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地方人大常委会监督工作面临的困惑与对策

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地方人大常委会监督工作面临的困惑与对策地方人大常委会监督工作面临的困惑与对策 编辑:孙洁来源:研究室2010-04-21 09:57 人大作为国家权力机关对国家行政机关、审判机关、检察机关进行监督,是宪法和法律赋予的一项重要职权。虽然地方人大常委会在围绕中心、服务大局,认真开展监督工作,取得了一定的成效。但是,一些地方人大常委会监督缺位、力度弱化、实效不高的现象仍然存在,与宪法和法律的规定,与人大代表的要求和人民群众的期望相比存在一定差距,应引起各级人大常委会的高度重视,切实采取有效对策加以解决。 一、地方人大监督工作中凸现的主要问题 监督法颁布实施后,地...
地方人大常委会监督工作面临的困惑与对策
地方人大常委会监督工作面临的困惑与对策 编辑:孙洁来源:研究室2010-04-21 09:57 人大作为国家权力机关对国家行政机关、审判机关、检察机关进行监督,是宪法和法律赋予的一项重要职权。虽然地方人大常委会在围绕中心、服务大局,认真开展监督工作,取得了一定的成效。但是,一些地方人大常委会监督缺位、力度弱化、实效不高的现象仍然存在,与宪法和法律的规定,与人大代的要求和人民群众的期望相比存在一定差距,应引起各级人大常委会的高度重视,切实采取有效对策加以解决。 一、地方人大监督工作中凸现的主要问题 监督法颁布实施后,地方人大常委会监督工作逐步纳入规范化、法制化轨道。但是,存在的问题也不少,特别是监督缺位、力度弱化、实效不高的问题尤其突出,有人将它概括为:“老办法(个案监督、述职评议)不能用,新办法不会用,硬办法不敢用,软办法不顶用”。这个说法虽然不完全正确,但在一定程度反映了地方人大监督工作所面临矛盾和困境。具体体现在; (一)在监督职权的行使上,存在着“盲区”,监督“缺位”的现象仍然存在。在实践中,对监督法已经明确的刚性监督手段避而不用,致使监督权虚置。如对质询往往是既想使用又怕使用,理不直、气不壮,犹抱琵琶半遮面。对特定问题调查、撤职案的审议和决定瞻前顾后,不敢使用。个别地方启动了撤职罢免等监督程序,也往往是同级党委或上级有关部门要求人大常委会启动的,即使是询问这样相对较温和的手段,也运用得较少,多数地方、特别是市、县二级规范性文件备案审查尚未建立,人大常委会对如何审查、审查什么、由谁承担的问题把握不准。很少是人大常委会主动启动的。地方人大对预算的审批只能限于收支总额的象征性审批,基本上是政府报什么就批什么。预算执行中变更、调整随意性较大、过于频繁,人大常委会审批程序流于形式,导致预算调整成为游离于人大监督之外的“盲区”。 (二)在监督手段的运用上,动作比较“柔软”,监督“乏力”局面尚未根本改变。表现在:事后监督多,事前监督少;非强制性监督多,强制性监督少;被动监督多,主动监督少;可监督的内容多,实际监督的内容少;对党委同政府共同决定的重大事项监督难,基本上无法监督或不敢监督,监督手段失之于软,议而不决,决而不督,督而不果现象较普遍,难以对监督对象产生约束力,监督流于形式的现象比较明显。如人大听取和审议专项工作前,深入开展专题调研的少,提出有针对性、高质量审议意见的也不多。对报告涉及的领域和问题,肯定成绩的多,不同意见交锋的少;审议意见发表多,督办落实的少。执法检查扶正多,纠偏少,往往按事先安排的路线,看事先确定的企业和单位,走马观花;听事先准备好的汇报,谈工作业绩、发展思路的多,而问题和差距一笔带过,了解不到真实情况,难以发现执法中存在的问题。一听二看三通过,执法检查图了形式,走了过场,成了人大监督工作中的“软办法”,难以发挥应有的作用,甚至助长形式主义、官僚主义,脱离人民群众。 (三)在监督绩效的体现上,“干货”不多,监督的“无为”与人民的期望相比还有较大差距。表现在:有的缺乏对当前形势的研究和判断,监督重点不够突出,年年监督换单位、转轮次,缺乏全盘考虑;有的墨守成规,用固有的模式、用教条化的办法开展监督工作,缺乏勇于探索、总结经验的创新思维,致使人大监督缺少活力与生机,难以收到应有的效果。特别是跟踪问效工作目前还比较薄弱,提出建议多,督促解决问题少。往往在检查、调查、审议结束后,形成书面,交给政府办理,大一点的问题最多作个决议。而审议意见和决议是否落实、有关部门是否在整改、问题能否得到解决,很少去检查督促,仅仅让政府书面报告一下落实情况,一般就没有了下文。执法检查对执法部门落实整改情况却很少进行跟踪调查和督办催办,不同程度地存在着“查了就了”的现象。听取和审议专项工作报告,没有把对工作的审议与对人的监督结合起来,也影响了监督工作的效果。 由于上述问题的存在,一些地方人大常委会开展监督工作“场面冷冷清清”,实际运用 1 的监督方式有限,监督内容避重就轻,威慑力、权威性不够,效果不明显。 二、地方人大监督权虚置、力度弱化、工作实效不高的深层次原因 导致地方人大监督缺位、力度弱化、实效不高的因素比较复杂,既有外在的因素限制,也有人大自身原因。具体归纳,主要有以下几个方面: (一)认识存在误区。一些地方人大常委会作为监督主体,对人大监督存在模糊认识,认为人大监督多不得少不得,有不得无不得,硬不得软不得,主动监督意识不够强。有的怕越权,往往从支持配合方面考虑多,政府的重大工作很多是党委决定,人大监督多了会影响同党委的关系,人大监督工作是例行公事,举手赞同才是地方人大及其常委会依法应尽的职责。有的在开展监督工作中畏难情绪较重,认为自己来自党政机关,到人大后又去监督他们,伤了和气,弄僵了关系,将来话难说、事难办、财路断,在行使监督权过程中,瞻前顾后,缺乏勇气和信心。有的抱着无所谓的态度对待人大监督,认为人大处于“二线”,以“老同志”自居,抱着不求有功、但求无过、站好最后一班岗的心态,怀着多一事不如少一事的心理对人大监督工作。有的对监督法持一种误解,认为监督法的出台,没有将多年来各地积极探索、且有一定成效的“述职评议”、“个案监督”纳入监督方式和内容之中,监督法在立法上没有实质性突破,监督法的出台没有加强人大监督工作,在某种程度上还削弱了人大监督力度。相当一部分党政机关工作人员甚至由人大选举或者任命的领导干部,没有真正从国家根本政治制度的角度和发展社会主义民主政治的高度来认识、对待人大监督,基本停留在“会上很重要,会后不重要”,认为人大的监督是例行公事,自觉主动接受人大监督的意识淡薄。甚至有人认为人大监督是挑刺、找麻烦,行为上规避人大监督。社会上广大群众普遍认为“党委说了算、政府算了说,人大说算了,政协算说了”,关心人大是否依法开展监督的人并不多。 (二)监督主体弱化。地方人大及其常委会组成人员结构、素质等方面存在一些薄弱环节,制约着人大监督工作的有效开展。首先,地方各级人大代表普遍为兼职,日常忙于各自的工作,很少有精力和时间关注宪法、法律的实施,履行代表职务力不从心。人大常委会组成人员兼职的也不少,受工作精力和自身利益的限制,行使人大职权往往适可而止。也有一些同志工作“不求过得硬,但求过得去。”“不求升迁,但求清闲。”有的担心得罪人,心存顾虑,存在“多栽花、少栽刺”的思想,“人事问题举举手,审议报告拍拍手,实质问题不插手”。部分组成人员理论水平和法律素质不是很高,有的审议发言抓不住重点和关键;有的只唱赞歌,或随声附和;有的干脆很少发言,只“看戏”不“演戏”,不敢监督、不善监督、不愿监督。其次,地方各级人大常委会机构设置不健全,名称、工作范围、联系单位上下不统一,人员少、力量弱,工作处于应付状态,与其拥有的法定职权和履行的神圣职责不相称。第三,地方人大监督机制不够完善,监督方式方法滞后,人大监督没有相应的法律责任等也是监督实效不高的重要原因。 (三)受现行一些体制制约。我国正处于深化改革阶段,部分体制还不能完全适应发展社会主义民主政治的需要,致使人大监督工作与现行体制存在着不协调的地方,在一定程度上影响了人大监督职权的发挥。由于历史和社会的原因,党政职能尚未明确分开,难免造成人大监督的尴尬局面,以至于人大在依法履行监督职权时不敢作为。在实际工作中,一些地方党委领导习惯于包揽具体事务的管理,人大对“一府两院”进行监督马上就会触及是否坚持党的领导这一敏感领域,不敢监督。在工作决策中党政联席现象较多,人大无法在一个会议、一个文件、一项工作中把党委与政府截然分开,不能监督。在地方政治格局中,标志党委、人大常委会、政府、政协领导个人地位的主要是在党内的职位排序,人大的领导不进党委,而政府一、二把手都是党委常委,形成了人大常委会与政府实际排位的倒挂和监督与被监督关系的错位,不便监督。在地方人事安排中,把党委、政府组成人员里因年龄而不能升迁的领导安排到人大任职,大多数人“人到码头车到站”的思想客观存在,不愿监督。部分政府 组成人员又是本级人大代表,身兼“公仆”和“主人”双重身份,也影响到地方人大依法对其实施监督。 三、进一步加强人大监督工作、增强监督实效的几点对策 能否有效地运用好“监督权”这把宪法和法律赋予人大及其常关委会的“尚方宝剑”,最大程度地促进依法行政、公正司法,维护社会公平正义和人民群众根本利益,这是整个地方人大工作的“生命线”。地方各级人大及其常委会要认真依法履行监督职责,着力在以下几方面下功夫,努力增强监督实效。 (一)要着眼于提高认识,在破除陈旧思想上下功夫。要通过宣传、教育,使各级国家机关及其工作人员乃至全社会充分认识到:权力机关的监督实质也就在于通过对行政、审判、检察机关的监督对其进行合理制约,以确保国家政权牢牢掌握在人民手中,保障我国人民当家作主的政治地位。在我国社会主义监督体系中,国家权力机关的监督处于核心地位,是最高层次和最全面的监督。把加强人大监督工作、提高监督实效,关系到巩固党的执政地位、维护国家长治久安、促进科学发展和社会和谐,使全社会都重视支持人大常委会依法开展监督工作,为人大常委会依法开展监督创造良好的氛围。同时,人大的同志要强化监督意识,着力破除瞻前顾后的思想,进一步解放思想,大胆依法监督,强化监督的刚性,通过对“一府两院”办理人大常委会审议意见满意程度实行票决等,敢于向违反法律法规的人说“不”,敢于对有损人民群众根本利益的事叫“停”,把法律赋予人大的职权用足用活,善于动用宪法和法律所赋予的各种监督手段进行监督。着力破除因循守旧的思想,在新形势下运用新思维,大胆探索现行体制与强化监督的结合点,不断拓展监督范围,创新监督内容、形式和手段,开创监督工作新局面。破除形式主义的思想,将解决问题、注重实效作为开展监督的出发点和落脚点,树立“规规矩矩走程序,扎扎实实抓工作,明明白白要效果”的理念,敢于见人见事,真枪实弹,力求发现一个问题督促解决一个问题,让群众满意。 (二)着眼于坚持和维护党的领导,在主动履行法定监督职权上下功夫。人大监督工作要有利加强和改善党的领导,有利于改善党的领导方式和执政方式,有利于巩固党的执政地位。但是,这并不是说人大监督工作是消极被动的,象提线的木偶,拉一下才动一下。人大常委会在依法开展监督中要善于把坚持党的领导与依法履职有机结合,提高监督艺术,积极主动地开展工作。坚持依靠不依赖。既自觉接受、充分尊重党委的领导,自觉维护党委的领导核心地位,又积极依靠党委的领导、重视和支持开展好人大监督工作。在思想上不等不靠,在行动上积极地、创造性地开展工作,充分履行好宪法和法律赋予的职权,充分发挥好职能作用。坚持自立不独立。树立履行监督职权的责任感、使命感和荣誉感,不产生失落感,不自己看低自己、看轻自己、看淡自己。同时也不把人大搞成“独立王国”,诚心诚意地服从和尊重党委的领导,支持党委的工作,完成党委交办的任务;重大事项、重要工作及时向党委请示汇报、征求意见。坚持用权不越权。善于围绕党的中心工作,用足用好宪法和法律赋予的监督职权,既敢于行使职权,又善于行使职权,有所作为、积极作为,体现人民的意志和党的意志。同时,要把握好“度”,既不失职、又不越权,积极处理、协调好与“一府两院”的关系,把监督与支持有机地结合起来,通过依法监督促进“一府两院”的工作。而不是去“越位”行使职权,去管那些不该管、管不了、实际上也管不好的事。坚持主动不被动。人大工作是党的工作的重要组成部分,要紧紧围绕党的中心任务和重点工作来安排监督事项,充分发挥知法、懂法的优势,主动当好党委参谋助手,积极主动地服务发展、促进发展、保障发展。做到围绕中心工作,参与而不削弱人大职权;围绕改革发展稳定大局,参与而不忘记履行职责。 (三)着眼于加大监督力度,在破解监督工作难题上下功夫。做到:选题要准,人大监督选准了题,才能监督有理,监督有据,监督有力,提高实效性。要把人大监督工作的切入点放在推动科学发展、促进社会和谐和关注民生、改善民生上。围绕党委的中心工作大局、关 系人民群众切身利益、社会普遍关注的热点、难点搞好监督。破题要深,把着眼点放在加强调查研究、发现问题的实质上。察民情、听民声要“广”,采取召开座谈会、问卷调查、走访等多种形式,广开思路,广纳言路,见微知著。调查检查要“深”,带着问题深入基层和一线,采取“微服私访”、随机抽查、突击检查等灵活多样的方式开展监督工作,摸实情、知实数、看实效,发现问题实质,保证结论的真实性。会议审议要“严”,要善于抓住问题的“牛鼻子”,揭露问题的实质,一针见血,切中要害,不畏手畏脚,泛泛而论,防止匆忙审议议题,草率决定事项。解题要实,把监督工作的立足点放在加强监督整改,切实解决问题上。执法检查、调查研究要轻听取工作汇报,重深入实际调查;轻事先约定安排;重随时走访调查,轻走马观花看点;重剥茧抽丝调查;轻工作成绩累积,重问题原因调查,常委会审议意见送交“一府两院”办理,可通过前期跟踪督办、中期检查督办、后期考评督办等形式,加强对意见的跟踪反馈和督促检查,做到问题不解决不放手,群众不满意不放手,确保切实督出成效。 (四)着眼于增强监督实效,在完善监督机制上下功夫。要注重建立健全监督机制,联动地运用监督法所规定的所有监督形式,变单一监督方法为多种监督形式相配合,把程序性监督和实质内容的监督相结合、阶段性监督和全程监督相结合,提升监督的层次和品位。要有效整合和合理配置监督资源,如整合地方人大常委会与上级主管部门的监督力量,形成上下互动、联合监督的合力,加强对垂直领导部门的监督;通过发挥新闻媒体监督力量,实现人大监督与舆论的互动和优势互补,更好地维护人民的根本利益。要探索建立、完善监督法框架下的质询制度,使质询权行使常态化,对不依法办事,不执行人大及其常委会作出的决议决定,不积极作为或者乱作为,侵犯广大群众的利益的事件,依法启动问责性监督手段进行监督,切实增强人大监督的约束力、权威性。要适应扩大公民有序政治参与和增强人大工作透明度需要,建立健全监督工作公开选题制度,使议题的确定过程成为汇民情、集民意、聚民智的过程;探索逐步建立人大监督绩效评估机制和来自群众的“倒逼机制”等,让监督者受监督;要加强预算审查监督,推进人大对财政资金使用绩效的监督评价工作,实行人大财政预算监督与政府审计监督有机结合,提升人大预算审查监督实效,管好“钱袋子”。 (五)着眼于提高监督能力,在提高自身素质上下功夫。要进一步优化常委会组成人员结构,形成老中青相结合的梯次年龄结构和经济、科技、法律等多方面知识兼备的知识结构,提高人大工作的连续性、稳定性和工作质量。常委会组成人员要树立终身学习理念,切实加强政治理论、法律法规和人大工作业务知识学习,苦练内功,努力提高自身素质,增强工作责任心,深入基层、密切联系群众,做到既敢于监督,又善于监督,积极主动地行使好监督职权。要充分发挥人大代表和广大人民群众接触多,对国家机关行政、司法行为感受深的优势,把那些有较高文化素质和较强履职能力的人大代表组织起来,积极反映人民群众的呼声和意志,有效延伸人大常委会的监督“触角”,增强实施监督的针对性。要发挥主任会议在人大常委会监督工作中的组织领导作用和参谋助手作用,在人大常委会听取和审议专项工作报告、实施执法检查、组织质询等方面,更要发挥好作用。要加强人大常委会工作机构和机关干部队伍建设。积极协调、争取尽早规范地方人大常委会内设机构和职能,逐步解决机构不健全、设置不统一、人员不足的问题,为地方各级人大常委会上下互动、协调一致开展监督工作创造条件。要加强人大与党委、政府干部的双向交流,疏通“出口”,严把“入口”,以逐步改善人大办事机构干部构成,使人大机关充满生机和活力。(省人大常委会办公厅研究室周同跃)
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