东欧国有企业私有化的社会经济效果及其启示

东欧国有企业私有化的社会经济效果及其启示 东欧国有企业私有化的社会经济效果及其启示——以捷克、波兰和匈牙利三国为考察的重 点 严若森 [内容提要] 本文以捷克、波兰与匈牙利三国为样本，通过对东欧国有企业私有化不同方式的考察，重点分析与评价了东欧国有企业私有化的社会经济效果，并从中得出了几点深刻的启示。 [关键词] 东欧国家;国有企业;私有化 [作者简介] 严若森，1973年生，武汉大学战略管理研究院博士生。(武汉 430072) 在1989年政治变革之后，东欧诸国纷纷开始以不同的方式推行国有企业私有化，其不同的私有化政策给各自带来了不同的社会经济效果。从某种程度上讲，东欧诸国在国有企业私有化上的政策选择，代表了改革中国家面对经济效率与社会成本矛盾时的实践经验，因此，东欧的改革实践既是生动的例证，亦颇具启示意义。 一 东欧国有企业私有化的主要方式 东欧诸国国有企业的私有化政策与策略彼此有所不同，同一政策在不同国家的实践方式亦有所差异，其中，有几种方式较为典型。 1.直接售卖 波兰与匈牙利等不少东欧国家在其国有企业私有化之初，均着重选择有规模且前景较好的企业，由专业中介服务公司对其进行资产评估并将企业资产股份化，然后以拍卖、招标或直接联络投资者的方式卖出股份，此即所谓国有企业私 有化的“英国模式”。 直接售卖不仅能给国库带来可观的收入，而且尚可基于引入跨国公司或外国工业投资者等战略性投资者而吸引外资与引进技术，因此，直接售卖对于解决东欧诸国当时的财政赤字与外债以及改善投资环境等都曾发挥过重要的作用1 [1] 。但在东欧国有企业私有化的进程中，前景不佳且亏损严重的企业常常难以觅到买家，而欲急速私有化的东欧新政却还常抱怨“英国模式”的速度缓慢与中介服务费用的昂贵2 [2] 。此外，东欧各国由于本地资金严重不足，直接售卖常以外资作为主要目标，为此，东欧国有企业的大量卖出曾多次遭到本国政治意识敏感民众的不满与敌对情绪，波兰民众对将本国公司、企业卖予德国公司颇有微词便是其中的典型案例3 [3] 。 2.票据私有化 作为东欧私有化进程中的一种新的尝试，票据私有化在不同国家的实践有所差异，但其基本涵义相同，即国有企业股份化之后，将股份以票据形式平均分给所有成年的国民，当然，亦有国家例如波兰，先成立管理基金来管理国有企业的股份，然后将这些基金的股份分给国民，国民则可在股票市场或通过投资公司买卖票据。 相较“英国模式”而言，票据私有化无需细致与昂贵的资产评估，国有企业股份的免费分派亦较受国民欢迎，但票据私有化这种免费分派模式却不能引入技术与外资，尤其不能带来国库收入的改善，外债严重的匈牙利便因此很早就废弃了票据私有化的分派模式。另外，票据私有化所导致的所有权分散尚可能使企业缺乏改善管理的动力，东欧实践的经验显示，票据私有化对企业效率的改善收效甚微。 3.职工持股 多数东欧国家均容许企业职工集资购买企业的部分或全部股份，并同意职工自行组成董事局管理企业，其中，国家尚常以廉价出售或免费分派股份与提供贷款等多种优惠形式激励与协助职工购买企业。1992年，匈牙利法律规定，基于企业四成或四成以上职工的同意，便可以组织职工控股，并可以凭优惠价格购买企业股份，且职工尚可以向银行申请贷款，债务则由国家银行担保，甚至职工控股组织只需缴付低至企业价值2%的本金便可购得企业的所有权，余款分15年返还即行4 [4] 。 相较直接售卖方式，职工持股制度因职工能从中分享到私有化的好处而更受民众的欢迎;相较票据私有化，职工持股制度既能为国库带来一定的收入，亦对职工认真工作进而改善企业效率更具有激励作用。但职工持股制度本身亦有一定的局限性，例如，资本密集型企业便可能对此不适宜。此外，东欧的经验显示，职工持股制度在中小企业中较宜采用，而且其企业效率的改善尚需基于企业所有权的集中或相对集中。 4.其他方式 除了直接售卖、票据私有化与职工持股制度几种主要方式，尚有其他几种方式曾在东欧各国国有企业私有化的进程中得到不同程度的采用:(1)将企业股份化后，通过股票市场私有化;(2)将资产转到地方政府，再由地方政府处理;(3)租赁——投资者基于支付一定的租赁费用，即可获得产权的使用权及自留利润，但所有权仍归国有。当然，东欧并非每一个国家都曾采用这些方式，而且，通过这些方式私有化的资产比例并不高，它们对整个经济体系的影响亦十分有限5 [5] 。 二 东欧国有企业私有化的社会经济效果 私有化能否改善企业效率、政府如何在私有化中控制失业以及谁在私有化中获益等问解决得成功与否，直接影响着国有企业私有化的社会经济效果。东欧诸国大规模的国有企业私有化已有十余年，各国不同私有化方式的社会经济效果业已显现，对此，捷克、波兰与匈牙利三国的实践颇具有代表意义。 1.关于改善企业效率 改善企业效率通常是国有企业私有化最具重要意义的理论预期，但东欧改革的经验显示，私有化本身并不必然能够带来企业效率大幅度的改善，至少不同私有化方式对企业管理的影响大不相同。 捷克的实践显示，多数基于票据方式私有化之后的企业都未有其他重大变革，企业没有长远的发展战略与投资。而且，在所有权极度分散的情况下，企业私有化后的董事局往往仍由原来的经理主导，仅有10%的企业曾在私有化之后更换了企业管理层6 [6] 。 相较票据私有化而言，直接售卖方式往往更可能引入外国投资者及其技术与管理经验，匈牙利的实践表明，外资往往对企业管理层有较紧密的监管，不少企业都会更换原有的管理层，相反，基于本地资本私有化的企业则往往倾向于保留原有的领导班子，其间，企业效率的差异十分明显。但至今匈牙利乃至整个东欧的外资成分并不多。 波兰与匈牙利职工持股制度的实践则表明，职工成为股东之后，其对企业效率的改善具有一定的促进作用，但职工控股模式往往不能为企业带来丰厚的资金，并使基于裁员的企业结构重整颇为困难，甚至有不少职工将购买企业股份作为保障自己饭碗的途径，因此，波兰与匈牙利不少国有企业私有化之后效率并未得到明显的改善7 [7] 。 2.对失业的影响 传统观点认为，国有企业效率的低下在于其劳工过剩或冗员过多，旨在改善国有企业效率的私有化必然导致失业问题。但东欧诸国私有化的经验显示，政府可以在私有化的进程中尝试用种种方法减少失业，只是这样可能会以牺牲改革的其他政策目标为代价。 捷克在东欧诸国中是惟一保持失业率较低的国家，其成因在于捷克式的票据私有化减缓了企业的结构重整。因票据私有化并未有引入真正的战略性投资者，不少私有化之前的经理阶层得以留任，他们常常通过个人关系与政治影响力向银行借贷与要求政府补贴，与此同时，很多大企业是银行的主要债务人，银行亦往往因不希望企业倒闭而被迫继续为其借贷，形成所谓的惯性借贷现象，而且，捷克政府亦常常动用大量支出拯救企业与银行的坏账，以期延长企业寿命8 [8] 。当然，惯性借贷与政府动用大量支出替企业进行债务重整并非捷克独有的现象，波兰与匈牙利政府亦曾以类似的方式延长企业寿命，以减少失业与减缓改革带来的其他阵痛9 [9] 。 同样，尽管匈牙利国有企业的私有化以直接售卖等市场导向的方式为主，但政府在其中仍会尝试以不同的方式减少失业。例如，匈牙利大部分企业在以公开投标的方式进行私有化之时，国家财政部会基于对不同投标者提出的价格、付款方式及其未来的投资经营计划的比较来决定谁能最终获取企业的所有权，其中，价格无疑是重要的因素，但投资者能否保障一定的雇佣水平亦是重要的参考因素。1996年，麦士林公司之所以能够击败其余三个竞争对手而成功购得匈牙利著名雄牛橡胶制品厂九成的股权，除了因为麦士林公司愿意承担雄牛全部债款的原因外，更因为麦士林在合约中承诺保证三年之内不会裁减超过10%的职工。此外，匈牙利政府尚努力减慢在失业率较高与工业化程度较高地区的国有企业私有化速度，以减轻失业的压力。 另外，鉴于职工持股制度对企业裁员具有天然的阻力，不少东欧政府都把职工持股制度作为兼顾就业与私有化的出路，只是这样做，就业需以企业效率一定程度上的损害为代价。 3.国有企业私有化的分配效果 作为一场深层次的制度变革，国有企业私有化涉及经济与社会利益的重新分配，不少东欧政治社会学研究学者亦因此曾十分关注东欧改革或私有化的分配效果，其中，改革能否打破既有经理阶层与相关经济官员对社会资源的垄断是他们关心的核心问题。而旧的经济官员与既有的企业经理阶层可能会在改革中掠取大量的利益，并以新的形式落实其特权，这些问题都是东欧学者们所担忧的。今天，基于对东欧国有企业私有化中的财富直接分配效果、企业控股权及企业管理控制权等层面的审视，人们发现，东欧国有企业的私有化未能达到良好的经济与社会公平。 首先，在东欧国有企业私有化的过程中，既有经理阶层包括相关经济官员从中隐性寻租是极其常见的现象，而且方法各异。较为常见的手法便是通过企业重组，将企业中有利可图的生产线或部门组成新的公司，然后将部分股份私有化给自己或自己的亲友，而将债项或亏损的部门集中在母公司，最终通过将债台高筑的母公司清盘以解决财政困难。例如，在波兰的私有化中，企业可以自行决定如何动用其资产，因此，既有经理阶层往往将企业资产逐步卖给自己或相熟人士，直至将企业慢慢变成一个空壳。 其次，在东欧国有企业私有化的过程中，相对既有经理阶层而言，一般工人并没有分享到多大的利益。就利益分配而言，票据私有化将股权与国有企业的财富分派给所有国民，理论上是一种给予既有经理阶层最少利益的私有化方式，但在实践中既有经理阶层还是能够以其职权选择有利于自身的票据私有化的具体形式。此外，基于职工持股制度，东欧国有企业既有经理阶层往往能名正言顺地成为私有化之后企业的大股东，并以此延续其既有的权力与控制，而一般工人的 少量股份及其对工商管理知识与经验的相对欠缺均使他们难以挑战既有经理阶层对企业的控制权。而且，东欧的实践表明，对多数工人而言，职工持股制度并不一定能够防止企业大幅度的裁员或保障一般工人的就业，职工持股制度亦不代表他们对企业或整个经济体系的影响力发生了明显的飞跃，从某种程度上讲，他们只是在私有化中获得少量的票据或股份作为某种现金的转移而已。 因此，东欧国有企业的私有化整体上并未动摇既有经理阶层与相关经济官员对企业的控制，私有化很大程度上是给既有经理阶层与相关经济官员变成企业的部分拥有人提供了一个机会，并使其在新制度之下以新的形式延续其对经济的影响力10 [10] 。就此而言，国有企业的既有经理阶层与相关经济官员是东欧产权改革中最大的受益者。 三 东欧国有企业私有化经验带来的启示 国有企业私有化并非单纯的产权转移，而是一场深刻的制度变革，其对经济与社会的发展都具有深远的影响。东欧的改革实践既是生动的例证，亦颇具启示意义。 1.关于协调不同政策目标之间的冲突 改善企业效率、减少失业、引入资金与技术以及注重经济与社会分配公平等都是国有企业私有化中的政策目标，但不同的私有化方式对这些政策目标而言，均各有所长与各有所短，并未有一种方式可以兼顾私有化中所有的价值目标。例如，票据私有化有可能减缓失业的阵痛，但分散的所有权却不利于企业重整。东欧的经验显示，私有化政策的选择必须充分协调不同政策目标之间的冲突，因此，政府在选择国有企业私有化的方式时，必须清楚地制定各政策目标上的优次，以选择相应的适当方式。例如，对于拟将其私有化但并不急于私有化的国有企业，改革应选择相对较长的时间，以便有计划地引入私人投资并务必使企业效率在改 革之后获得改善，同时，亦必须为拟被裁减的职工就业或保障计划，其中，职工持股制度或免费分派模式可以部分使用，以此作为一种分配性策略使身处企业低下层职工可以分享一些私有化的利益，但若以此作为主导方式，那么它就可能成为企业效率改善的障碍。 2.关于企业效率改善与预算约束的关系 企业预算约束硬化与否对于企业效率具有重要的影响，一个缺乏硬预算约束的企业通常没有很强的诱因去达至最高的效率。东欧的实践表明，诸多国有企业私有化之后效率依然低下的一个重要原因在于，惯性借贷与政府补贴或其他资助导致企业预算约束并没有随产权的转移而硬化，如若东欧政府对惯性借贷及取消补贴等问题采取强硬态度，则其国有企业私有化之后可能会被迫改善企业效率。因此，国有企业基于私有化改善企业效率离不开政府对信贷态度的改变，抑或国有企业私有化之后，私营银行或金融体系应成为其最重要的信贷。就此而言，一国的金融体系中必须具有遵循市场导向经营的私营银行体系，并且具有严谨的金融监管体系，以避免多角债与惯性借贷，从而促使企业基于预算约束硬化而加强改革。 3.关于私有化政策的经济与社会分配效果 东欧改革的经验显示，国有企业的既有经理阶层包括其他相关的经济官员是国有企业私有化中的最大受益群体，一般工人则通常只能从中获得少量的现金转移。事实上，东欧国有企业私有化改革中，国有企业的既有经理阶层及相关经济官员之所以能从中大量获利，很大程度上在于他们将自身所垄断的政治与社会资源转化成了经济利益。而且，东欧的改革实践表明，私有化不仅整体上未有动摇既有经理阶层及相关经济官员对企业的控制，相反，还进一步增强了其对政治经济体制的影响，并成为一种新的垄断形式，因此，如果要避免这种新的垄断，私有化方式的设计应尽可能地引入更多的私人投资者与外国投资者参与竞争。此外，东欧的经验尚显示，诸如将股份公开拍卖、在股票市场出售股份等透明度较 高且遵循市场导向的方式既有利于企业改革，亦有利于私有化政策分配效果的公 平。最后，东欧的实践亦生动地证明，决定私有化的权力下放给企业的越多，对 既有经理阶层越有利，因此也越难形成一个公平的经济与社会分配过程。 注释: 11[1] Grosfeld, Irena. 1991. “Privatization of State Enterprises in Eastern Europe: The Search for a Market Environment”,East European Politics and Societies 5(1)，pp.142,161. 12[2] Wellisz, Christopher. 1991.“Privatization in Poland: The Problem of Valuation”,Journal of International Affairs 45(1),pp.247,269. 13[3] Slay, Ben. 1993. “An Overview of the Private Sector and Privatization in Poland”,Europe-Asia Studies 43(2), pp.237,257. 14[4] Szelenyi, Ivan. 1990.“Alternative Futures for Eastern Europe: The Case of Hungary”,East European politics and Societies 4，pp.231,254. 15[5] Winiecki, Jan, 1995. “The Applicability of Standard Reform Packages to Eastern Europe”.Journal of Comparative Economics 20, pp.347,367. 16[6] Brom, Karla, and Orenstein, Mitchell. 1994,“The Privatized Sector in the Czech Republic: Government and Bank Control in a Transitional Economy”, Europe,Asia Studies 46(6), pp.893,928. 17[7] Kiss, Yudit.1994.“Privatization Paradoxes in East Central Europe”,East European Politics and Societies 8(1), pp.122,152. 18[8] Munich, Daniel, and Sorm, Vit. 1996.“The Czech Republic as a Low-Unemployment Oasis”, Transition 2(13), pp.21,25. 19[9] State Privatization Agency (SPA). 1995.“Debtor Consolidation in 1994: Events and Experiences”,PRIVINFO 5(5), pp.6,11. 20[10] Staniszkis, Jadwiga. 1991. “‘Political Capitalism'in Poland”,East European Politics and Societies 5(1), pp.127,141. 《俄罗斯中亚东欧研究》2002年第4期