西方国家利益集团参与政治过程的方式及作用

西方国家利益集团参与 政治过程的方式及作用 刘文锁 () 华中师范大学管理学院 ,湖北 武汉 430079 () [ 作者简介 ]刘文锁 1977 —,女 ,湖北洪湖人 ,华中师范大学管理学院 2003 级硕士研究生 ,研 究方向为公共行政管理 。 [ 摘要 ]在西方国家 ,利益集团的存在并对政治进程施加影响是一种十分普遍的现象 。它 参与政治过程的方式主要有介入选举过程 ,影响选举结果 ; 介入立法过程 ,影响立法 ; 疏通政府 ,影响政府的行政活动 ;影响党政系统的主要人事安排 ,等等 。就西方国家的实践经验来看 , 利益集团参与政治过程带来了利弊兼有的政治结果 ,既有正面的影响 ,也有负面的作用 。 [ 关 键 词 ]利益集团 ;方式 ;作用 ;启示 () [ 中图分类号 ]D73[ 文献标识码 ]A[ 文章编号 ]1671 - 7155 200503 - 0051 - 04 现代西方民主政治 ,是政党竞争的舞台 ,也是益集团参与政治过程的方式主要有 :各种利益集团大显身手的场所 。在西方国家 , 利 1 . 介入选举过程 ,影响选举结果 选举获胜是益集团的存在及其对政治进程施加影响是一种十 西方民主国家的政治力量合法执分普遍的现象 。一般说来 , 利益集团是指由那些 掌国家政权的先决条件 。因此 ,政党一般将其工 对特定问题具有同样或共同的立场 、观点和利益 作中心和重点放在选举活动上 。为赢得选举 , 各 要求的人所组成 , 这些人通过集体的努力试图影 响公共政策来提高或促进集团内部的共同利益 。 政党在选举中全力以赴 , 不惜一切代价以保证本 方 利 益 集 团 参 与 政 治 的 有 效 方 式 及 其 作 分析西党候选人进入议会和政府 。在选举的背后 , 利益 ,有利于我们加强对我国正在兴起的利益集团 用 集团对竞选活动的影响力毫不逊色于政党 。竞选 的正确引导 ,限制其消极影响 ,从而促进整个社会 需要大量资金支持 , 由于法律对政党的竞选基金 。 的和谐发展有着严格的限制 , 而对利益集团的资金和活动却 一 、西方国家利益集团参与政治过程的 主 要 很少限制 ,加之各利益集团自身拥有雄厚的资金 , 因此 ,西方国家的利益集团普遍采用提供政治资 方式金的方式对竞选活动施加影响 。这样 , 利益集团 利益集团参与政治过程 、对政治过程实 施 干 ( 、合法地利用媒体影响公众舆论 财力雄厚 就公开, 是西方国家政治生活的一大特色 。利 预与影响 ) 的利益集团自身就有受控于他的媒体来广泛开 收稿日期 :2005 - 01 - 25 湖北行政学院学报2005 年第 3 期 ?52 ? 展宣传活动 ,积极为候选人拉票 。再者 ,利益集团的活动 ,利益集团表达自己的利益要求并尽力将 拥有实力雄厚的专业智囊团对涉及本集团利益的 这些要求纳入政府决策之中 。在法国 ,利益集团优先锁定的目标是各部委 , 相关政策搜集信息 、提供众多专业的政策选择方 尤其是部长办公室 , 因为按第五共和国的政治操 案 ,在一定程度上成为参选政党的得力助手 。 “, 部长办公室是政治权利的一个重要中继 作程序2 . 广泛介入立法过程 ,影响立法结果 议会作站”“, 享受这越来越大的权力”。法国政府机构内 , 不仅有 权 制 部的高级官员的影响力最大 , 他们基本属于资产 为西方国家的立法机关 阶级和中产阶级的最上层 ,在国家机器的最高层 定国家的各项法律法规及政策 , 而且对政府决策 占有一席之地 ,参与公共政策的起草 ,手中握有实 有很大影响 。因此 ,西方国家的利益集团大多是 权 。所以 ,法国的利益集团一般寻求高级官员的 围绕议会开展活动 ,即围绕着政策法案的制定 、通 支持 ,让其出面为自己说话 ,将其利益诉求传递给 过和实施开展活动 。在立法讨论和表决时 , 许多 。 政府决策人并对政府的政策制定施加压力团体得到消息后派代表前往决策中心 , 他们通过 4 . 影响党 、政系统的主要人事安排 利益集团贿赂或私下联络有关政策的关键人物 、求助于“精 , 还 通 除了通过正式的组织投票外 、威胁相关议 英人物”、提供证词和情报说服 、利诱 过政治捐款 、舆论支持甚至暴力威吓等手段来影 员等手段 , 来介入和影响国会在表决时通过有利响党政要职的人选 。在西方国家 , 总统和国会议 于某个组织的议案或阻挠通过不利于某个组织的 员选举中各种“政治行动委员会”的经费资助往往 ( 。利益集团平时还通过社会交际 招待会 、演 议案起着举足轻重的作用 。总统在竞选时 , 由于接受 ) 、酒会等、政治捐款 、赠礼 、影响公共舆论进 讲会某些财团的支持而不得不以某些政策和官职为筹 而影响决策者等手段直接从事“院外活动”来影响 码换取竞选的成功 。政党竞选获胜后 , 执政党便 。 会尽力考虑和权衡各利益集团的要求和争论 , 在 立法例如 ,在美国前总统里根任职期间 ,美国财政 、政府 、法官等职位上安插各利益集团的 议会议员936 款 , 该款 给 予 在 波 部有意取消《美国税则》第 ,同时 ,担任政府要职的骨干人士也是各 代表人物 投 资 的 公 司 价 值 大 约 6 亿 美 元 的 税 款 优 多黎各方利益诉求力量均衡的结果 。如在日本 , 几乎所 惠 ,为了维护该条款 , 在当地投资的 75 家美国公 有的日本利益集团都通过向政党或国会议员提供 司组成团体 ,并设立拥有 100 万美元基金的“波多 , 甚至开展秘密捐献 , 在政党 、官员和议 政治资金 10 多 黎各 ———美国基金会”。这一利益集团雇请 员中培植代言人 , 有时甚至操纵首相人选 。日本 位说客向国会议员展开游说工作 。这些人不仅包 社会的若干私人咨询机构 , 往往是受首相或大臣 飞机带领 50 位国会议员及工作人员前往波多黎 。 个人的委托而设置的, 而且通过前白宫 各进行“了解事实真相”的旅行 5 . 社会监督团体监督政府 、政党 、政客的活动 ?迪弗直接打电话到飞行中 办公厅副主任迈克尔在西方国家 , 还有众多专门的民间监督 机 构 , 最终使财 的美国“空军一号”与决策高层“疏通”也密切注视着政府 、政党和政客的的一举一动 ,譬 1 。 政部放弃取消该条款的努力 、人权观察等组织 ,既对发展中国家的 如大赦国际3 . 疏通政府 ,影响政府的行政活动 政府部门在 人权状况提出批评 , 也定期揭露英美等国侵犯公 规 章 、 实施法律中需制定大量的 、种族歧视 、司法腐败等问题 。人权观察每 民权利 、政策和行政措施 ,这直接涉及到相关利益集 年发表报告 , 对美国的对未成年人适用死刑的情 。在美国 , 利益集团通过与自己有关的 团的得失况提供详细报告并提出尖锐的批评 , 为黑人和拉 部门高级官员长期深入地交往 , 或者影响有关部 。 美裔人在司法中的不公正待遇鸣不平门官员的人选 , 甚至派代表到政府有关部门任职 在美国 , 主要的社会监督团体有社会廉 政 中 或参加有关部门的咨询委员会 , 对相关政策的制 心和“司法观察”等 。社会廉政中心以监督政府政 定或实施进行影响或干预 。利益集团同行政机构 策 ,特别是选举而著称 。譬如 , 为了防止“收买总 , 使得某些政策和行政措施实际上是 的亲密关系 ,该中心和其它一些社会团体长期监视着总统 统” 。 相关利益集团和政府机构共同协商的结果候选人政治献金的来源 , 并向选民公开捐款的情 在日本 , 派代表参加政府下属各省厅审 议 会 况 。在美国 ,人民可以随意查询政治捐款情况 ; 但 是利益集团对政府决策过程直接施加影响的一种 是 ,老百姓没有兴趣也没有精力去查 。为了便于 。审议会是日本政府省厅的重要咨询机 重要方式, 这些监督团体就将查询搜集到的捐款 人民周知 构 ,日本政府提出的各种法律草案和政策都 要通过有关的审议会讨论决定 。通过这些审议会 2005 年第 3 期刘文锁 :西方国家利益集团参与政治过程的方式及作用 ?53 ? 资料分析向民众公开 , 并分析捐献大户在支持政的影响和权力 , 同时对国会和政府权力也形成制 纲方面 得 到 了 什 么 好 处 。1996 年 “, 社 会 廉 政 中 衡 。2 . 促进了公民政治社会化 政治社会化一般是 版 了 一 本 名 为《购 买 总 统》的 报 告 , 警 示 民 心”出 指特定社会通过一系列媒众“: 大亨们”正在用钱收买美国总统 。正是有人 介使公民形成特定的政治文化的过程 , 这是公民 担心总统被收买 , 所以才有众多的社会组织和团 、学习 、形成特定的政治观念 、意识 、态度和行 了解 体在密切监督总统选举的全过程 , 监视总统的日为方式的过程 。在传统的意义上 , 公民政治社会 常活动 。当然 ,这些社会团体的监督也不只限于 、学校 、工作单位 、政府 、大众 化的媒介主要有家庭总统选举和总统的活动 ,实际上 ,整个政治过程都 ,除了传统的媒介 ,利益集团及其活动 传播媒介等2 。 。利益集团对国家各项政治活 在它们的监督之下成为一种新的途径二 、西方国家利益集团参与政治过程的 正 面 极 参 与 使 得 民 众 有 机 会 了 解 国 家 权 力 机 动的积 构 、主要政治家的政治思想倾向以及社会上不同 作用 群体的政治态度 ,会逐渐地 、自然地形成自己的政 在西方国家利益集团参与政治过程功效的问 ( ) 治态度 ,并将影响他 她以后对一系列社会政治 ,虽然有些理论家 、政治家从派别政治的角度 题上 。利益集团广泛的社会监督活 问题的看法和做法 对其进行了批判性 、否定性的评价 ,但更多的理论动在潜移默化中改变着 、形成着人们的政治文化 , 家则强调它对民主政治与公共政策的重要意义 。 是一种颇具优势的政治社会化媒介 。 就西方国家的实践经验来看 , 利益集团参与政治 3 . 提高了公共政策的公开性 、公 正 性 和 合 理 过程带来了利弊兼有的政治结果 。利益集团参与 性: 政治过程的积极功效具体体现在 首先 ,利益集团为公共政策的制定收集信息 、 1 . 提供了一条利益整合和利益表达的途径 由反馈民意 ,并能提供众多专业的政策选择方案 ,这 , 公民 个 人 于社会需求的多样化与复杂化 使得公共权力机构在决策之前对某一问题就有了 、细致的了解 ,从而使公共决策更趋于理 作为政治角色表达其利益的影响力十分渺小 。同较为全面性 。其次 ,各利益集团之间的博弈往往能够减少 时 ,公民众多的利益要求不可能都直接输入到决 政府决策的偏颇与恣意性 , 从而提高公共政策的 ,决策系统也不可能同时受理那么多的利 策系统 。此外 ,利益集团对相关的经济 、社会方面 ,此时 ,利益集团扮演着公民个人与国家之 公共性益要求 的 制 定 与 实 施 予 以 审 视 、督 促 、批 评 和 建 间的缓冲器角色 ,将本集团成员的各种不同的 、分 的政策议 ,同时通过各种舆论手段把政府的有关信息传 、无序的利益要求综合起来 ,形成一个较为统 散的,这大大增强了公共决策的透明度 。 、完整的 、有序的意见或政治力量传输到决策 达给民众 一的4 . 形成了一条公民参与政治 、管 理 社 会 的 渠 系统 ,将社会集团的利益诉求传达给国家 ,为政策 供 决 策 信 息 。其 决 策 活 动 构 成 社 会 制 道的制定提衡 。 公民一方面通过参与选举表达自己的政治要 托克维尔最先认识到多元利益集团间平衡的 求 ,间接地参与政策制定过程 ,同时通过利益集团 。托克维尔在考察美国的民主 重要政治制衡价值及其院外活动直接地参与公共政策的制定 。这种 ,社会政治力量的对比是区分民主与专制 后认为 的主要因素 。多元的 、重叠的 、强大的 、自主的自 合法化 、化的参政形式鼓励公民按照其权利愿社会团体的存在和发挥作用 , 可以对政府权力 义务大胆地参政 , 并提供学习和实践政治技能的机会 ,从而减少了精英政治的狭隘和大众参与边 构成一种社会制衡 , 使得权力从中央政府向外扩 缘化的尴尬 。与此同时 , 利益集团还代理和承担 散 ,助长民主习惯和文明社会的形成 。“再没有比 了部分的社会管理功能 ,把政府从那些管不好 、不 社会情况民主的国家更需要用结社自由去防止政 。 , 结社自由已成为反 该管的职能中解救出来党专制或大人物专权的了”“当然 ,利益集团参与政治过程的积极作 用 的 发挥 ,还必须具备一定的前提条件 ,如利益博弈规 则的公平性与透明性 ,决策者高度的自主性 、权威 性以及良好的职业伦理 , 政府强大的利益整合与 。 调控能力等三 、西方国家利益集团参与政治过程的 负 面 ( )P217 3 对多数专制的一项必要措施 。” 利益彼此冲突的众多利益集团之间的 竞 争 , 不仅在利益集团之间达成某种平衡和制约 ,而且 利益集团为寻求政策目标 , 向政府施加压力和影 响 ,形成了社会权利对政府权力的制衡 。利益集 团之间彼此竞争 , 在美国的政治过程中他们相互 ,有助于限制任何一个集团在国会或政府中 制约 湖北行政学院学报2005 年第 3 期 ?54 ? 作用利益集团对国会议员公然行贿 , 在几十 年 前 另一方面 , 我们也不能否认 ,由于利益集团是颇为盛行 ,近来虽不常见 ,但仍时有发生 。美国前 为某种共同目标和利益所驱使而联合起来的一些 ?布鲁斯特曾任邮电与公 马里兰州参议员丹尼尔组织 ,它们在试图影响政策时 ,往往只考虑集团自 务 部 长 。他 在 1971 年 被 控 接 受 非 法 赠 款 共服, 这种自私和狭隘的特点会损害其他公 身的利益 24500 美元 ,这使他进行的邮资立法活动受到很大 民的权利和全社会的利益 。此外 , 利益集团影响 。1980 年 , 美国司法部发现卡特总统的弟弟 影响立法 、政策制定的程度和效果主要取决于该集团的规模 、经济实力和游说方式等因素 ,能够有效影 比利?卡特为利比亚石油进口等做代理人 ,并接受 了 22 万 美 元 酬 金 , 未 向 司 法 部 注 册 。此 事 揭 露 响政策的集团背后往往是少数财力十分庞大的企 后 ,在政界掀起了一阵波澜 。新闻界立即把这件 业和公司 ,而其他小集团的主张则无人过问 ,它们 ,国会也进行专门调查 ,使竞 往往只是作为西方民主政治的陪衬而已 。可见 , 事叫做“比利门事件”选连任的卡特总统十分狼狈 。此外 , 利益集团通 利益集团在西方国家政治中有一定积极作用 , 但 过向公职候选人捐助竞选费 ,为他们进行所谓“独 也不可避免地会导致诸多弊端 。从西方国家的现 , 以影响竞选结果 , 为今后直接游说 实政治状况来看 , 这些弊端主要体现在以下几个 立”竞选活动 。美国的竞选法允许公司 、工会 、特殊利 : 打开通道方面 ( 益集团和其他团体建立政治行动委员会 Political 1 . 由于金钱的作用 , 利益集团 政 治 导 致 不 平 ) 简称 PAC向国会议员候选人和 Action Committees , 等,还规定 PAC 为总统和国会议员竞 政党直接捐款 特殊 利 益 集 团 通 过 向 公 职 候 选 人 捐 助 竞 选 选所进行的“独立”活动开支不受限制 。这一规定 费 ,为他们进行所谓“独立”竞选活动 ,以影响竞选 为利益集团合法地直接或间接影响各级选举 , 尤 其是国会选举开了绿灯 。1984 年全国保守派 PAC 结果 ,为今后直接游说打开通道 。集团代表制具 宣称花了 1200 万美元 ,争取保守派多数基金会花 有一种偏袒上层阶级和亲企业界的偏见 , 那些能 了 200 万美元“独立”地 为 里 根 竞 选 。无 疑 , 这 给 顿 拥 有 一 些 有 经 验 的 院 外 活 动 人 员 的 集 在华盛 。 美国的选举罩上了一层金钱政治的色彩 团 ,在影响国会方面占有很大的优势 。一些集团4 . 损害公共利益 由于西方国家允许和鼓励利是通过在竞选运动中的捐献和“内部”联系 , 来取 得接触国会的途径的 , 而并非由于他们成员的多 益集团影响决策 。这种施加影响的方式严重地歪曲了代表制的 的政治体制 ,一些规模小 、组织严密且目标单一的 少过程 。美国着重于利益集团的政治制度 , 不仅意 利益集团在一些涉及面较窄的问题上具有很大的味着许多集团是政治进程中的重要角色 , 而更为 影响 。因为在范围狭窄的问题上 , 此类集团没有 是 , 特 殊 的 利 益 集 团 将 会 居 于 支 配 地 位 。 重要的或很少有反压力 , 即没有什么抵消力量 , 同时 , 他 美国有民主程序的制度可能在一定程度上成为最4 们的利益又恰巧和有影响的国会议员或联邦行政 有势力的利益集团谋取私利的掩饰。机构主管单位的利益一致 ,这时 ,一些小的利益集 2 . 造成政府的无能和工作效率的低下 无数集() 团 如美国医药协会 、胡桃种植协会等能对政策 团组织的活动及其效果造成西方国家 制定施加很大的影响 。政治权力中心的进一步增多 。权力分散有利于制 [ 参考文献 ]定折衷的政策 , 这类政策往往调和了各集团之间 1 刘国深 . 利益集团在政治过程中的角色与 的分歧 ,代表了利害相关集团之间分歧最小的意( ) J . 学术月刊 ,2000 , 5. 功能见 。但在那些需要采取协调一致的有效行动的关 2 宋玉波 . 西方国家利益集团的政治功能分 键性政策范围内 , 这种折衷方法似乎起着潜在的 () 析 J . 求实 ,2004 , 7. 。根据意见一致的原则而产生的妥协政 破坏作用 治 ,使利害相关的集团有机会拖延并大量修改终 将形成的政策 。政府无法高效地解决那些需要集 中管理的 、涉及到国家利益或公共利益的许多事 3 ] 托克维尔 . 论美国的民主 M . 北京 :法 务 ,结果是不连贯的政策 、浪费和缺乏效率 。 商务印馆 ,1988 . 3 . 容易导致金钱政治和政府内部的腐败 4 张旺 . 利益集团在美国政治中的作用 J . () 淮阴师范学院学报 ,2000 , 4. ()责任编辑 叶剑锋