院中有500多这样的雇员，法官对造成关于财产遗嘱，监护人、受领人等重要委任，以完全的权利支配此类官员的的公务生活，确定报酬、升迁等，但有时吏务委员会也有这样的权力，凡在由法官处置之处，也看不见私人利益和政党势力的减除，而于未能在吏务委员会的监督下，在特殊情况下，法官委委任行政官员竟超出司法的范围。如在芝加哥法官委任选举委员会。 第三节 普通及特别行政行为的监督 行政行为可以有多种表现方式，如:命令规章条例规章委任状等，行政行为可分普通行为，如联邦吏务委员会规定一切应试人员的体格检查条例及个别应用的行为，如联邦贸易委员会，促使皇家逍遥椅公司终止某贸易实施。 暂且不对行政行为的方式做深切分析，一切都须合各种基本规定，行政行为必须不能于宪法相违背，完成该行政行为不能超过法制范围，必须合理，必须出于善意，必须依据法制或法权规定的程序。这样的基本限制，这就是司法对行政行为进行审核的必要性。 第二十一章 现代行政的趋势 1、不论若干停滞的条件如何，主要的时代潮流并不会改变。 2、城镇合并乡村、县、地方区域等在公务行为中，将仍保有其相当地位。 3、与地方权力的消沉一同到来的是名士派势力的堕落。 4、招聘专家服务的需求，与变化行政的特质上，有缓渐的效力。 5、在行政组织中，最显著、最近的发展是个独立官署的衰落。 6、21世纪的特色之一的世界范围内的运动就是公务官吏间和雇员间的组织。 7、非劳动团体的少数派，结为正式专门职业组织的机运已经成熟。 8、改进公家行政的企图，将促生出一个特种机关，即私立的是行政机关研究所。9、以及各邦与联邦领域中的同类机关。 《行政学概论》作为西方行政学发展史上的第一部系统教科书，将行政学的研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，满足了行政管理作为一门独立学科的要求，丰富了行政学的内容，其意义是重大的。但与此同时，我们也应该看到，它似乎也丧失了威尔逊、古德诺那样的宽阔历史视野和一以贯之的逻辑体系。 23