华侨房屋权益保护的法律思考：问题与对策

华侨房屋权益保护的法律思考：问题与对策 华侨房屋权益保护的法律思考:问题与对策 2011年6月 第2期 华侨华人历史研究 OverseasChineseHistoryStudies June2011 NO.2 华侨房屋权益保护的法律思考:问题与对策 朱泉膺 (厦门大学法学院,福建厦门361005) [关键词]政策研究;侨务政策?华侨房屋;权益保护;物权法 [摘要]以厦门市内侨房处理中的法律问题及现实问题为例,结合现行《物权法》的相关 原则及规定,对被改造,征收的华侨房屋之"一房两制"问题,"两权分离"问题,华侨信托代管房 之清退问题以及城市侨房的拆迁补偿问题等,进行了分析研究,并提出了相应的法律对策.主要观点 有:华侨房屋的所有人对自己享有所有权的房屋具有完全的权利,必须受到《物权法》的保护;因历 史原因被"错改"的华侨房屋应当退还给业主,但根据当时的政策规定,对华侨的非住宅房屋,国家 已进行了赎买或者改造的房屋,所有权为国家所有,不存在退还产权问题;政府机构对确定为华侨的 房屋应主动退还给所有人;对已经拆迁的房屋应当按照法律规定进行补偿;《物权法》规定了财产平 等保护的规则,因此华侨房屋权益优先保护的观念和处理方式不再符合《物权法》的规定. [中图分类号]D634.0;D922.15[文献标识码]A[文章编号]1002—5162(2011)02— 13027—11 ProtectionofOverseasChineseHouseProperty:ProblemsandSolutions ZHUQuan—ying (SchoolofLaw,XiamenUniversity,Xiamen361005,China) Keywords:overseasChineseaffairs;overseasChinesehouseproperty:protectionofoverseas Chineseinterest;PropertyLaw Abstract:Since1978Chinahasstartedtoreturnprivatehomes,takenbythegovernments duringthesocialreformmovementof1958,totheiroriginalOverseasChineseowners. Neverthelessseveralunresolvedissuesremain,includinghowtodealwiththenon— residential propertiesthathavebeenusedforpublicinterestbythestate,howtoevictcurrentresidents whoareunwillingtomoveorhavenoplacetogo,howtoreturnthepropertiesthatwere entrustedbytheirownerstothegovernmentsforrenting,andhowtocompensateownersfor demolishedproperties.BasedonthePropertyLawpromulgatedbytheChinesePeople'S Congressin2007andtheexperiencepracticedbytheXiamenmunicipalgovernmentin handlingtheseintricateissues,theauthorrecommendshissolutions. 华侨房屋是指房屋所有权人具有华侨,侨眷(包括华侨在国内的配偶,父母,子女), 归 侨,归国华侨学生身份的房屋.…建国初期,百废待兴,我国城市新建住房严重不足; 另一方 面,由于国家对租金进行管制,私有房屋的所有权人并不积极维护房产,使得房屋 的存量下降. [收稿15t期]2010-07—15;[修回日期]2011-05-03 [作者简介】朱泉膺(1963一),男,厦门大学法学院副教授,主要研究方向为民商法 学. 27 在这一背景下,政府对私人房产的干预已不可避免.1955年,中共中央批转中央书 记处第二办 公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》,提出城市私人房屋占有制 的改造是完成城市全面社会主义改造的组成部分,对城市私人房屋要通过采用国家经租,公私合 营等方式,对城市房屋占有者用类似赎买的办法,即在一定时期内给以固定的租金,来逐步地改 变房屋的所有制.因此,出现了不少华侨因私房社会主义改造而丧失对其房产占有使用的权利的 现象,也就是通常所说的华侨房屋问题.改革开放后,随着华侨业主及其亲属要求返还房屋产业 的呼声不断增多,1984年,中共中央办公厅,国务院办公厅转发《关于加快落实华侨私房政策 的意见》的,明确提出要保护华侨房产权益,对改造,征收的华侨房屋要予以清退,开始 解决因历史原因而造成的华侨房屋问题. 被改造,征收的华侨房屋包括代管侨房与私改侨房问题.所谓代管侨房,是指华侨,港澳同 胞解放后因各种原因没有向人民政府进行房产登记,无人管理而被政府代管,接管的房屋.所 谓私改侨房,亦称经租房,是指1958年对华侨出租的私房实行社会主义改造的侨房..房屋产权 人在1958年前必须已具备华侨,外籍华人,侨眷(指产权人的配偶,父母,子女在私改时已具 备华侨,外籍华人身份),归侨,归国华侨学生身份,或房屋产权人是建国后至私改前回内地定 居的港澳同胞,其被改(经租)的房屋才算私改侨房.? 我国《宪法》规定,华侨的正当权利和利益受法律保护.《中华人民共和国归侨侨眷权益保 护法》规定,国家依法保护华侨国内私有房屋的所有权.但由于保护华侨房屋权益的法律条文 都是原则性的,华侨房屋权益问题的具体处理主要是根据有关政策文件来进行.根据有关政策文 件的规定,对于华侨房屋历史问题的处理,主要有以下做法:1.在土地改革中,农村和城镇没 收,征收的华侨私房,应一律退还华侨房主;2.在私房社会主义改造时错改造的华侨私房,包 括原自住房,改造起点以下的出租房,不属镇建制的集镇的出租房,经机关团体动员出租和借用 的房屋及所收房租用于公益事业的房屋,解放后用侨汇购建的房屋被错改造的,应一律撤销改 造,返还给华侨业主;3.代管华侨私房中的原自住房和改造起点以下的出租房,若产权人要求 发还产权,只要交验证件,产权无纠纷,经审查属实,即可发还产权.产权人的原自住房,如确 需自住,有关单位和个人应积极腾退.? 这些政策文件的相关规定及其执行,虽然对顺利解决华侨房屋纠纷,保护华侨房屋所有人的权 益起了重要作用,但仍然存在一些没有根本解决的问题:1.非住宅用房能不能清退;2.华侨房屋 能不能只退还所有权而不退还使用权;3.政府代管的华侨房屋如何处理;4.属于农村集体土地上 的华侨住宅能不能退还给华侨;5.已经拆除的华侨房屋怎么赔偿;等等.2007年lO月1日起生效 的《物权法》,对私有财产的范围和归属作了明确规定,完善了保护私有财产的法律制度,为解决 华侨房屋历史遗留问题提供了新的法律支撑.此外,《物权法》颁布施行后,原有的一些政策已失 去了法律依据,再按照原有的政策处理华侨房屋纠纷已不符合《物权法》的规定.因此,有必要根 据《物权法》的相关规定来重新审视华侨房屋历史遗留问题,并提出解决问题的对策. 厦门是着名的重点侨乡,由于历史原因存在大量华侨房屋,相应地,华侨房屋纠纷也比较 多.然而,通过落实侨房政策,侨房问题已基本得以解决,取得了一些经验可资借鉴.本文通过 在厦门的走访调查,并结合现行《物权法》的相关原则及规定,就华侨房屋问题运用《物权法》 ?经租就是对数量在规定起点以上的私人出租房屋,由政府有关部门统一出租,管理,修缮,并把一定 比例的租金支付给房主.在1958年对私有出租房屋进行改造的时候,是采用"经租"的做法,而没有采用"公 私合营"的做法.这里虽有"逐步改变所有制"的说法,但是直至"文革"结束前并未宣布被经租的私有房屋 变为"归国家所有",也没有要求被经租的私房房主办理相应的产权变更手续.虽然提到"赎买",但直至"文 革"结束前并未就此做出具体安排,也没有办理相应的所有权变更登记法律手续. 28 的规定进行法律解读,以期进一步明确华侨业主依法享有的物权,为政府机构进一步处理华侨房 屋清退纠纷提供依据,从而对根本解决华侨房屋问题有所助益. 一 ,被改造,征收的华侨房屋之"一房两制"问题 " 一 房两制"即华侨私房中住宅部分应退已退,但非住宅部分如商店(即店面),厂房未 退.非住宅性用房是在社会主义私房改造时,机关,企业,商店,工厂,医院,学校,部队 等租 用的房屋以及个人租来用于生产和营业的房屋.区分住宅性用房和非住宅性用房,一般应根据私 房改造时的档案记载为准来确定.住宅用房和非住宅用房分不清的,按住宅用房处理.从政策与 法律规定进行分析,非住宅侨房并不存在清退问题. (一)非住宅侨房不予退还有其合法,合理性基础 1.对非住宅侨房的改造符合当时的历史条件和政策规定 在社会主义改造的特殊历史时期,社会主义革命的锋芒指向一般的资本主义和资本主义的私 有财产,在经济领域的任务就是变生产资料私有制为社会主义公有制,如没收官僚资本,进行三 大改造等.而私人所有(含华侨所有)的非住宅用房被认为是剥削制度的基础,理所当然成为 被改造的对象.改变其私人所有制为全民所有制在当时更容易发挥物尽其用的效果,集中所有力 量进行社会主义建设,是当时历史发展的趋势. 城市私有出租房屋的社会主义改造是建国初期社会主义三大改造的组成部分,在这一改造运 动中,将城市私有的出租房严格区分了住宅用房和非住宅用房.住宅用房由国家规定改造起点, 改造起点以上的纳入改造;非住宅用房如厂房,铺面,仓库,货栈等实行"无起点改造"的原 则,即凡是出租用于非住宅用途的私房一律全部纳入改造,转为国家所有.对于华侨私房,当时 就有专门政策给予特殊照顾,改造起点相对宽松.十一届三中全会以后展开的落实私房政策的对 象是针对私改时期被错误改造的住宅用房,主要是因为当时开展工作的时间比较仓促,调查研究 不够,工作粗糙,加上"左"的错误思想的影响,遗留下一些急需解决的问题,如有些地方降 低了改造起点,错改了一部分房屋;有的没有给房主留自住房;部分改造较晚的县镇,发给房主 定租的时间很短,甚至没发;等等.但对于非住宅用房的改造由于是无起点改造,存在的问题不 是很多.可以说在落实错改的住宅用房问题上,华侨与国内民众相比已经获得了充分的优惠和照 顾.而对于非住宅用房的改造,华侨与国内民众一样按当时相应的政策已经改造完毕,全部收归 国有,不存在错改和退还的问题. 2.对非住宅侨房的改造符合社会主义改造时期的法制基础 1954年宪法在社会经济体制方面明确提出了通过社会主义工业化和社会主义改造的方式, 一 步一步地消灭剥削制度,建立社会主义社会的目标(第4条),特别强调了全民所有制国营经 济的主导地位和优先性.在财产权方面,1954年宪法规定,国家保护公民的合法收入,储蓄, 房屋以及各种生活资料的所有权(第11条),依法保护公民私有财产的继承权(第12条),但 同时规定,国家为了公共利益的需要可以依照法律规定的条件对城乡土地以及其他生产资料征 收,征用或者收归国有(第13条),并禁止任何人利用私有财产破坏公共利益(第14条).宪 法在关于公民的基本权利和义务一章还明确宣告,中华人民共和国的公共财产神圣不可侵犯,爱 护和保全公共财产是每一个公民的义务(第101条).由此可见,为建立社会主义公有制,进行 社会主义革命和建设而进行的城市私有出租房的社会主义改造是有宪法根据的,将社会成员 (包括华侨在内)所有的用于出租的城市非住宅用房收归国有也是宪法规定的国家所有权取得的 合法形式.因此,被纳入私房改造的房屋产权"一律属于国家所有,由房管部门统一经营管 理",原房主不得以任何理由往回要房.对强行夺占私改房屋的,应给予批评教育或提请司法部 门处理.根据1981年党的十一届六中全会"决议"中提出的社会主义改造阶段"党确定的指 29 导方针和基本政策是正确的"这一基本定性,可以说我国城市的私房改造工作,作为整个社会 主义改造的组成部分是完全必要和正确的. 3.《物权法》保护范围的明晰 有些华侨业主希望根据2007年3月颁布的《物权法》保护私有财产权的规定,要求政府返 还当时被改造的非住宅用房,这一主张在现有法制基础上并不能得到完全认可,理由如下: 首先,"法不溯及既往"是现代法治社会的一项重要原则.这一原则要求新的法律对其生效 前的行为不发生效力,"老的按老规矩办,新的按新规矩办".尽管"法不溯及既往"也存在特 例,如对未来溯及有现时的预见可能性;溯及性法律仅造成当事人轻微损害;基于维护大众利益 的重大特殊理由.但是,由于溯及既往的法律容易造成不可预期的,合法权益与非法权益的瞬间 转变,引发大量争议,因此,在各国的法律实践中,特例的适用从来都是很严格的. 其次,与一般法律不同,《物权法》在制定规则的同时,还会在现阶段对原来已经发 生的权 利归属做出直接的判断,成法一出,某物属某甲,各种利益归属尘埃落定,而这种对过去权属的 定纷止争也正是《物权法》出台的重要作用之一.为此,《物权法》在时间上的"既往溯及性" 要求,须有立法与原有习惯的一致性作为补救,最终形成一种事实上的不溯及.因此,《物 权法》生效以后,对原来合法存在的产权依然赋予法律上的严格保护,但是作为私改的非住宅 用侨房已经在1966年收归国有,其所有权性质确定是国家所有了,《物权法》对这一所有权理 应给予保护. (二)国家对非住宅用侨房的社会主义改造行为与《物权法》的关系 国家对非住宅用侨房的社会主义改造行为应具体分为两部分进行分析: 首先,在最初的赎买阶段,政府的赎买行为应该认定为是一种政府与原所有者订立的合同. 合同者,即缔约双方系经过协商后完成的缔约行为.政府对原属私人所有的工商业用房的股权进 行赎买,即政府在改造过程中向原私人所有者支付对价.赎买的改造方式除了有其深远的社会意 义外,在法律上同样有相当进步的意义,赎买金的对价性质,是认定改造行为的合同性的关键. 由于社会主义改造是一个特殊历史时期,当时的政府尽管并不是通过强行没收的方式进行改造, 然而缔约双方在赎买金的基础上达成协议,这一点完全符合合同的特征.基于此次改造行为的合 同性质,政府对改造后非住宅用侨房的权利符合当时的法律要求,同样也符合现有《物权法》 的规定,即物权变动的依据是当事人履行合同的行为. 其次,在之后的公有化改造过程中,政府并没有继续之前的赎买政策,而是采用行政强制改 造的方式,将公私合营工商业用房中的私有部分收归公有,这一行为是否侵犯了私有部分所有者 的财产权呢?随着法律的进步,当今世界各国立法对国有化以及公权力的行使都给予了很严格的 规范,对私有财产也给予了高度的保护,用现在的法律眼光来看,当时的改造的确有侵权之嫌. 然而,在当时的历史状态下,国家对社会主义的理解是全民所有制,同时国家并没有关于国有化 的相关法律规定,社会主义改造工作几乎完全根据当时的政策来进行.上文已从政策的角度对非 住宅用侨房的社会主义改造的正当性进行了分析,此处不再赘述.从法律的角度分析,侵权要求 被侵权者必须具备合法的权利.当时国家的法律及政策均认为公有权利始终是国家唯一之合法权 利,且改造活动系依照当时国家出台的总方针总路线以及相关配套政策规定进行,因此,无论从 哪一方面来说,国家所侵犯的都不能说是一个"合法权利".因此,纳人社会主义改造的私有出 租房屋,凡是符合国家和省,自治区,直辖市人民政府政策规定的,其产权性质按国家政策规定 已明确属于国家所有,不得变动. 综上所述,社会主义改造恰逢建国初期,百废待兴,各项法律制度亟待完善,然而旧社会遗留 下来的社会关系并不能等到法律出台后再进行调整,于是政策在这个阶段对社会关系起到了主要的 调整作用.我国《民法通则》明确规定"法律规定不明时,依据政策".对工商业用房的社会主义 30 改造,与当时政策的规定吻合,在程序上分属合法.另外,"法不溯及既往"是一个古老而永恒的 法律原则,社会主义改造发生在《物权法》颁布前五十年有余,若要适用《物权法》对其进行调 整,难免有勉强之嫌.所以,已经确定为国家所有权的华侨非住宅房屋,不属于退房的范围. 在法治社会的状态下,对公民而言,法不禁止的行为就可以自由进行;对政府行政机关的行 为而言,则是法无明文规定就不可为.在法律和政策均没有明确规定的情况下,政府机关不能将 已改造完毕的"非住宅侨房"清退.? 二,被改造,征收的华侨房屋之"两权分离"问题 目前侨房清退工作中最棘手的是"已退未还",即"两权分离"问题.从对部分居住在华侨房 屋的住户调查可见,部分侨房住户存在着等,靠,要的心态,不认可侨房业主的权利,消极地对待 清退侨房使用权;部分经济困难住户有清退意愿但却无力购房搬迁;部分住户因侨房的地理位置优 越,赖着不搬;部分住户有恋旧心态;部分住户已有房源却赖着不走,有的长期不交租金,甚至有 的住户以侨房作为牟利的手段.也有一些侨房业主不积极维护自己的合法权益而过分依赖政府. (一)关于"两权分离"问题的法律规定 "两权分离"问题产生于有关的政策性文件,其规定:"凡属单位占用的,应在一九八五年 上半年退还产权,并在两年内退还房主."该文件事实上对两权分离采取了支持的态度,即承认 房主享有所有权,但暂时不退还其使用权.根据这一精神,有关地方政府机构提出"凡在私房 改造中,被改造的华侨住宅用房(除解放前集资或独资经营的房地产公司的产业和已公私合营 的工商业用房外),应给予照顾退还房主……有条件的一并退还使用权,特别是业主确需收回自 住的,要尽快退还,其余的争取在一九八六年底前基本退完使用权."该规定实际是中央文件 的具体实施办法.中共福建省委,福建省人民政府《关于落实华侨私房政策的补充意见》指出: "原系出租被改造的华侨住宅用房,在退还产权后,一般不腾退房屋使用权.房管等有关部门应 协助房主与租户建立新的租赁关系.对租金偏低的,允许适当,合理地调整提高."上述规定 明,从中央到地方都对"两权分离"表示认同.尽管这些规定可以视为对当时现状的妥协, 但也为日后清退此类房产埋下了隐患. 房产不能实际交付并由业主自由使用,实质上架空了业主的所有权,《物权法》第39条规 定:"所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有,使用,收益和处分的权利."业主仅 享有形式意义上的所有权即"所有权证",却无法真正享有实质上的所有权.此种情形是违背 《物权法》规定的,必须加以解决. (二)关于"两权分离"问题的现实操作 现有政策对此问题的解决方法主要有:由各区政府积极动员住户腾房,通过为住户提供安置 房使其腾出侨房,鼓励侨房业主和住户重新建立租赁关系等.笔者认为,对于退还房屋使用权的 问题,应当区分"经租房"和无偿分配给住户使用的房屋两种情况. 1.经租房 "经租房"实际就是"国家经租,以租定租",是私房改造的基本形式.凡符合私房改造条 件的城市私有出租房屋,除按规定留出房主自住房外,全部交由国家统一控制,由房产管理机关 统一管理,统一修缮,统一调配使用,统一收取房租.房产管理机关依据租金收入额确定一定比 例,按月付给房主固定的租息,定租一般占租金的20%一40%.改造后的房屋称为国家经租房, 房屋所有权证上盖有"国家经租"的印章,标明经租房的数量与位置,仍交房主保管,房主没 ?2006年厦门市政协委员会提案(十届四次会议,第404112号)提出要清退非住宅侨房,但提案的内容 没有提出任何明确的法律和政策依据. 31 有占有,使用和处分的权利,只留下取得定租的权利.1966年9月,停发租息,国家经租房一 律转为国家所有,成为公房.住户通过与政府订立租赁协议,按照地方的政策法规按月缴纳一定 的租金,从而使用该房屋,与政府间形成了租赁的法律关系. 民法中有"买卖不破租赁"'的原则,即租赁物在租赁期间发生所有权变动的,不影响租赁 合同的效力.之所以有这样的原则,乃是保护承租人基于信赖,长期,稳定使用租赁物的需要. 根据这一原则,即使房屋由政府清退给侨房业主,承租人仍有权根据原合同内容(如租金,租 期等),享有权利履行义务.那么,面对拒绝搬迁的住户,是否就一筹莫展了呢?从法律的角 度,有以下途径可供选择: (1)看合同形式.这要区分两种情况:第一,政府与承租人之间没有订立书面的租赁 合同, 根据《合同法》第215条的规定:"租赁期限六个月以上的,应当采用书面形式.当事人未采用 书面形式的,视为不定期租赁."即租赁期限在6个月以上,却没有订立书面租赁合同的,当事 人可以随时解除合同,但出租人解除合同应当在合理期限之前通知承租人.第二,在政府和承租 人已订立了书面租赁合同的情况下,如果双方约定的租赁期限超过20年的,超过部分无效,双 方均未提出异议的,20年届满后转为不定期租赁;如果承租人在承租房屋过程中存在违约行为, 例如承租人未按照约定的方法或者租赁物的性质使用租赁物,致使租赁物受到损失的;承租人未 经出租人同意转租的;承租人无正当理由未支付或者迟延支付租金的,出租人可以要求承租人在 合理期限内支付,承租人逾期不支付等情形,出租人可以解除合同.政府可以运用此方法依法收 回房屋,交还给华侨业主. (2)提供安置房.对于无房源但有经济能力购买政府提供的专用房源的,按照落实侨房政策 专用安置房的申购,政府应对这类住户的申购提供便利,以尽早使其购买到适合的安置房,并搬出 原住处.对于因搬迁而花费的费用,政府可以给予适当货币补偿,以鼓励侨房住户的搬迁,打消侨 房住户的顾虑.处理此问题,政府要采取的一项重要措施是加紧落实侨房政策的专用房源小区的建 设,早日完成侨房住户和侨房业主的心愿.对于既无房源又无力购买的侨房住户,政府应对这些住 户提供保障性住房,廉租房来帮助其搬迁;对于经济特别困难的,政府应对其进行 无偿安置. 提供安置房是一种"软手段",能够起到感化侨房住户,促其尽快腾房的良好作用.但如果 住户拒不接受安置,政府也不得强行要求其搬离.事实上,许多居住在华侨房屋的住户往往以经 济能力不允许为由,拒绝购买或者租住安置房. 笔者认为,以经济困难作为占用华侨房屋的理由是不能成立的.经济困难并不意味可以占用 居住他人的房屋.而居住华侨的房屋不具有无偿性,也必须支付相应的租金.政府机关采用的方 法也是由住户选择租赁或者购买安置房.如果住户有安置房而不承租或者购买,政府应当直接下 文将房屋退给华侨业主,并告知华侨业主向当地人民法院提出收房诉讼.如果住户已取得安置房 而仍然拒不搬迁,政府也应当直接下文将房屋退还给华侨业主,并告知华侨业主向当地人民法院 提出收房诉讼.政府机关不是华侨房屋的代管人,也不是法律上的房屋权利人,如果以自己的名 义诉讼要求住户搬迁,没有法律依据. (3)建立新的租赁关系.对于处于租赁关系中的侨房,如果侨房业主不急着要求住户退房,可以 鼓励他们重新建立新的租赁关系.相关主管部门应该给予协助,而对于租赁关系中租金的计算,则属 于私法自治的范围,应该由当事人按照市场行情,充分协商,政府对此不宜做过多强制性的规定. 总之,"已退未还侨房"问题的处理是一个系统工程,需要各部门的密切配合才能顺利完 成,运用法律诉讼手段应是侨房业主收回其使用权的主要手段.? ?因为华侨业主享有房屋所有权,是否行使权利,提出诉讼主张,收回房屋,是其自 主的意愿,他人无 权干预. 32 2.分配房 20世纪50年代初的土地改革期间,根据中央有关政策,对农村和城镇的华侨私房进行没 收,征收,即进行社会主义改造,将改造后的侨房分配给住房困难的农民居住.政府的行为属于 行政给付.行政给付是指行政机关对公民在年老,疾病或丧失劳动能力等情况或其他特殊情况 下,依照有关法律,法规规定,赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为.行 政给付的形式有以下几种:安置,补助,抚恤,优待和救灾扶贫.政府分配房屋给困难农民居住 属行政给付中的安置行为.从法律关系上看,政府和农民之间构成了带有社会保障性质的借用关 系.即政府将房屋的使用权无偿转移给符合一定条件,生活困难的农民,从而保证其居有定所. 借用和租赁的最大差别在于:第一,租赁是有偿的,借用是无偿的;第二,承租人受到 "买卖不破租赁"的保护,借用人则不得以借用期限未到为由,阻碍所有权人行使所有权.究其 缘由,乃是物权优于债权也.简言之,华侨房主在获得了所有权之后,即可要求住户搬离,如果 住户拒不搬离,房主有权向人民法院提起诉讼.这是我们区别经租房和分配房的原因所在. 我国不仅在户籍制度上实行城乡二元制,在土地所有权方面也一直坚持国有土地所有权和集 体土地所有权的分离.《中华人民共和国宪法》第10条规定:"城市的土地属于国 家所有.农村 和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地,自留 山,也属于集体所有."《物权法》第58条进一步细化:"集体所有的不动产和动产包括:(一) 法律规定属于集体所有的土地和森林,山岭,草原,荒地,滩涂;(二)集体所有的建筑物,生 产设施,农田水利设施……" 由于我国城市和农村在土地制度的设计上存在较大差异,农村侨房的清退难以参照城市的清 退办法执行.首先面临的问题便是,如果房屋清退给原房屋所有人,必然发生农村土地使用权的 转移,而我国《土地管理法》第63条明确规定:"农民集体所有的土地的使用权不得出让,转 让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破 产,兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外."国务院办公厅《关于加强土地转让管理 严禁炒卖土地》的通知规定:"农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民 集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证."由此可 见,现有的立法对于农村土地使用权的转让有诸多的限制,至多只能向本村集体经济组织成员转 让.华侨不具备村集体经济组织成员的身份,因而没有受让的主体资格.同时《土地,管理法》 第62条规定:"农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省,自治区,直 辖市规定的标准." 目前,《物权法》规定农村的土地属于农村集体经济组织所有,农村的宅基地依法不能进行 转让.对于农村土地之上的房屋问题,尽管法律明确限制房屋在集体经济组织之外的人之间进行 转让,但已有北京法院的判决确认城市户15的人有权继承农村的房屋.?华侨的房屋处于农村, 这是历史原因形成的.法律限制华侨对其在农村的房屋进行转让,但并没有限制华侨对自己在农 ?北京市通州区宋庄镇小堡村因许多画家聚居在其周围而得名画家村.马某原系宋庄镇辛店村农民;李 某系城市居民,户籍地为河北省邯郸市.2002年7月1日,马某与李某签订《买卖房协议书》,将诉争房屋及院 落以45000元的价格卖与李某.2006年2月份,马某夫妇要求确认购买合同无效.通州法院经审理认为,李某 系城市居民,依法不得买卖农村集体经济组织成员的住房,故判决李某将位于北京市通州区辛店村的北房三间, 西厢房六间及院落腾退给马某.判决后,李某不服提出上诉.北京市第二中级人民法院经审理认为,宅基地使用 权是农村集体经济组织成员享有的权利,与享有者特定的身份相联系,非本集体经济组织成员无权取得或变相 取得,李某并非通州区宋庄镇辛店村村民,且诉争院落的《集体土地建设用地使用证》至今未由原土地登记机 关依法变更登记至李某名下,因此,原审法院根据我国现行土地管理法律,法规,政策之规定,对于合同效力 的认定是正确的.该案原告系农民马某之子,城市居民,因其父已死亡,作为继承人提出诉讼. 33 村房屋的所有权返还与继承. 因此,农村侨房的清退,没有特殊性,应当比照城市华侨房屋的清退政策处理. 三,华侨信托代管房之清退问题 信托是指委托人基于对受托人的信任,将其财产权委托给受托人,由受托人按委托人的意愿 以自己的名义,为受益人的利益或者特定目的,进行管理或者处分的行为.就华侨房屋的代管信 托而言,房主既是委托人又是受益人,国家是受托人. 华侨房屋的代管包括政治代管,无主代管,"文革"代管,代管代修和信托代管,原来统一 由政府机关进行管理.在处理信托代管房的历史遗留问题中,应当采取以下对策: (一)主动寻找房主.中共中央办公厅,国务院办公厅转发《关于落实华侨私房政策的补充 意见》的通知第1条规定:"落实华侨私房政策,必须由产权人提出申请."在20世纪80年代 这样的规定情有可原,但实际上,政府完全有能力且应当主动确定产权人.首先,政府有相关的 档案资料,例如房屋登记资料,权属变更资料,房主户籍资料等,由政府出面解决快捷有效.其 次,行政行为包括依申请的行政行为和依职权的行政行为,前者以当事人提出申请为必要,如行 政许可,行政给付等;后者行政主体可以不经当事人申请直接实施,如行政强制,行政征收等. 政府清退房产是政府自我纠错的行为,当然不以当事人的申请为要件,属于依职权的行政行为. 再者,业主享有的房屋所有权是一种绝对权,支配权,不以请求他人履行为必要.因此,无论从 公法还是私法意义上,政府都应当积极寻找房主.在实际操作中,政府可以利用网站,报刊等媒 体,积极寻找房主,宣传侨房政策.可以将尚未查明业主身份的房产,或者已经查明了业主但因 客观原因无法取得联系的业主在网站上公示,这样将更有利于业主及时获得信息,并尽快清退侨 房. (二)查验业主的身份.只有房屋的所有权人(或者其继承人)方有权获得清退.但因年代 久远时过境迁,房屋所有权发生了很多变化,如有的房契已经遗失,有的业主已经死亡发生了继 承,有的形成了收养等拟制血亲关系等.通过走访调查发现,难以确认业主身份成为实践中困扰 政府部门的重要问题.笔者认为,只要当事人能够证明是房屋所有权的继承人或者继承人之一 的,就必须将房屋退给其进行代管.具体的继承权及房屋的析产纠纷,由继承人自己解决. (三)侨房收益的结算.侨房的信托代管不同于被错误改造的华侨私房,它是出于华侨本人 的意志而将房屋信托给国家,因此并不存在国家赔偿的问题.但是,土房局需要同业主进行结 算.《中华人民共和国信托法》第14条规定:"受托人因承诺信托而取得的财产是信托财产.受 托人因信托财产的管理运用,处分或者其他情形而取得的财产,也归入信托财产."第34条规 定:"受托人以信托财产为限向受益人承担支付信托利益的义务."因此,信托代管期限的收益 扣除房屋管理,修缮等费用,国家按照约定的比例获取报酬后支付给受益人即房主;如果所得收 益不足以支付费用的,则无需支付.如果房屋的原所有人死亡,则应支付给其继承人. (四)代管前已经出租尚未到期的信托房的处理.信托关系的终止并不意味着租赁关系的终 止.为了保障承租人的合法权利,除了出租方的主体变更外,合同的内容(包括租赁期限,租 金等)应当继续保持.对于此类信托房的处理,可以参考上述关于"经租房"的解决方法. 四,城市侨房的拆迁补偿问题 随着城市化进程的加快,城市建设大规模推进,作为城市化过程中的城市建设,改造,扩展 为基本前提的城市房屋拆迁规模也日益扩大.《物权法》的出台,对私人财产保护力度加大.那 么,在城市旧城改造过程中对涉侨房屋拆迁时,涉及到哪些法律问题,又该如何进行拆迁补偿 呢?笔者将从已经拆迁,打算拆迁和将来可能拆迁三个角度分析相应的法律问题. 34 (一)已拆房屋的补偿 拆迁是对房屋的所有权人和承租人进行动迁,补偿等一系列活动的总称.到目前为止,旧城 改造中拆迁华侨房屋问题较为突出的是"已拆未还"侨房的问题,即涉侨私房在落实侨房政策 之前以公房形式被征用而未进行补偿的问题.之所以会出现"已拆未还"现象,一方面是侨房 业主大多不在国内,或者即使在国内,其房屋尚未得到清退,拆迁人无法与业主达成补偿协议. 另一方面,按照现有的法律法规,拆迁的程序导致业主没有太多表意的空间.这是一个历史遗留 问题.华侨房屋因被错误改造,征收征用以及业主信托等方式成为国家实际占有,使用的财产 后,国家在城市改扩建过程中,将它们拆除或改建.《物权法》第37条规定:"侵害物权,造成 权利人损害的,权利人可以请求损害赔偿,也可以请求承担其他民事责任."既然华侨私房已经 被拆除或改建,原物所有权已经消灭,事实上没有返还的可能,因此,只能对业主进行赔偿,而 赔偿的标准不能以改造时的价格,而应当根据拆迁时的房屋市场价格给予赔偿. (二)已列入拆迁规划,尚未清退的侨房 某些侨房,按照行政规划已经纳入了拆迁的范围,但还没有清退给业主.按照正常的程序, 政府应当首先清退华侨的房屋,然后在需要拆迁的时候,再与业主达成补偿协议,最后将房屋征 收并拆迁.但这样操作未免过于教条,不仅徒增了成本,而且延缓了拆迁的进度,影响了城市的 改扩建.所以,笔者认为,可以采取不退还侨房而直接给予补偿的办法.在实际操作中,有以下 几个问题值得关注: 1.侨房业主的意愿.对于房屋所有人尚未确定的,应当将拆迁的事实,所涉及的房产通过 网络,报纸等媒体进行公告,在公告期内有业主进行确认的,应当积极与之协商,争取就补偿标 准达成一致;在公告期内没有业主确认,或者所提交的权属证明不能证明其业主身份的,应当按 照补偿当时的平均标准将补偿费用提存,待业主确定时,再行分配.《提存公证规则》第21条 规定:"从提存之Et起,超过二十年无人领取的提存标的物,视为无主财产;公证处应在扣除提 存费用后将其余额上缴国库." 2.补偿标准.无论是货币补偿还是提供安置房,无论是就地安置还是异地安置,核心的问 题还是补偿标准.在业主和政府无法就补偿标准达成一致时,政府所采用的补偿标 准就至关重 要.笔者认为,补偿的计算时点应该是补偿当时,而非之前的商谈时,也非之后的拆迁时;补偿 的数额也应当是当时当地的市场价值. (三)未来拆迁中值得注意的法律问题 1.征收的目的.《物权法》第42条规定:"为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和 程序可以征收集体所有的土地和单位,个人的房屋及其他不动产."因此,如果不属公共利益的 需要,不能对他人的房屋进行拆迁. 2.公众参与拆迁决策.现行的征收拆迁程序中,征收决定或拆迁公告的发布和补偿安置方 案的制定等关键性环节,缺乏公众特别是被拆迁人的参与.征收拆迁过程中被拆迁人几乎没有任 何话语权,致使征与不征或拆与不拆,补与不补,补多补少,政府自由裁量权过大,征收拆迁程 序缺乏必要的透明度.因此,有必要引入听证制度,即把司法审判的模式引入到行政程序中的制 度.听证会模拟司法审判,由利益相对的多方互相辩论,决策者根据多方提交的意见进行决策. 因此,必须切实贯彻听证制度,建立公众监督机制,加大公众在征收拆迁工作中的参与力度.另 外,对涉及拆迁的旧城改造项目,应依据当地经济发展和城市规划的要求,政府事前提出片区改 造,明确拆迁的范围和完成期限,以及相应的技术经济指标(如容积率,绿化率等),经专 家委员会验证通过后,及时向社会公示,听取所有权人的意见,在修改完善后提交同级人民代表 大会常务委员会讨论表决.这样可以使改造方案得到被拆迁人的理解,防止政府盲 目决策. 3.平等的安置办法.在征收拆迁过程中,尽管个人的需求不同,但应当采用平等的安置办 35 法.福建省以往的处理办法是:"国家建设需要依法拆迁归侨,侨眷私有房屋的,拆迁人应于动 迁前将批准拆迁通知书送达被拆迁人,同被拆迁产权人签订协议,商定补偿安置办法.补偿形式 应以产权调换为主.在同等条件下,给与被拆迁产权人优先选择安置地点,楼房层次和朝向的照 顾,被拆迁产权人定居境外的,其动迁期应当适当放宽.被拆迁产权人要求就地或易地白建的, 在服从城乡建设规划的前提下,应予允许和支持."但我国《物权法》明确规定了平等保护的 原则,要求在财产权的保护方面必须坚持平等原则:一是物权主体的平等.此种平等在《物权 法》中主要体现为两个方面:一方面,任何物权主体在设定和移转物权时,应当遵循共同的规 则;另一方面,各类物权人在行使物权时,也应当平等遵?