[工作范文]政府规章立法技术规范

[工作范文]政府规章立法技术规范 ?法治政府建设的一项重要内容即提高政府立法质量～而逐步统一和规范政府规章立法技术～则是提高政府规章立法质量的一条必不可少的、有效的途径 ?国家和本市已通过一系列法律、法规、规章对立法主体、权限、程序等立法宏观层面的问进行了基本的规范～然而～对于法案的结构、表达技术等立法微观层面问题的分析研究、建章立制尚不够完善～相对滞后于立法实践的需求 ?政府规章立法技术规范分两大部分:起草规章的技术规范、修订和废止规章的技术规范。主要涵盖四个方面:法案的体例结构、语言表述、逻辑关系和行文格式 政府规章立法技术规范研究 引言 自1979年以来～截止今年7月底～本市共制定政府规章817件～修订193件,229件次,～废止399件～现行有效市政府规章共418件～经历了一个从无到有、从起步探索到发展提高的过程。 随着立法工作经验的积累～对于立法活动本身规律的认识也在逐步加深。国家和本市相继出台了《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《法规规章备案规定》～以及《上 海市制定地方性法规程序条例》和《上海市人民政府规章制定程序规定》等一系列法律、法规和规章～立法主体、权限、程序等比较宏观层面的问题得到了基本规范。然而～无论是国家还是地方～对于法案的结构、表达技术等立法微观层面问题的分析研究、建章立制尚不够完善～相对滞后于立法实践的需求。提高立法质量作为法治政府建设的一项非常重要的任务～对我们今后的立法工作提出了更高的要求。在提高立法工作的透明度、公众参与度等科学性、民主性方面进行探索实践的同时～逐步统一和规范我们的地方立法技术～也是提高立法质量的一条必不可少和有效的途径。法律条文写得好坏与否～直接影响到执法人员、司法人员对法律制度的理解和操作～直接影响法律的实施效果。 本课题立足于对起草政府规章的立法技术的规范研究。在研究过程中～我们着重参考了市人大常委会于2000年制定的《立法技术规范》～注重将起草政府规章的立法技术与起草地方性法规的立法技术相衔接。同时～我们研究了大量现行国家法律、行政法规、本市地方性法规、政府规章等立法实例～特别是对近几年国家立法体现出的重要细节变化～以及实践中出现的多种不同撰写模式进行纵向和横向的比较、分析～总结出规律～论证背后蕴涵的法理～提出了与制定、修订和废止本市政府规章相关的实用性、操作性立法技术规范～以期为立法工作提供立法参考。 从内容上看～课题基本涵盖了立法技术的四个主要方面～包括法案的体例结构、语言表述、逻辑关系和行文格式。主要分成两大部 分～第一部分为“起草规章的技术规范”～包括对规章名称、体例、结构的基本规范、法案通用条文的表述规则、常用字、词、句和标点符号的规范～以及立法中常见的逻辑错误等四部分。第二部分为“修订和废止规章工作的技术规范”～包括对规章单件和批量修订或修正的规范、对规章单件和批量废止的规范等内容。课题共援引了88个法律、法规、规章条文～既作为正面论证～同时也提供给法案起草者作为参考的范例～并体现与地方性法规、国家法律法规的立法技术相衔接的原则。范例的选择依次优先考虑引用本市地方立法例、行政法规、法律。 第一部分 起草规章的技术规范 一、规章的基本规范 ,一,规章名称的表述 1、基本要求 规章的名称应当完整、准确、简洁～能够集中体现规章的实质内容～反映适用范围和基本体例～除以书名号引用上位法名称的情形外～一般不得使用标点符号。 2、构成三要素 规章的名称一般由制定机关或者适用范围、规范事项、基本体例三要素构成。如:“上海市政府信息公开规定”～“上海市”为 适用范围～“政府信息公开”为规范事项～“规定”为基本体例。 3、题注 规章签发日期、制定机关、文种和文号应当以括号形式臵于名称之下。规章被修正的～还应当注明修正的时间和依据,参见范例1,: “上海市城镇生育保险办法 ,2001年10月10日上海市人民政府令第109号发布 根据 2004年8月30日《上海市人民政府关于修改〈上海市城镇 生育保险办法〉的决定》修正,” 被多次修正的～应当注明各次修正的时间和依据,参见范例2,: “上海市房地产转让办法 ,1997年4月30日上海市人民政府令第42号发布 根据 2000年 9月20日《上海市人民政府关于修改〈上海市房地产转让办 法〉 的决定》第一次修正 根据2004年4月21日《上海市人民 政府 关于修改〈上海市房地产转让办法〉的决定》第二次修正,” 4、字体要求 规章名称使用小二号小标宋字体～题注使用小三号楷体。 规章正文若无特别说明～均使用四号仿宋字体。 ,二,规章的基本体例 1、规章的体例～是指规章的体裁、结构。规章的基本体例主要有以下四种: ,1,规定――?对某一方面行政工作作比较全面、系统的规范～例如:“上海市政府信息公开规定”～是对政府信息公开方面工作全面、系统的规范,?对某一方面行政工作作部分的规范～有几条就规定几条～也有使用“若干规定”的表述～例如:“上海市促进张江高科技园区发展的若干规定”。但是～“若干”具有模糊性和不确定性～不宜出现在规章名称中～建议今后立法不再将“若干规定”作为一种独立的体例～不再使用“若干规定”作为规章名称～上述两种情形统一归于“规定”。“规定”一般既有实体内容～又有程序规范。 ,2,办法――对某一项行政工作作具体的规范～例如:“上海市房地产转让办法”。与“规定”相比～“办法”规范的事项更小、更细致～且侧重于规范程序～具有很强的操作性。 ,3,实施细则――为贯彻实施某具体法律、法规～结合本地 区实际情况～?对上位法全部内容作全面、完整的细化～例如:“上海市城市房屋拆迁管理实施细则”～即是对国务院《城市房屋管理条例》全部内容所作的实施性规范,?对上位法某一方面内容作全面、系统的细化～例如:“中华人民共和国植物新品种保护条例实施细则,林业部分,”～在这种情形下～一般要求在名称中直接体现对上位法具体哪个方面作了实施性规范～因此～上例名称可以表述为“中华人民共和国植物新品种保护条例林业部分实施细则”,?对上位法某一条规定作出具体细化～例如:“上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定”～今后可将此类体例的名称统一为“实施细则”。 ,4,实施办法――为贯彻实施某具体法律、法规～结合本地区实际情况～对上位法中部分需要细化的内容作出的具体规定～不要求系统、完整～需要细化几条就规定几条。 此外～对于实际确实需要立即立法～制度论证又尚未完全成熟的特殊情况～实践中一般使用“暂行”或“试行”。“暂行”侧重于对时间效力的限制,而“试行”的强制力比较模糊～建议今后此类立法不用“试行”的表述～统一用“暂行”。对于“暂行”的时效性～实践中的做法尚有不妥～例如1989年出台的《上海市取缔无照经营和非法交易市场暂行规定》～于1997年和2002年分别经过两次修正～历时十六年至今仍然是“暂行规定”。因此～今后立法原则上不使用“暂行”～确实需要时～应当规定暂行的期限～或者明确实施后评估时间及相关要求。 2、实施性立法对上位法的援引 上述体例用于实施性立法的～要求不照搬、照抄上位法原文。有时为规章条文不致人误解～或者因内容连贯的需要～确实需要引用上位法原文的～应当在规章草案文本中以下划线“ ”标识～以便于审核会议、市政府常务会议审议。 ,三,章、节的设置 1、一般原则 国务院《规章制定程序条例》第七条第三款规定:“除内容复杂的外～规章一般不分章、节。” 2、规章设章、节的情形 ,1,规章设章应当符合两个情形:一是内容较多～篇幅较长。一般有30条以上的政府规章～才有必要设臵章。经对2004年本市设章、节的8件政府规章进行统计～条数最少的33条。二是结构复杂有划分层次的需要。只有当规章除总则、附则、法律责任外～至少还有两部分以上的相对独立的内容～且每部分条数不少于三条的情形～才考虑分章～也即一个规章至少应有5章才设章。2004年本市设章的8件政府规章中～章数最少的5章～最多的8章。根据我国立法实践中逐渐形成的比较统一的章的排列模式～第一章一般集中规定立法目的、依据、适用范围、原则、管理体制等贯穿全规章的内容,最后一章集中规定带有补充性质的实施时间、废止某个规章、授权制定实施细则 等内容,倒数第二章则集中规定有关法律责任的内容。 ,2,规章设节的情形:节只能在规章设有章的情形下存在～但并非所有的章都必须设节。在内容构成复杂～有必要分成若干部分予以规范的章之下可以设节。从内容上来看～程序性的规范设节的情形较多。例如:《行政许可法》共八章～只有第四章“行政许可的实施程序”设节。 3、章名、节名的表述 ,1,每章都应当有章名～章名应当能够概括本章的全部内容或者范围～一般概括为一项内容～至多用一个“与”连接两项相关内容。各章之间应当以序数形式连贯排列～另起一行居中～使用小三号黑体字～冠以“第一章”、“第二章”等。 ,2,每节都应当有一个切实反映和概括其内容的标题～表述要求与章名相同。每章中的节都重新按独立的序数排列,即每章都从第一节起编,～另起一行居中～使用小三号加粗楷体字～冠以“第一节”、“第二节”等。 ,四,条、款、项、目 1、条 ,1,条是构成法的整体的最重要、最常用的单位。每个条文的内容都应当具有相对的独立性和完整性。一个条文一般规定一项内 容～同一项内容一般规定在同一个条文中。在立法实践中～往往容易违反这一原则。例如～《行政诉讼法》第三条第一款规定:“人民法院依法对行政案件独立行使审判权～不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第二款规定:“人民法院设行政审判庭～审理行政案件。”前者是讲“独立审判原则”～后者是讲行政案件具体由何法庭审理的“机构设臵问题”～两者固然有一定联系～但不是同一项内容～违反了一个条文应当规定一项内容的原则。 ,2,每条都应当设条文标题～反映该条的主旨和内容。条文标题以括号将标题括在其内～列于法条序数后。条文标题的表述应当简短、清晰～紧扣条文内容,参见范例3,: 《上海市公共图书馆管理办法》第十六条规定: “第十六条 ,目录管理, 公共图书馆应当及时对入馆的书刊资料进行验收、登记、分类、编目～并建立完善的书刊资料目录系统～安排专人负责管理～做到定期检查核对～保持书刊资料与目录相符。 书刊资料的分类、编目工作～按照国家规定的统一标准进行。 市和区,县,图书馆应当建立书刊资料目录数据库～实现计算机联网检索。 ” 2、款 ,1,款隶属于条。一条内容包含两层以上互相关联的意思～ 并不宜再划分为两条时～应当分款。一款内一般规定条中的一层意思～同一层意思的内容一般规定在同一款中。实践中～不少立法违反了这一原则～例如～《婚姻法》第三条第一款规定:“禁止包办、买卖婚姻和其他干涉婚姻自由的行为。禁止借婚姻索取财物。” 第二款规定:“禁止重婚。禁止有配偶者与他人同居。禁止家庭暴力。禁止家庭成员间的虐待和遗弃。” 就是在同一款中规定了多种内容或多种不同层次的意思。 ,2,分款的方法主要可以归纳为以下三种: ?并列分款法。即所划分的各款之间在内容上是并列的关系,参见范例4,: 《宪法》第七十六条规定: “全国人民代表大会代表必须模范地遵守宪法和法律～保守国家秘密～并且在自己参加的生产、工作和社会活动中～协助宪法和法律的实施。 全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系～听取和反映人民的意见和要求～努力为人民服务。” 这条表述的是全国人大代表的义务～两款分别表述不同方面的义务～因此并列分款。 ?以次款补充前款法。即各款之间是递补关系,参见范例5,: 《传染病防治法》第四十五条规定: “ 传染病暴发、流行时～根据传染病疫情控制的需要～国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内～县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资～临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。 紧急调集人员的～应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的～应当依法给予补偿,能返还的～应当及时返还。” 以上两款之间～第二款是对第一款的补充。 ?混合分款法。即各款之间有的是并列关系～有的是递补关系～一般来说是先并列后递补,参见范例6,: 《行政诉讼法》第四十七条规定: “当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判～有权申请审判人员回避。 审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系～应当申请回避。 前两款规定～适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。 院长担任审判长时的回避～由审判委员会决定,审判人员的回避～由院长决定,其他人员的回避～由审判长决定。当事人对决定不服的～可以申请复议。” 以上四款中～前两款是并列关系～后两款是对前两款的补充～ 因此为混合分款。 ,3,一个条文中可以设臵多少款～应当根据条文的内容和层次来决定。根据实际立法经验总结～一般为4款以内居多。 3、项 ,1,没有分款的条～或者包含两层以上意思的款～都可以分项。项的内容不具有相对的独立性和完整性～各项的内容必须与列项的叙事内容相联系～才能表达完整的意思。从内容上看～通常在列举、分类时使用项的结构。 ,2,分项的方法可以归纳为以下三种: ?择一分项法。即所列举的若干项中～只要具备其中之一项的条件或情况～就可以满足该条或该款适用的条件。多用于表述需要承担或者追究法律责任的条款等,参见范例7,: 《治安管理处罚条例》 第十六条: “ 违反治安管理有下列情形之一的～可以从轻或者免予处罚: ,一,情节特别轻微的, ,二,主动承认错误及时改正的, ,三,由于他人胁迫或诱骗的。” ?全备分项法。即所列举的若干项中～各项条件或情况必须全部具备～缺一不可～才能满足该条或该款的适用条件。多用于表述资质、资格条件等,参见范例8,: 《检察官法》第十条第一款规定: “ 担任检察官必须具备下列条件: ,一,具有中华人民共和国国籍, ,二,年满二十三岁, ,三,拥护中华人民共和国宪法, ,四,有良好的政治、业务素质和良好的品行, ,五,身体健康, ,六,高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识……” ?并列分项法。即分项所列事项之间是并行列举的关系～其性质既不是择一～也不是全备。多用于列举职责、权利、义务、种类、禁止性行为等,参见范例9,: 《劳动保障监察条例》第十条: “ 劳动保障行政部门实施劳动保障监察～履行下列职责: ,一,宣传劳动保障法律、法规和规章～督促用人单位贯彻执行, ,二,检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况, ,三,受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉, ,四,依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。” 4、目 目是次于项并且隶属于项的的结构单位～必须以项的存在为其存在的前提。目极少出现～只有在项的内容层次复杂～如果不分目确实难以表述清楚时～才能使用,参见范例10,: 《行政诉讼法》第五十四条“人民法院经过审理～根据不同情况～分别作出以下判决”下分四项～第,二,项下又分目: “,二,具体行政行为有下列情形之一的～判决撤销或者部分撤销～并可以判决被告重新作出具体行政行为: ?主要证据不足的, ?适用法律、法规错误的, ?违反法定程序的, ?超越职权的, ?滥用职权的。” 5、条、款、项、目的表述格式 条的表述格式～是以序数形式分段表述～条数按照统一连贯排列～用黑体小写汉字数码表述法条序数,如第一条、第二条……第 一百零一条等,。 款的表述格式～一般以自然段的形式出现～而不采用序数编码的形式。 项是以序数形式分段表述～序数用小写汉字加括号,如,一,、,二,、,三,等,。 目也是以序数形式分段表述～并用阿拉伯数字不加括号排列,如1、2、3等,。 二、通用条文的表述规范 ,一,目的与依据 1、两类体例的不同表述 立法的目的和依据～一般臵于规章正文的第一条。不同的立法体例对该条的表述有所不同: ,1,创制性的立法没有直接的上位法依据～该条只表述立法目的～条标为“立法目的”,参见范例11,: 《上海市微生物菌剂使用环境安全管理办法》第一条: “第一条 ,立法目的, 为了加强对微生物菌剂使用环境安全的管理～保护生态环境～保障人体健康～制定本办法。” ,2,实施性立法该条的条标为“目的与依据”～在立法目的之后应当援引上位法依据名称,参见范例12,: 《上海市出版物发行管理条例》第一条: “第一条 ,目的与依据, 为了加强对出版物发行的管理～发展和繁荣文化事业～促进社会主义精神文明建设～依据《出版管理条例》～结合本市实际～制定本条例。” 2、立法目的的表述规则 立法目的往往具有多项内容～需要用多层含义句式表述～从各层意思之间的逻辑关系来看～一般采用由具体到抽象、由直接到间接、由微观到宏观的顺序来排列,参见范例13,: 《著作权法》第一条: “为保护文学、艺术和科学作品作者的著作权～以及与著作权有关的权益～鼓励有益于社会主义精神文明、物质文明建设的作品的创作和传播～促进社会主义文化和科学事业的发展与繁荣～根据宪法制定本法。” 从内容上来看～为表明权利本位的价值取向～应当将保障公民权利的目的写在前～保障行政管理的目的写在后,参见范例14,: 《行政许可法》第一条: “为了规范行政许可的设定和实施～保护公民、法人和其他组织的合法权益～维护公共利益和社会秩序～保障和监督行政机关有效实施行政管理～根据宪法～制定本法。” 3、立法依据的表述规则 要求明确表述立法依据的名称～不提倡虚写～主要有以下两种形式: ,1,规章对上位法全部内容作出具体规定的～立法依据以书名号援引直接上位法全称～,参见范例12,。 ,2,规章对上位法部分内容作出具体规定的～应当在上位法名称之后表明“的有关规定”,参见范例15,: 《安全生产许可证条例》 第一条: “为了严格规范安全生产条件～进一步加强安全生产监督管理～防止和减少生产安全事故～依据《中华人民共和国安全生产法》的有关规定～制定本条例。” ,3,如果规章是对上位法的某一条规定进行细化的～可以在依据中写明上位法的条款序号,参见范例16,: 《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》第一条: “依据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十六条以及 有关法律、行政法规的规定～结合本市实际～制定本规定。” ,二,定义 1、定义的种类 对法条中出现的难以理解的概念～应当作定义性解释。定义是揭示概念内涵的逻辑方法～也可用“内涵+外延”的形式表述。立法实践中～定义一般可以分为两类: ,1,贯穿法案始终的基本概念定义,参见范例17,: 《上海市公共图书馆管理办法》第二条规定: “本办法所称的公共图书馆～是指政府举办的～向社会公众开放的收集、整理、保管和利用图书、报刊、音像制品、电子出版物等书刊资料的公益性文化机构～包括市图书馆、区,县,图书馆和街道,乡、镇,图书馆。” ,2,涉及部分条款的专用名词或专业术语定义,参见范例18,: 《上海市危险废物污染防治办法》第三十七条规定: “本办法下列用语的含义是: ,一,收集是指为运输、贮存、利用、处理和处臵而将分散的危险废物进行集中的活动。 ,二,贮存是指为利用、处理和处臵而暂时性保存危险废物的活动。 …… ,五,处臵是指将危险废物消纳或者放臵在符合环境保护要求的场所～并不再回收的活动。” 2、定义条文的位臵 定义条文应当放在什么位臵～在我国的立法实践中尚不统一～主要有以下两种情况: ,1,基本概念定义放在法案的总则或前部。例如～《著作权集体管理条例》在总则中的第二条、第三条分别对著作权集体管理和著作权集体管理组织作了定义。 ,2,专用名词或专业术语概念定义～?放在法案的附则或末尾～例如～《固体废物污染环境防治法》第八十八条～对固体废物、生活垃圾、危险废物等概念在附则中集中解释,?放在涉及的章节的最前部～或者相关条文之后～例如～《海商法》在相关章节的第一条对该章节出现的概念进行解释。《票据法》中的票据、票据权利、票据责任、抗辩、汇票、承兑、背书等概念都在相关的条文后面进行解释。建议今后规章立法统一将专用名词或专业术语概念定义放在法案的附则或末尾。 3、定义的规则 ,1,定义必须是相应相称的。否则会犯“定义过宽”,如“犯罪就是违法行为。”,或“定义过窄”,如“中华人民共和国公民就是年满十八岁、具有中华人民共和国国籍的人。”,的逻辑错误。 ,2,定义不能直接或间接地包含被定义项。否则会犯“同语反复”,如“因盗窃构成的犯罪是盗窃罪。”,或“循环定义”,如“承运人是指本人或者委托他人以本人名义与托运人订立海上货物运输的人。”与“托运人是指本人或者委托他人以本人名义与承运人订立海上货物运输合同的人。”,的错误。 ,3,定义必须清楚确切～不能使用含混的语词,如“权力是指一种发生在相互作用中的关系过程,～不能用比喻。 ,4,除被定义项本身是负概念的情况外～定义不能包含否定概念。例如～“无效婚姻就是因欠缺婚姻成立的法定要件而不发生法律效力的婚姻”。这是一个否定式定义～由于被定义项“无效婚姻”是负概念～所以它是一个正确的定义。又如～“盗窃罪不是危害公共安全罪”～如果作为定义就是错误的～只说明被定义项不具有某种属性～而不能揭示被定义项的内涵。 ,三,适用范围 1、适用范围的一般表述 规章的适用范围是指规章适用的地域和对象。地域～指特定适用的行政区域或者行政管辖范围。对象～包括人,以及法人和其他 组织,、物、行为、关系。规章适用范围不言自明的～一般不需要单列一条作专门表述。所谓“不言自明”有两种情形:一是通过规章名称或者定义已经明确适用范围的,二是实施性立法未改变上位法已经明确的适用范围的。规章适用范围的表述～通常是地域和对象的组合表述,参见范例19,: 《上海市行政许可办理规定》第二条规定: “本市行政区域范围内的公民、法人或者其他组织申请行政许可～行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,以下统称行政机关,接收、受理、审查行政许可申请～作出和送达行政许可决定的活动～适用本规定。” 规章适用范围如果要强调管理行为,活动,的～内容多、句式较长的～一般表述为: ?……～适用本规定,或者办法等,。,参见范例19, 内容简洁、句式较短的～也可以表述为: ? 本规定,或者办法等,适用于……”。,参见范例20,: 《上海市停车场,库,管理办法》第二条规定: “本办法适用于本市行政区域内停车场,库,的规划、建设、使用及其相关管理活动。” 为明确适用范围～符合条标～不提倡用“……～必须遵守本规定”的表述。 2、适用范围的两种特别情形: ,1,适用范围扩大的情形,参见范例21,: 《上海市婚姻介绍机构管理办法》第三条第一、二款规定: “本办法适用于本市行政区域内婚姻介绍机构的设立、服务及其管理活动。 报社、期刊社、广播电台、电视台等传播媒体,以下简称媒体,从事婚姻介绍服务活动～适用本办法的有关规定。” ,2,适用范围缩小的情形,参见范例22,: 《保险法》第一百四十八条规定: “设立外资参股的保险公司～或者外国保险公司在中国境内设立分公司～适用本法规定～法律、行政法规另有规定的～适用其规定。” ,参见范例23,: 《上海市微生物菌剂使用环境安全管理办法》第二条规定: “本办法适用于本市范围内以生态环境保护和污染防治为 目的～使用微生物菌剂的环境安全管理。 前款规定范围内～属于基因改造的微生物菌剂使用～以及微生物菌剂在实验室内使用的～不适用本办法。” ,四,实施部门 1、实施部门主要有以下三种情形: ,1, 由一个政府部门独立实施,参见范例24,: 《兽药管理条例》第三条规定: “国务院兽医行政管理部门负责全国的兽药监督管理工作。 县级以上地方人民政府兽医行政管理部门负责本行政区域内的兽药监督管理工作。” ,2,由二个以上政府部门分别负责实施,参见范例25,: 《娱乐场所管理条例》第五条规定: “县级以上人民政府文化行政主管部门、公安机关在各自的职责范围内～依照本条例的规定～分别对娱乐场所的经营活动和消防、治安管理工作～加强指导和监督。 ” ,3,由一个政府部门负责组织实施～其他政府部门协同实施,参见范例26,: 《上海市微生物菌剂使用环境安全管理办法》第三条规定: “上海市环境保护局,以下简称市环保局,负责本市微生物菌剂使用的环境安全管理。 本市农业、水务、市容环卫、绿化、卫生、质监、检验检疫等有关管理部门按照各自的职责～协同实施本办法。” 2、授权组织或者受委托组织作为实施机构的表述,参见范例27,: 《电力监管条例》第六条规定: “国务院电力监管机构根据履行职责的需要～经国务院批准～设立派出机构。国务院电力监管机构对派出机构实行统一领导和管理。 国务院电力监管机构的派出机构在国务院电力监管机构的授权范围内～履行电力监管职责 。” ,参见范例28,: 《上海市出口加工区管理办法》第三条规定: “各加工区设立管理委员会,以下简称管委会,。管委会接受加工区所在地的区,县,政府的领导～并依照本办法以及有关行政管理部门的委托～在加工区内行使下列职责: ,一,制订发展规划和计划, …… ,六,承担市和区,县,政府委托的其他职责。 ”。 3、实施部门的称谓 考虑到政府机构改革的情况和需要～实施部门的称谓要注意虚实结合: 由于市级和区,县,行政部门的名称不一定上下一一对应～各区,县,之间同一行政领域行政机关名称也不一定一致～因此～市级和区,县,的行政部门一起表述时～或者表述不特定区,县,的行政部门的～不写部门名称而笼统写为某一职能部门～即使用统称。市级行政部门单独表述的～应当实写部门名称,参见范例29,: 《上海市户外广告设施管理办法》第四条规定: “上海市市容环境卫生管理局,以下简称市市容环卫局,负责对本市户外广告设施设臵的监督管理和综合协调,区,县,市容环境卫生管理部门,以下简称区,县,市容环卫部门,负责对本辖区范围内户外广告设施设臵的监督管理。 市和区,县,城市规划管理部门,以下简称市和区,县,规划部门,负责对户外广告设施设臵的规划建设审核及其监督管理。 ……” 4、实施部门的简称 表述实施部门的名称～可以使用简称。第一次表述时应当使用全称～并在其后以括号注名简称～后文则都使用该简称,参见范例29,。行政部门的简称～应当按照办公厅下发的《上海市政府机构简 称》～规范使用。 ,五,权利和义务 1、一般设定规则 ,1,一个条文对同一主体设定权利和义务的～建议按不同权利、义务内容分款表述,参见范例30,: 《上海市居住房屋租赁管理实施办法》第十四条规定: “居住房屋的出租人在订立租赁合同时～有权查验承租人及其全部同住人的身份证明,租赁期间～有权按照租赁合同的约定～定期查看承租人使用房屋的情况。 居住房屋的出租人在订立租赁合同时～应当按照本办法第八条的规定～在租赁合同中确定承租的居住人数,承租人不具有本市户籍的～应当督促其按照国家和本市的有关规定及时办理居住登记。 居住房屋的出租人发现承租人利用租赁房屋从事违法活动的～应当及时报告社区综合协管队伍或者有关管理部门。” ,2,一个条文就同一事项对不同主体设定相关联的权利或义务的～应当按不同主体分款表述,参见范例31,: 《上海市扬尘污染防治管理办法》第十八条规定: “市或者区、县环保部门应当加强扬尘污染防治的监督管理～其他有关管理部门应当加强对扬尘污染场所、设施的监督检查。对综 合性的扬尘污染防治工作～市或者区、县环保部门可以组织相关管理部门实施联合执法检查。 被检查的单位或者个人应当如实反映情况～提供与检查内容有关的资料～不得隐瞒～不得拒绝或者阻挠有关管理人员的监督检查。” ,3,互为权利和义务的特殊情形～可以在同一条或同一款中同时表述,参见范例32,: 《宪法》第四十二条第一款规定: “中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。” ,4,应当注意管理相对人权利与义务的平衡、行政管理部门职权与职责的平衡～体现立法的公正与公平。 2、分类及相关常用语 权利和义务～也即行为模式的规范。行为模式规范按其性质一般可分为以下四种: ,1,禁止性规范～即规定行为主体不得作出某种行为的规范。在立法实践中～常用语有:“禁止……”、“不得……”、 “不应当……”等。 ,2,义务性规范～即行为主体按固定的条件必须为某种行为的规范。常用语有: “应当……”、“必须……”、“有义务……”、 “有责任……”、“履行……职责”、“行使……职权”等。 ,3,授权性规范～即允许或授予行为主体作出某种行为的规范。常用语有:“可以……”、“有权……”、“享有……权利”、“不受……干涉”、“不受……侵犯”等。 ,4,倡导性规范～即提倡行为主体为某种行为的规范。常用语有:“鼓励……”、“保障……”、“提倡……”、“支持……”等。 ,六,法律责任 法律责任是当事人不履行法定义务所产生的法律后果。无论是义务性规范～还是禁止性规范～都应当相应规定不履行义务的法律责任。法律责任的位臵～一般接近法规范的末尾部～即臵于权利义务之后、附则之前～未设章节的法规范～一般位于施行日期、废止事项等条文之前。 在规章中表述的法律责任主要是行政责任～也会比较原则地表述刑事责任和民事责任。其中～行政责任包括针对不履行义务当事人的行政处罚、行政强制及其他行政处理～也包括针对违法违纪的行政机关工作人员的行政处分。 1、法律责任的表述方法 ,1,逐条表述 逐条表述是明确每个违法行为给予什么责任。实践中有三种逐条表述法: 一是违法行为对应法～即违法行为，行政处罚～如“未经检疫出售、运输与人畜共患传染病有关的野生动物、家畜家禽的～由县级以上地方人民政府畜牧兽医行政部门责令停止违法行为～并依法给予行政处罚”。 二是条文对应法～即义务性规范或禁止性规范的条文序数，行政处罚～如“有本法第八十一条、第八十二条规定的行为～尚不构成犯罪的～由国务院银行业监督管理机构没收违法所得”。 三是违法行为和条文综合表述法～即义务性规范或禁止性规范的条文序数，违法行为，行政处罚～如“违反本法第四十五条规定～动用募集的资金的～责令返还～没收违法所得”。 比较三种表述方法～由于条文对应法不便于执法～在立法实践中运用得越来越少,违法行为和条文综合表述法中～对违法行为的概括与条文序数指向有所重复～并且对条文序数的表述～在草案修改中容易出错,因此～建议使用违法行为对应法。 ,2,归类表述 为简化行政责任的表述～实践中可以采用按照责任内容、违法行为或者执法主体进行归类的方法: 一是按责任内容归类～即若干个违法行为适用相同责任内容。,参见范例33,: 《上海市个人信用征信管理试行办法》第二十九条: “征信机构有下列行为之一的～由市征信办给予警告或者处以1000元以上1万元以下罚款: ,一,违反本法第七条规定～采集规定情形以外的信息而未征得被征信个人同意的, ,二,违反本办法第八条规定～采集禁止采集的个人信息的, ,三,违反本办法第十条规定～未及时、准确录入个人信用信息～或者虚构、篡改个人信用信息～或者擅自录入禁止录入信息的, ……。” 二是按违法行为归类～一般用于对同一违法行为设臵若干责任内容,参见范例34,: 《中华人民共和国政府采购法》第七十六条规定: “采购人、采购代理机构违反本法规定隐匿、销毁应当保存的采购文件或者伪造、变造采购文件的～由政府采购监督管理部门处以二万元以上十万元以下的罚款～对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分,构成犯罪的～依法追究刑事责任。” 三是按执法主体归类～由同一执法主体作出决定的行政责任归在同一条款,参见范例35,: 《上海市外来流动人员租赁房屋治安管理办法》第十三条第一款: “对违反本办法的单位和个人～由公安部门责令限期改正,逾期未改正的～按下列规定予以处罚: ,一,违反第四条第二款规定的～对个人处,,,元以上,,,,元以下的罚款,对单位处,,,,元以上,万元以下的罚款, ,二,违反第八条第,一,项和第,七,项规定的～按照国家和本市有关规定予以处罚, ……” 2、法律责任的设定要素 ,1,设定法律责任～一般应当明确责任主体、执法主体、法律责任的种类和幅度,参见范例36,: 《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十四条: “银行业金融机构有下列情形之一～由国务院银行业监督管理机构责令改正～有违法所得的～没收违法所得～违法所得五十元以上的～并处违法所得一倍以上五倍以下罚款……。” ,2,在责任主体为不特定公民、法人或者其他组织时～可以 省略责任主体的表述,参见范例37,: 《中华人民共和国中国人民银行法》第四十二条: “伪造、变造人民币～出售伪造、变造的人民币～或者明知是伪造、变造的人民币而运输～构成犯罪～依法追究刑事责任,尚不构成犯罪的～由公安机关处十五日以下拘留、一万元以下罚款。” ,3,对违反本规章规定的义务性规范、禁止性规范的行为～如果其他法律、法规、规章已有规定～可以直接作为承担法律责任的依据～则不需要实写法律责任的各要素～但概括性表述应当指向明确～不至于引起歧义,参见范例38,: 《粮食流通管理条例》第四十三条: “粮食收购者有未按照规定告知、公示粮食收购价格或者收购粮食压级压价～垄断或者操纵等价格违法行为的～由价格主管部门依照《中华人民共和国价格法》的有关规定给予行政处罚”。 3、行政处罚的表述 ,1,一般从轻到重表述行政处罚的种类和幅度,参见范例39,: 《中华人民共和国电子签名法》第二十九条: “未经许可提供电子认证服务的～由国务院信息产业主管部 门责令停止违法行为,有违法所得的～没收违法所得,违法所得三十万元以上的～处违法所得一倍以上三倍以下的罚款,没有违法所得或者违法所得不足三十万元的～处十万元以上三十万元以下的罚款。” ,2,责令改正的表述。表述处罚种类和幅度之前～应当根据《行政处罚法》“处罚与教育相结合”的原则和第二十三条规定～对社会危害较小～改正后能消除违法状态和影响的～应当先表述责令当事人改正或者限期改正违法行为～再表述逾期未改正的处罚措施,参见范例40,: 《中华人民共和国电子签名法》第三十一条: “电子认证服务提供者不遵守认证业务规则、未妥善保存与认证相关的信息～或者有其他违法行为的～由国务院信息产业主管部门责令限期改正,逾期未改正的～吊销电子认证许可证书……。” ,3,责令改正后的处罚不用“并处”。责令改正、限期改正违法行为都不属于行政处罚种类～因此～表述责令改正或者限期改正违法行为后～不应使用“并处,并可处以,……处罚”的表述。例如～“违反本办法第十二条第三款规定～扬尘污染防治不按规定进行备案或者公布的～由建设行政主管部门责令限期改正～并可处以1000元以上1万元以下的罚款。” 这样表述混淆了责令改正与行政处罚的关系。 ,4,单项处罚不用“可以”。对违法行为依法实施行政处罚～ 是行政机关应当履行的法定职责～单处情况下不用“可以”～多个处罚才可以选择是否并处。例如～“提供方违反本条例第九条～第十一条第一款、第二款规定的～由工商行政管理部门责令限期改正,在规定期限内拒不改正的～可以处以五百元以上五千元以下的罚款。”上例中～行政机关对罚款幅度已有自由裁量权～如果对是否处以罚款也有裁量权～则处罚缺乏必要的刚性。 4、行政处分的表述 规章对行政处分的表述要明确违法违纪行为和责任主体。其中～责任主体一般是违法违纪的国家工作人员～表述为“直接负责的主管人员”、“其他直接责任人员” ,参见范例41,: 《行政处罚法》 第五十八条第一款: “行政机关将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或者变相私分的～由财政部门或者有关部门予以追缴～对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。” 也可以写明某个具体管理领域的工作人员,参见范例42,: 《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十二条第一款: “银行业监督管理机构从事监督管理工作的人员……。” 行政处分的决定机关、程序以及警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分种类～由于《公务员法》和《行政监察法》已有规 定～为避免重复～规章中可以概括表述为“依法给予行政处分”。 5、刑事责任的表述 规章不设定刑事责任。但需要提示行政主体及其执法人员及时将构成犯罪的案件移送司法机关时～规章可以表述刑事责任～一般按照从轻到重的顺序～在行政责任之后～概括表述为“构成犯罪的～依法追究刑事责任” ,参见范例43,: 《中华人民共和国商业银行法》第七十八条: “商业银行有本法第七十三条至第七十七条规定情形的～对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员～应当给予纪律处分,构成犯罪的～依法追究刑事责任。” 6、民事责任的表述 规章不设定民事责任。但规章涉及到一方民事主体侵犯另一方民事主体合法权益的～可以概括表述民事责任,参见范例44,: 《互联网文化管理暂行规定》第十八条: “互联网文化单位提供的文化产品～使公民、法人或者其他组织的合法利益受到侵害的～互联网文化单位应当依法承担民事责任。” 7、法律救济条款 鉴于《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律对救济途径已有明确规定～因此法律救济条款一般省略不写。如果规章的直接上位法在申请行政复议、提起行政诉讼的期限等方面有特别规定～或者授权组织的复议机关需要特别明确的～救济途径可以在各行政机关的相关执法文书中写明。 ,七,附则 附则是规章设章情况下的最后一章。在规章不设章的情形下～以下这些内容按顺序写在规章的后部。 1、实施细则的制定 需要立法予以规范的事项～一般应当在规章中直接作出具体、明确的规定～不必规定由实施部门制定该规章的实施细则或者其他配套规范性文件。确实需要有关行政机关制定实施规章必须的配套性制度的～可以在相关条文中专款规定,参见范例45,: 《上海市停车场,库,管理办法》第二十五条第三款规定: “实行政府指导价、政府定价的停车收费标准～由市价格行政主管部门会同市财政部门、市交通行政主管部门另行制定。” 第二十七条第四款规定: “公共停车信息系统的联网管理规定和有关标准～由市交通行政主管部门会同有关部门制定。” 2、过渡性条款 规章设定的行为规范的施行～将影响或者改变原合法行为或合法权利时～规章应当设臵保留或者保护原有行为或权利的过渡性安排的相应条款,参见范例46,: 《上海市畜禽养殖管理办法》第三十三条规定: “本办法实施前已经建成的畜禽养殖场～在禁止养殖区内的～由区,县,人民政府按照市人民政府规定的期限安排关闭事宜,在控制养殖区、适度养殖区内的～由区,县,人民政府制定实施方案～并组织限期整治。 ” 3、施行日期 规章应当明确规定施行的具体日期～施行的起始日一般定为某年某月的1日或者15日。表述为: ?本规定,或者办法等,自……年……月……日起施行。 规章应当自公布之日起30日后施行。 4、废止事项 ,1,凡是采用废旧立新模式制定新规章的～应当在附则中作出废止原规章的表述。 ,2,废止事项一般紧接在规章施行日期之后～作为一条来表 述～并应当注明被废止规章的文号和发布日期～表述为: ?本规定,或者办法等,自……年……月……日起施行。……年……月……日上海市人民政府令第……号发布的《上海市……》同时废止。 三、常用句、词、字等规范 ,一,常用句式 1、“的”字结构 所谓“的”字结构～是名词性的偏正词组省略了中心语的句式～它具有名词所具有的一切语法功能。它的特点是一般无特指或特定的对象～概括性强～包容性大～言简意赅。 ,1,“的”字结构的功能 “的”字结构用以表述适用某种行为规则的条件,参见范例47,: 《上海市个人信用征信管理试行办法》第三十一条规定: “未经批准～擅自从事个人信用征信的～由工商行政管理部门依法处理。” 在上例中～“未经批准～擅自从事个人信用征信的”～即是一个“的”字结构～它省略了“的”字后面的中心语“个人或组织”～ 用来表述由工商行政管理部门依法对这些个人或组织作出处理的适用前提和条件。 ,2,“的”字结构的运用 ?作单句的主语。表示具有某些假定条件的行为主体。 范例47中～行为主体不具有特定身份～具有一定的任意性～中心语应当省略～因此没有出现中心语“个人或组织”。 ?在列举规定中使用“的”字结构。在列项的叙事内容中使用“的”字结构～则在列举的项目也使用“的”字结构,反之～都不用,参见范例48,: 《上海市畜禽养殖管理办法》第二十七条规定: “畜禽养殖场有下列行为之一的～由市和区,县,农业行政管理部门委托兽药饲料监督部门予以警告～并责令改正,对拒不改正的～处以2000元以上2万元以下的罚款: ,一,使用餐厨垃圾或者食品加工过程中产生的动物制品废弃物饲喂畜禽的, ,二,擅自使用兽药～或者擅自在饲料中添加兽药或者药物饲料添加剂的。” 2、但书 但书～又称但书条款～是一种特定的句式～是法条中～以“但” 或者“但是”引出的一段文字。这段文字是对其前文所作的转折、例外、限制或补充。 ,1,但书的三种功能 ?排除、例外功能。这是但书的主要功能～使用最为广泛～其特征是对法条中的规定～作出例外、排除或否定的规定。其中又可分为三种类型: , 抽象性规定的排除,参见范例49,: 《上海市标准化条例》第二十四条规定: “地方标准由市质量技监部门批准并发布～但法律、法规另有规定的除外。 ” , 对特定事项的具体排除,参见范例50,: 《税收管理法》第四十七条规定: “扣缴义务人应扣未扣、应收未收税款的～由扣缴义务人缴纳应扣未扣、应收未收税款。但是～扣缴义务人已将纳税人拒绝代扣、代收的情况及时报告税务机关的除外。” , 对特定主体的排除,参见范例51,: 《民事诉讼法》第一百七十二条第一款规定: “人民法院审理认定公民无民事行为能力或者限制民事行为能力的案件～应当由该公民的近亲属为代理人～但申请人除外。近亲属互相推诿的～由人民法院指定其中一人为代理人。该公民健康情况许可的～还应当询问本人的意见。” ?限制功能。其特征是对法条中但书之前的内容作出主体、程度、时间等方面的限制性规定～以达到法律规范的准确力度,参见范例52,: 《行政处罚法》第十六条规定: “国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权～但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。” ?补充、说明功能。其特征是对但书之前的文字予以补充、说明～使其更加全面、完整,参见范例53,: 《刑事诉讼法》第九十三条规定: “侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候～应当首先讯问犯罪嫌疑人是否有犯罪行为～让他陈述有罪的情节或者无罪的辩解～然后向他提出问题。犯罪嫌疑人对侦查人员的提问～应当如实回答。但是对与本案无关的问题～有拒绝回答的权利。” ,2,但书的具体形式 ?但书的典型形式有:但是,但,……除外,但是,但,可以……,但是……应当……等,参见范例54,: 《海商法》第四条第一款规定:“中华人民共和国港口之间的海上运输和拖航～由悬挂中华人民共和国国旗的船舶经营。但是～法律、行政法规另有规定的除外。” ?但书还有一种形式～即没有“但”的但书,参见范例55,: 《行政处罚法》第二十条规定: “行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。” ,参见范例56,: 《海商法》第二百二十七条规定: “除合同另有约定外～保险责任开始后～被保险人和保险人均不得解除合同。” 3、列举: 列举规定～也称列举条款～是指为了防止法律规范在适用时发生歧义～对法律、法规中涉及的概念、所调整法律关系主体的行为规则、适用该行为规则的条件或违反该行为规则的法律后果等内容～用列举的方式而非概述的方式～揭示其外延或具体内容的法律条文。 ,1,列举规定的种类 根据不同的分类标准～列举规定可以分为以下几类: ?根据所列举内容完全与否～可以分为完全式,参见范例57,和非完全式列举,参见范例58,: 范例57: 《公司法》第一百六十五条规定: “公司向国务院证券管理部门申请批准发行公司债券～应当提交下列文件: ,一,公司登记证明, …… ,四,资产评估报告和验资报告。” 范例57是一个完全式的列举规定～它对于公司向国务院证券管理部门申请批准发行公司债券应当提交的文件～穷尽列举了公司登记证明、公司章程等四种文件～除此之外不需要再提交其他文件。 范例58: 《股票发行与交易管理暂行条例》第三十二条规定: “股份有限公司申请其股票在证券交易所交易～应当向证券交易所的上市委员会送交下列文件: ,一,申请书, ,二,公司登记注册文件, …… ,七,证券交易所要求的其他文件。” 范例58是一个非完全式的列举规定～它在列举完前六项内容后～加了一项抽象、概括的“兜底条款”。根据此规定～必须要提交的除列举的六种文件外～还有证券交易所要求的其他文件～因此～文件种类、件数尚不确定。 完全式列举和不完全式列举各有利弊。完全式列举的优点在于～规定明确、清晰～便于执行和遵守～也有利于防止行政自由裁量权的滥用～但其也有弊端～列举容易产生疏漏。不完全式列举的优点是可以防止挂一漏万～保证了法条的严谨性和周密性～缺点是不能防止行政管理的随意性以及管理相对人义务的不确定性。从实际情况出发～在立法中应当力求运用完全式列举～但在实在不能作到列举穷尽时～可以运用不完全式列举。兜底条款的运用要慎重～不宜随意直接授权给执行部门～一般可以表明“法律、法规和规章规定的其他条件”～或“市政府规定的其他条件”等意思。 ?根据列举规定所反映的内容～目前立法实践中普遍运用的列举有:禁止性行为、权利或义务、条件、行为、种类、作出的决定、法律文书载明的事项、行使的职责、程序、措施、登记事项、材料或文件、原则、情形等。 ,2,列举规定的表述 ?列举内容在表达句式上的相互一致。在列项式列举规定中～列举内容要么以词组形式出现～要么以句子形式出现。词组则多以偏正词组和“的”字结构出现～句子则多以动宾结构出现～列举内容的表达形式应当整齐划一,参见范例59,: 《会计法》第七条规定: “下列经济业务事项～应当办理会计手续～进行会计核算: ,一,款项和有价证券的收付, ,二,财物的收发、增减和使用, ,三,债权债务的发生和结算, ,四,资本、基金的增减, ,五,收入、支出、费用、成本的计算, ,六,财务成果的计算和处理, ,七,需要办理会计手续、进行会计核算的其他事项。” 范例59即是全由偏正词组构成的列项式列举。 ,参见范例60,: 《刑法》第八十四条规定: “被宣告假释的犯罪分子～应当遵守下列规定: ,一,遵守法律、行政法规～服从监督, ,二,按照监督机关的规定报告自己的活动情况, ,三,遵守监督机关关于会客的规定, ,四,离开所居住的市、县或者迁居～应当报经监督机关批准。” 范例60则全由动宾句构成的列项式列举。 ?列项式列举中的叙事内容的表述应当简明扼要,参见范例61,: 《国徽法》第十条规定: “国徽及其图案不得用于: ,一,商标、广告, ……” ,参见范例62,: 《人民警察法》第二十条规定: “人民警察必须做到: ,一,秉公执法～办事公道, ……” 范例61中的“……不得用于”、范例62中的“……必须做到”等表述～都使用了主谓结构～十分简洁明了。 ,二,惯用词和字 1、宜以双音节构词的常用字 有些单字在一般行文中也能表达意思～例如“可”、“应”、“或”、“如”、“按”、“为”等～但在立法语言中应当使用相应的双音节构词～如“可以”、“应当”、“或者”、“如果”、“按照”、“为了”等～符合立法语言的风格和特点。 2、近义词的选用 ,1,和、与、同 “和”、“与”、“同”意思相近～但作为立法语言的使用仍有一定区别: , 在作为连词时～条文中一般使用“和”～以连接两个并列的名词、动词或短语,参见范例63,: 《反分裂国家法》第一条规定: “为了反对和遏制“台独”分裂势力分裂国家～促进祖国和平统一～维护台湾海峡地区和平稳定～维护国家主权和领土完整～维护中华民族的根本利益～根据宪法～制定本法。” 在一个断句之内需多次使用的～分别使用“和”、“与”,参见范例64,: 《可再生能源法》第十二条第一款规定: “国家将可再生能源开发利用的科学技术研究和产业化发展列为科技发展与高技术产业发展的优先领域～纳入国家科技发展规划和高技术产业发展规划～并安排资金支持可再生能源开发利用的科学技术研究、应用示范和产业化发展～促进可再生能源开发利用的技术进步～降低可再生能源产品的生产成本～提高产品质量。” 范例64中～在“国家将可再生能源开发利用的科学技术研究和产业化发展列为科技发展与高技术产业发展的优先领域”这一断句中需重复使用连词～因此～这里分别表述为“科学技术研究和产业化发展”、“科技发展与高技术产业发展”。 在章名、条标中～一般使用“与”。例如～《可再生能源法》第二章至第六章的章名分别为“资源调查与发展规划”、“ 产业指导与技术支持”、“ 推广与应用”、“价格管理与费用分摊”、“经济激励与监督措施”。 “同”一般不使用。 , 在作为介词时～一般使用“与”～表述形式一般为:“与”+直接宾语+动词,或“有关”、“相关”、“相适应”等,,参见范例65、66,。一般不使用“和”、“同”。 范例65: 《电力监管条例》第二十四条第,三,项规定: “查阅、复制与检查事项有关的文件、资料～对可能被转移、隐匿、损毁的文件、资料予以封存”。 范例66: 《电子签名法》第十七条第,三,项: “具有与提供电子认证服务相适应的专业技术人员和管理人员”。 ,2,依照、按照、参照、遵照 “依照”、“按照”、“参照”、“遵照”都是引出某一标准作为依据的用语～但是用法有所区别。 ?“依照”和“按照”后面一般直接引出依据。“依照”通常引出法律规范作依据～可以是具体法律规范的名称～也可以是“本规定,办法等,”、“法律、法规的有关规定”等。“按照”引出的通常不是法律规范～而是某种规则、标准、命令、指示。 ,参见范例67,: 《著作权集体管理条例》第四十七条第一款规定: “依照著作权法第二十三条、第三十二条第二款、第三十九条第三款的规定使用他人作品～未能依照《中华人民共和国著作权法实施条例》第三十二条的规定向权利人支付使用费的～应当……” ,参见范例68,: 《信访条例》第七条第一款: “各级人民政府应当建立健全信访工作责任制～对信访工作中的失职、渎职行为～严格依照有关法律、行政法规和本条例的规定～追究有关责任人员的责任～并在一定范围内予以通报。” ,参见范例69,: 《海商法》第十九条第二款规定: “同一船舶设定两个以上抵押权的～抵押权人按照抵押权登记的先后顺序～从船舶拍卖所得价款中依次受偿。同日登记的抵押权～按照同一顺序受偿。” ,参见范例70,: 《收费公路管理条例》第十四条规定: “收费公路的收费期限～由省、自治区、直辖市人民政府按照下列标准审查批准……” ,参见范例71,: 《中国人民银行法》第二十二条规定: “中国人民银行设立人民币发行库～在其分支机构设立分支 库。分支库调拨人民币发行基金～应当按照上级库的调拨命令办理……” 从目前的立法实践来看～在引出以“国家有关规定”为依据的表述中～“依照”和“按照”通用。例如 “电力监管机构按照国家有关规定～对发电企业在各电力市场中所占份额的比例实施监管”,再如 “有前条所列行为之一～情节轻微～不构成犯罪的～依照国家有关规定给予行政处罚”。根据对“依照”和“按照”使用区别的分析～如果“国家有关规定”是指法律规范的～应当用“依照”,否则～应当用“按照”。 ?“遵照”一般不直接引出依据～而通常与“执行”连用～表述为“遵照执行”,参见范例72,: 《中央储备粮管理条例》第三十四条第一款规定: “中央储备粮的入库成本由国务院财政部门负责核定。中央储备粮的入库成本一经核定～中国储备粮管理总公司及其分支机构和承储企业必须遵照执行。” ?“参照”是参考依照的意思～通常是指以某一规定或标准作为参照物～以其作为处理事务的重要依据。参照适用的情形一般不在适用范围内～且执行部门有一定的自由裁量权～可以根据实际情况进行调整,参见范例73,: 《上海市停车场,库,管理办法》第三十四条规定: “ 利用闲臵空地开设经营性临时停车场～以及为为期30日以上重大活动临时开设经营性机动车辆停放点的～参照本办法有关规定执行。” ?应当、必须 在法律条文中使用“应当”和“必须”～属设定义务的条款～义务主体如不履行义务～则要承担相应的法律责任。两者在程度上有差别～一般情况下使用“应当”即可～在有特殊针对性时～往往使用“必须”予以强调,参见范例74,: 《刑事诉讼法》第六十五条规定: “公安机关对于被拘留的人～应当在拘留后的二十四小时以内进行讯问。在发现不应当拘留的时候～必须立即释放～发给释放证明。对需要逮捕而证据还不充足的～可以取保候审或者监视居住。” 3、指示代词 ,1,法条中的指示代词～不论是指人或者物～一般均用“其他”～不用“其它”。 ,2,法条中不使用具有性别差异的人称代词,他、她,和物主代词,他的、她的,。行为主体,国家机关、社会团体、企事业组织、公民、法人等,一般均实写～需要指代时～以指示代词“其”表 示。 4、行为主体的表述 ,1,公民、法人和其他组织/公民、法人或者其他组织 使用“和”与“或者”的区别在于～“公民、法人和其他组织”表示一个集体概念～视作一个抽象整体,“公民、法人或者其他组织”表示个体概念～意指每个主体。 ,参见范例75,: 《行政诉讼法》第一条规定: “为保证人民法院正确、及时审理行政案件～保护公民、法人和其他组织的合法权益～维护和监督行政机关依法行使行政职权～根据宪法制定本法。” ,参见范例76,: 《行政诉讼法》第二条规定: “公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益～有权依照本法向人民法院提起诉讼。” 范例75中“公民、法人和其他组织”就是一个集体概念～作为一个抽象整体来表述。范例76中的“公民、法人或者其他组织”是 个体概念～强调每个公民、每个法人、每个其他组织作为单个个体～都能依法提起行政诉讼。 ,2,组织和个人/单位和个人 立法实践中对与“个人”相对的概念～有“组织”和“单位”两种常见的表述。“单位”的概念没有确切的内涵和外延～在计划经济体制下运用的较多～强调个人对单位的依附关系以及单位对人的管理,在市场经济体制下～应当避免使用行政色彩浓厚的“单位”的表述。“组织”的概念包含了所有以团体形式存在的实体～恰与“个人”对应～今后立法中建议统一使用。并且～《宪法》中使用的是“组织和/或者个人”的表述～“单位”的表述只出现于“选举单位”。,参见范例77,: 《宪法》第五条第五款规定: “任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。” ,4,当事人/管理相对人 “管理相对人”是一个行政法上的学理概念～抽象表述管理的对象。法律、行政法规从未使用“管理相对人”的表述～上海也只有5部地方立法中有所涉及。因此～在立法时如要表述管理的对象～应当具体表述为公民、法人、其他组织～或者特定的对象。在特指与特定事项有关的对象时～可用“当事人”的表述。 5、引用条款的表述 ,1,前款,参见范例78,: 《行政处罚法》第二十九条规定: “违法行为在二年内未被发现的～不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。 前款规定的期限～从违法行为发生之日起计算,违法行为有连续或者继续状态的～从行为终了之日起计算。” ,2,本条第……款,参见范例79,: 《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》第十一条: “在新建的成片开发地区内～新开办饮食服务项目环境保护实行告知承诺制度。 实行环境保护告知承诺的区域～区、县环保部门应当将环境污染防治要求书面告知饮食服务经营者…… 饮食服务经营者应当将承诺的内容自作出之日起10日内在经营场所周围醒目位臵公布～公布时间不得少于1个月。 本条第一款规定范围以外的饮食服务项目～视条件成熟情况～逐步推行环境保护告知承诺制度。具体实施步骤由市环保局另行规定并予以公布。” ,3,本规定,或者办法等,第……条,第……款第……项, ,参见范例80,: 《上海市住宅物业管理规定》第八条第一款规定: “物业管理区域符合本规定第七条第二款所列条件之一的～建设单位应当书面报告……” ,三,慎用词 在立法使用语言时～应当尽量避免使用意思笼统、不明确的词～能够具体规定的～尽可能量化、具体化这些词指代的含义。这些慎用词有:“有关”、“及时”、“按规定”等。 ,四,数字使用规范 1、条款中的日期、序数、量数、比例数、百分数～以及行政处罚罚款的幅度和数额～均用阿拉伯数字表示。 ,参见范例81,: 《上海市实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》第三十四条规定: “ 本办法自,,,,年,月,日起施行。,,,,年,月,,日上海市人民政府发布～,,,,年,,月,,日上海市人民政府第,？号令修正并重新发布的《上海市建设项目环境保护管理办法》同时废止。” ,参见范例82,: 《上海市行政规范性文件制定和备案规定》第三十五条规定: “制定机关应当自收到备案监督机关及其法制机构的决定或意见之日起？,日内或者在限期内自行改正～并书面报告办理结果。” ,参见范例83,: 《上海市城镇生育保险办法》第六条第二款规定: “ 用人单位每月按缴费基数,(,,的比例缴纳城镇生育保险费。个人不缴纳城镇生育保险费。 ” ,参见范例84,: 《上海市微生物菌剂使用环境安全管理办法》第十七条第一款规定: “违反本办法规定～有下列情形之一的～由市环保局责令限期改正～逾期不改正～用于非经营活动的～可处以500元以上1000元以下的罚款,用于经营活动的～可处以1000元以上1万元以下的罚款……” 2、如果没有特别说明～“以上”、“以下”、“以内”“届满”均包含本数,“超过”、“不满”、“以外”不包含本数。 ,五,标点符号的运用 立法中使用的标点符号主要有:句号,。,、逗号,～,、顿号,、,、分号,,,、冒号,:,、括号,,,,、书名号,《》,。 分项的列举结构一般适用分号～最后一项适用句号。只有在以下两种情形下～每一项末尾都适用句号: 1、在某一项或若干项中使用冒号～该项以句号结尾的,参见范例85,: 《治安管理处罚条例》第六条规定: “对违反治安管理行为的处罚分为下列三种: ,一,警告。 ,二,罚款:一元以上～二百元以下。本条例第三十条、第三十一条、第三十二条另有规定的～依照规定。 ,三,拘留:一日以上～十五日以下。” 2、在某一项或若干项中使用分号～该项以句号结尾的,参见范例86,: 《土地管理法实施条例》第二十条第一款规定: “在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内～为实施城市规划占用土地的～按照下列规定办理: ,一,市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案～分批次逐级上报有批准权的人民政府。 ,二,有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查～提出审查意见～报有批准权的人民政府批准,其中～补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。 ,三,农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后～由市、县人民政府组织实施～按具体建设项目分别供地。 根据上述第二种情形的规律～项下再分目的～每一项都以句号结尾。 四、常见错误 立法实践中～应当避免以下常见逻辑错误: ,一,违背概念的排他性原则。概念的排他性原则～即指一个概念在同一法律规范中只能有一个意义。如果一个概念同时有数个不同意义～会造成逻辑上的混乱。例如～《行政许可法》将上级行政机关对下级行政机关实施许可的层级监督～以及行政机关对被许可人从事许可事项活动的监管～都表述为“监督检查”～会使“监督检查”的含义产生歧义。 ,二,程序非周延性。例如～《行政复议法》第二十七条规定～行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时～认为其依据不合法～且本机关无权处理的～应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理～处理期间～中止对具体行政行为的审查。但后文没有规定有权处理的国家机关依法处理的期限～因此缺乏对具体行政行为审查的后续性程序规范～程序不周延。 ,三,列举规定的叙事内容含有两个以上不确定的内容。应当尽量避免“有下列情形的～作出以下处理”这样指代不明的表述。 第二部分 修订和废止规章的技术规范 一、修订规章的规范 ,一,按局部修正模式进行修订 适用于基本保持原规章体例结构不变～修订内容较少～限于对部分条款进行修改或增删的情形。正文应当列举修改或增删条款～起草审核阶段的草案还应当附修改前后条文对照表～将原有条文与修改后条文一一对照。原规章不作修改的部分仍然有效～施行日期不变。修改部分的施行日期应当明确～原规章须根据“修改决定”修正后重新公布。 1、单件规章修订格式: ,1,名称: ?上海市人民政府关于修改《上海市……》的决定 ,2,正文: ?市人民政府决定～对《上海市……》作如下修改: 一、 第…条,或者第…条第…款,修改为:“……。” 二、 第…条增加一款～作为第…款:“……。” 三、 删去第…条,或者第…条第…款,。 四、 增加一条～作为第…条:“……。” 五、 第…条第……款修改为两款～作为第……款、第……款: “……。 “……。” 六、 第……条、第……条和第……条中的“……”～均修改 为“……”。 七、 规章中的“……”～均修改为“……”。 八、 第…条,或者第…条第…款,中的“……”修改为“……”。 ……。 本决定自……年……月……日起施行。《上海市……》根据本决定作相应修改和调整后～重新公布。 2、批量规章修订: ,1,名称: ?上海市人民政府关于修改《上海市……》等……件市政府规章的决定 ,2,正文: ?根据……的有关规定～市人民政府决定对《上海市……》等……件市政府规章作如下修改: 一、 对《上海市……》的修改: 1、…… ……。 二、对《上海市……》的修改: 1、…… ……。 本决定自……年……月……日起施行。《上海市……》等……件市政府规章根据本决定作相应修改和调整后～重新公布。 ,二,按废旧立新模式进行修订 适用于规章名称、体例结构需作调整～或者需要修改的内奢较多的情形。新规章取代原规章～原规章自然失效～市政府不需要另行作出规章的修改决定。修订后的规章需要重新规定施行日期。修订程序和立法技术规范～均与制定规章相同。 1、名称: ? 上海市…… ,三,修订规章草案的标识 为便于审核～起草审核阶段的规章草案应当对修订内容进行标识: 1、按局部修正模式进行修订 ,1,新增条款创设制度或者修改原条款文字的～在修改前后条文对照表中以黑体字进行标识～供审核会议重点讨论。 ,2,对删除条文的情形～应当在修改前后条文对照表中用文字注明被删除的条、款、项序号。 在修订草案文本的最后～应当注明每种标识所表示的情形。 ,参见范例87,: 上海市人民政府关于修改 《上海市营业性危险货物道路运输 管理办法》的决定,草案, ,1997年6月17日上海市人民政府令第45号发布 根据 年 月 日《上海市人民政府关于修改〈上海市营业 性危险货物道路运输管理办法〉的决定》修正, 市人民政府决定～对《上海市营业性危险货物道路运输管理办法》作如下修改: 一、第四条修改为:“在本市行政区域内从事营业性危险货物的道路运输及其搬运装卸、运输服务～以及相关管理活动～适用本办法。” …… 三、删去第三十一条。 …… 九、第三十五条增加一款～作为第三款:“未经批准擅自从事营业性危险货物道路运输活动的～依照《危险化学品安全管理条例》和《上海市道路运输管理条例》的规定～进行行政处罚。” …… 本决定自 年 月 日起施行。《上海市营业性危险货物道路运输管理办法》根据本决定作相应调整和修改后～重新公布。 附件: 《上海市营业性危险货物道路 运输管理办法》修改前后条文对照表 修改《上海市营业性危险货物道路管上海市营业性危险货物 理办法》决定,草案, 道路运输管理办法 第四条 ,适用范围, 第四条 ,适用范围, 在本市行政区域内 在本市行政区域内从事营业从事营业性危险货物道路运性危险货物的道路运输及其搬运装输,含危险货物搬运装卸和危卸、运输服务～以及相关管理活动～险货物道路运输服务,及其相适用本办法。 关管理活动的～适用本办法。 …… …… 第三十一条 ,运输主体,删去第三十一条, 的限制, 个体货运户不得承 运具有易燃、易爆、剧毒、放 射性质的危险货物。 外省市驻沪运输单 位不得从事营业性危险货物 道路运输活动。 …… …… 第三十五条 ,行政处罚, 第二十九条 ,行政处罚, 从事营业性危险货 从事营业性危险货物道路运物道路运输,含危险货物搬运输,含危险货物搬运装卸和危险货物装卸和危险货物道路运输服道路运输服务,活动的单位或个人违务,活动的单位或个人违反本反本办法规定的～由市陆管处或者区、办法规定的～由市陆管处或者县陆管所,署,按照下列规定予以处区、县陆管所,署,按照下列罚: 规定予以处罚: …… …… 违反前款第,二,项、第,十 违反前款第,二,项、一,项规定～情节严重的～吊销其危第,十一,项规定～情节严重险货物道路运输许可证、危险货物道的～吊销其危险货物道路运输路运输证。 许可证、危险货物道路运输 未经批准擅自从事营业性危 证。 险货物道路运输活动的～依照《危险 化学品安全管理条例》和《上海市道 路运输管理条例》的规定～进行行政 处罚。 …… …… ,注:修正草案条文中的黑体字为增加、修改的内容。, 2、按废旧立新模式进行修订 ,1,对原规章条文整款、整条予以保留的～以下划曲线进行标识。例如:“城市规划必须依法制定～任何单位和个人未经法定程序不得更改或者废止。” ,2, 引用上位法原文的～以下划直线进行标识。例如:“本市土地利用和各项建设必须符合城市规划～服从规划管理。” ,3,对删去原法规规章中主要制度的情形～应当在起草说明或者审查报告中说明理由。 在修订草案文本的最后～应当注明每种标识所表示的情形。 ,参见范例88,: 上海市城市规划管理技术规定 ,土地使用 建筑管理,,修订草案, , 年 月 日上海市人民政府令第 号发布, 第一条 为了加强本市城市建设规划管理～保证城市规划的实施～提高城市环境质量～根据《中华人民共和国城市规划法》、《上海市城市规划条例》和上海市城市总体规划～制定本规定。 …… 第四条 本市建设用地～按其主要用途和功能分区的基本原则～参照《城市用地分类与规划建设用地标准》,GBJ137-90,分类如下: ,一,居住用地, ,二,公共设施用地, ,三,工业用地, ,四,仓储用地, ,五,市政公用设施用地, ,六,绿地。 …… 第十四条 建筑基地面积小于或等于3万平方米的居住建筑和公共建筑用地～其建筑容量控制指标在经批准的详细规划或中心城分区规划中已经确定的～应按批准的规划执行。 尚无经批准的上述规划的～其建筑密度控制指标应按《表二》的规定执行,其建筑容积率控制指标～应按《表二》规定的指标折减百分之五至百分之二十,见本规定表三《建筑容积率折减率表》,执行。 …… 第六十四条 本规定自 年 月 日起施行。1994年8月1日上海市人民政府批准的《上海市城市规划管理技术规定,土地使用 建筑管理,》同时废止。 ,注:直线部分为引用的上位法原文,曲线部分为保留的原规章条文。, 二、废止规章的规范 ,一,规章应予废止的几种情况 现行规章有下列情形之一的～应当予以废止: 1、规章的基本原则和主要内容同新制定或者修订后的直接上 位法相抵触的, 2、规章的基本内容已被新制定或者修订后的直接上位法所涵盖的, 3、规章的基本内容已被新制定或者修订后的部门规章所涵盖～且应当在国家范围内统一实施的, 3、规章的调整对象或者主要规范事项已经不复存在的, 4、规章的基本内容已经完全不适应经济和社会发展的新情况的。 ,二,废止规章的两种格式 1、单件废止规章: ,1,名称: ?上海市人民政府关于废止《上海市……》的决定 ,2,正文: ?鉴于……,指废止规章的简要理由,～市政府决定～废止……年……月……日上海市人民政府第……号令发布的《上海市……》。 本决定自发布之日起生效。 2、批量废止规章: ,1,名称: ?上海市人民政府关于废止《上海市……》等……件市政府规章的决定 ,2,正文: ?鉴于……,指废止规章的简要理由,～市政府决定～废止下列……件市政府规章: 一、《上海市……》,……年……月……日上海市人民政府令第……号发布,。 二、《上海市……》,……年……月……日上海市人民政府令第……号发布,。 …… 本决定自发布之日起生效。 编后语:立法技术是指一定的立法主体在立法的过程中所采取的如何使所立的法臻于完善的技术性规则～或是制定和变动规范性法律文件活动中的操作技巧和方法。立法技术对地方立法的质量有很大的影响～在地方立法的实际工作中～立法技术不统一会导致与上位法的冲突～法规、规章适用困难～进而影响法的严肃性、权威性。对地方立法技术进行必要的统一规范～可以避免人为因素的法律冲突～节约立法成本～减少法律解释～维护法制的统一。统一政府规章的立 法技术～是增强其针对性、实用性、可操作性～建设法治政府的内在要求。本课题主要从微观层面对政府规章的名称表述、基本体例、章节设臵、条文表述等进行了规范性建议～引用了大量立法实例～对今后政府规章的立法工作有一定的参考价值和实践意义。 【大 中 小】 【打印】 【相关报道】