浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析

浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 摘 要 随着我国行政管理体制改革的扩展和深化,政府绩效考核作为行政管理制 度创新和有效管理工具,越来越受到重视。 浙江某地方政府机关负责所辖区域的职责范围内的行政执法工作。其绩效 考核工作具体考核采取被考核部门自评、牵头部门审核、集中评定等方式, 即在被考核部门自评和陈述工作的基础上,由绩效管理考核领导小组成员按履 行职责情况、内部管理情况、工作创新情况和其他工作情况等四项内容进行评 定。最后由牵头部门汇总评定结果,按得分高低排序。且绩效考核结果将与奖 金挂钩。 该考核方案经 2 年多的模拟实施、分析、调整等探索实践,绩效考核逐渐 趋于成熟完善。该政府机关通过季度绩效管理考核,进一步提高了管理水平, 树立了创新意识,提高了工作质量,提升了干部队伍综合素质。同时理顺了部 门间职责,加强了部门间的沟通协调,为机关接下来的内部机构改革奠定了基 础。 通过对该政府机关绩效考核案例的分析,可以看出机关绩效考核中的重点 和难点是绩效考核中“绩效”的确定。不能把什么东西都纳入到绩效考 核 的范围,必须有选择,有重点,有导向。绩效标准核心是必须与政府或部门的 职能使命、职责任务相联系。同时也可以发现外部对政府绩效的考核还处于 空 白,应积极探索如何为开展外部对政府绩效考核创造条件和制定相关制度的 问 题。 关键词:绩效考核;政府机关;部门 1 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 Abstract Along with the expansion and deepening of our country administrative reform, government’s performance assessment, as a creative and effective management tool for the administrative management system, which becomes more and more attentionA local government in Zhejiang is responsible for administration of the region under its jurisdiction within the purview of the administrative law enforcement. Their performance assessment adopts the examination department self-assessment, the lead department audit, concentrated assessment, etcBased on the examination department self-assessment and mention, leadership team members assess it according to four elements of performing their duties, internal management, creative work and other working conditions. Gathering to the final assessment results by the lead department, sort by score level. And performance assessment results will be linked with the prizeThe assessment scheme has been explored and practiced as simulated implementation, analysis and adjustment more than two years, the performance assessment is improving gradually mature. The government raised the management level further, established a sense of innovation, improved quality of work and enhanced the overall quality of cadres through the quarterly performance assessmentAt the same time, the government rationalized the responsibilities between departments, strengthened communication and coordination between departments, and laid foundation for the organization next internal institution reformAfter analysis to the case of performance assessment of the government, we can see the important and difficult in the government performance assessment which is to determine “performance standards”. We can not put everything into the scope of performance assessment, there must be selective, focused and directed. The core of performance standards must contact with the government or department mission, responsibilities and tasks. We also can find the external government performance 2 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 assessment is still in the blank, we should actively explore how to create the conditions and formulate system for developing external government performance assessment Key words: Performance Assessment; Government; Department 3 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 目 录 第1 章 前言. 1 1.1 课题制定1 1.2 研究的目的及意义 2 1.2.1 研究目的. 2 1.2.2 理论意义. 2 1.2.3 实际意义. 3 1.3 研究思路3 1.3.1 研究内容. 3 1.3.2 研究框架. 3 1.4 研究方法6 1.4.1 文献检索法6 1.4.2 案例研究法6 1.4.3 归纳研究法6 第2 章 理论基础 7 2.1 相关概念7 2.1.1 政府机关. 7 2.1.2 绩效7 2.1.3 绩效考核. 7 2.1.4 关键绩效指标法. 8 2.1.5 团队与团队绩效. 8 2.2 文献述评8 2.2.1 国外政府绩效考核研究的基本层面 8 2.2.2 国外政府绩效考核研究特点12 2.2.3 国内学者政府绩效考核研究12 2.2.4 我国绩效考核研究中的不足15 1 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 第3 章 浙江某地方政府机关相关背景16 3.1 机构职责. 16 3.2 业务情况. 17 3.3 人力资源情况 17 第4 章 浙江某地方政府机关部门绩效考核. 18 4.1 未开展部门绩效考核前情况 18 4.1.1 机构设置状况18 4.1.2 存在问题 18 4.1.3 问题分析 19 4.2 第一阶段绩效考核情况. 19 4.2.1绩效考核方案19 4.2.2 绩效考核过程分析. 19 4.2.3 上述考核方案的优点和不足23 4.2.4考核结果的反馈及应用 24 4.3 第二阶段绩效考核情况. 25 4.3.1 绩效考核方案25 4.3.2 绩效考核过程分析. 25 4.3.3 部门绩效考核成效. 27 4.3.4 该考核方案的优点和不足. 27 第5 章 基于上述案例的分析结论和本文的不足 28 5.1 分析结论. 28 5.2 本文的不足之处. 30 附 录31 附录1 绩效考核方案1(主要部分)31 附录2 绩效考核方案2(主要部分)35 参考文献 41 致 谢43 2 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 第1章 前言 1.1 课题制定 政府绩效,在西方也被称为“公共生产力”、“公共组织绩效”、“政 府业绩”等,其字面意义是指政府所做的成绩和所获得的效益的意思,但 其内涵非常丰富,既包括政府“产出”的绩效,即政府提供公共服务和进 行社会管理的绩效表现;又包括政府“过程”的绩效,即政府在行使职能 过程中的绩效表现。政府绩效还可分为组织绩效和个人绩效,组织绩效包 括一级政府的整体绩效、政府职能部门绩效和单位团队绩效。 现代政府管理的核心问题是提高绩效。要提高绩效,必须首先了解和 考核现有绩效水平,要应用科学的方法、标准和程序,对政府及其部门的 业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价,在此基础上对政府绩效进 行改善和提高。政府绩效考核是以提高政府公共管理和公共服务能力而采取 的以公共 责任和顾客至上为理念的政府改革策略,是持续改进和提高政府部门绩效 的新的管理理念和方法,是当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、 改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具。 随着我国行政体制改革的不断深化,政府绩效考核作为行政 创新和有效管理工具,越来越受到重视。认真研究、制订全面科学的政府 绩效考核体系,构建以正确政绩观为导向的绩效管理模式,是在政府行政 管理中贯彻落实科学发展观的需要。政府绩效考核是整个政府管理创新的 一部分,关系到政府职能和运行机制转变,有利于提升政府管理能力,提 升管理水平,提高政府效能;政府绩效考核是政府绩效管理的核心,对于 深化干部人事制度改革和加强党风、政风建设,对于弘扬求真务实精神和 密切“党群”、“干群”关系意义重大;政府绩效考核有助于法治政府、 责任政府、服务政府、效能政府的建设,进一步提高政府的行政能力,为 经济社会发展注入新的活力和持久动力。温家宝总理多次指出: “绩效评估 是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重 1 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 1 要制度。” “抓紧建立政府绩效评价制度。认真研究、制订全面科学的政 府绩效考核体系,构建以正确政绩观为导向的绩效管理模式,是在政府行 2 政管理中贯彻落实科学发展观的需要,是新一轮行政体制改革的抓手。” 有鉴于此,本文以浙江某地方政府机关绩效考核案例为例,选取政府 机关绩效考核,特别是组织绩效中的职能部门绩效考核作为研究课题,就 是试图通过对这方面的研究,来为当前正在进行的政府管理体制改革提供 一些有益的思路、方法与建议。 1.2 研究的目的及意义 1.2.1 研究目的 本文将在综合分析政府绩效管理现状和绩效考核体系的基础上,对政 府机关组织绩效考核进行深入研究,并借助实例分析的方法,对政府机关 绩效考核进行分析。然后把绩效考核理论与政府机关的绩效考核的实践相 结合,力图找出政府机关绩效考核中存在的问题,并提出合理化的对策, 为政府机关进一步深化绩效管理体制改革提供理论借鉴、现实依据和可操 作的方案。 本文的研究,其意义可以从以下方面来体现。 1.2.2 理论意义 1、将绩效考核理论研究具体化到政府机关绩效管理领域。本课题主要 是从组织行为学、管理学、经济学等多学科角度着眼,以人力资源绩效管 理理论和绩效考核理论为指导,以浙江某地方政府机关为调研对象,研究 此类政府机关的绩效考核机制,以求在绩效管理理论的应用领域有所创新。 2、将关键绩效指标法和团队绩效考核技术结合研究现实绩效考核问 题,进一步丰富绩效考核技术理论。本课题将实例与理论相结合,把理论 绩效考核技术应用于政府机关绩效考核问题,希望为政府机关科学进行绩 效管理提供依据和智力支持,同时,能对今后政府机关管理体制改革提供 1 2006年9月,加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议,温家宝 2 2007年2月,国务院廉政工作会议,温家宝 2 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 理论参考和借鉴方法。 1.2.3 实际意义 1、有利于深化干部人事制度改革。现代绩效考核,将使政府的绩效评 价建立在科学的理论和方法基础上,并以量化的直观形式表现出来,将组 织考核与个人,特别是部门领导人的业绩考核结合起来,开辟了机关工作 人员考核的新途径,为科学的政绩考核奠定基础。 2、有利于进一步开展组织机构改革。职责不明、权限不清是造成体制 摩擦的重要原因,也是影响政府效率的重要原因。绩效考核为科学地界定 政府各部门的职权范围提供了依据,有助于合理确定组织机构,从而优化 政府组织结构、理顺部门职责关系、强化落实部门责任。3、通过本文的研 究,通过具体案例分析,力求给出政府机关绩效考核 机制运行效率的建议和措施,使得政府机关绩效考核机制能够运行得更加 稳定和有效。 1.3 研究思路 1.3.1 研究内容 政府机关由于受到体制、机制等方面原因的限制,绩效考核问题历来 是比较头痛的问题,如何有针对性地、有效地的进行考核,同时,又能适 应政府机关的这种特殊性,是笔者此次研究工作的重点。本文主要从笔者 所在的浙江某地方政府机关入手,主要通过采取实证研究与查阅文献研究 相结合的方法加以研究。在实证研究部分主要是以浙江某地方政府机关作 为一个调查样本,通过调查、访谈等形式来了解政府机关绩效考核现状, 并从中找出问题所在,继而寻找相应的绩效考核的对策和方法以供决策参 考 1.3.2 研究框架 本文遵循提出问题、分析问题、解决问题的思路。首先回顾了绩效与 绩效考核的相关理论,并对其国内外研究论著进行评述。然后,以浙江某 3 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 地方政府机关作为研究样本,采用调查、访谈以及文献研究的方法,分析 该政府机关在绩效考核方面存在的亮点和问题,再根据以上的分析,提出 了改善绩效考核现状的对策及建议。本文的主要框架如下图所示: 4 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析前言 课题制定 研究的目的及意义 研究思路 研究方法 5 理论基础 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 1.4 研究方法 1.4.1 文献检索法 文献研究方法是本文采用的比较重要的一种方法。在研究过程中,笔 者通过查阅大量的文献资料,对涉及绩效考核与绩效考核的研究文献进行 大量的检索研究,对相关理论和国内外学者在本领域的研究成果和不足之 处有了深刻的认识,并在此基础上进行了创造性的研究。 1.4.2 案例研究法 本文在对政府机关组织特性、绩效管理特点和绩效考核特征研究基础 上,研究政府机关的绩效考核模型,并结合某一政府机关案例,对综合绩 效考核模型进行了进一步验证和应用。 1.4.3 归纳研究法 归纳的方法就是通过观察客观事实,把这些事实加以分类,然后考察 它们之间的因果关系,从而得出结论。本文将对某地方政府机关现有的绩 效考核的手段和措施进行研究,并最终得出该类政府机关绩效考核机制的 优缺点。 6 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 第2章 理论基础 2.1 相关概念 2.1.1 政府机关 政府机关是指依法行使国家权力、组织和管理公共事务的机构,负责 组织和管理所辖行政区域内的政治、经济、文化等各种行政事务。 2.1.2 绩效 绩效是一个组织不得不关注的话题,但时至今日,人们对于“绩效” 这一概念的认识仍然存在分歧。就像 Bates 和 Holton(1995)指出那样, “绩效是一个多维建构,观察和测量的角度不同,其结果也会不同” 。目前 对绩效的界定主要有三种观点:一种观点认为绩效是结果;另一种观点认 为绩效是行为;还有一种观点不再认为绩效是对历史的反应,而是强调员 工潜能与绩效的关系,关注员工素质,关注未来发展。 在政府部门,将绩效界定为“结果+过程”是有实际意义的,不仅看 做了什么,也看是怎么做的,不仅取决于做事的结果,还取决于做这件事 所拥有的行为或素质。绩效是可以衡量和控制的,一旦我们对绩效指标及 绩效标准进行了确认,我们就可以通过对绩效的考核与管理来对绩效的形 成过程和绩效的最终结果进行控制和改进。 2.1.3 绩效考核 绩效考核是指考评主体对照工作目标或绩效标准,采用科学的考评方 法,评定员工的工作任务完成情况,员工的工作职责履行程度和员工的发 展情况,并且将评定结果反馈给员工的过程。绩效考核只是手段不是目的, 绩效考核必须和政府的日常管理结合起来才能成为一种有效的管理工具, 7 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 也就是说,绩效考核必须融入到政府的绩效管理过程中。考核的目的是为 了促进和改善管理,实现组织目标。通过定期的考核,及时掌握所预期绩 效中存在的问题,通过分析原因,加强沟通反馈,提出改进措施,以达到 预期的绩效目标。要有效地使用考核结果与绩效信息来改进工作,使得考 核不仅与被考核单位的利益紧密相关,而且对被考核单位的实际工作可以 进行有效的指导。当前,要突出加强绩效考核结果的反馈和应用,积极地 把激励和惩罚有机地结合起来,以激发被考核单位的积极性,使得考核成 为一种学习的动力,成为一种激励的因素。 2.1.4 关键绩效指标法 关键绩效指标KPI是用于考核和管理被考核者绩效的可量化的或可 行为化的标准体系,它能体现对组织战略目标有增值作用的绩效指标,是 连接个体绩效与组织战略目标的一个桥梁。通过在关键绩效指标上达成的 承诺,员工与管理人员就可以进行工作期望、工作表现和未来发展等方面 的沟通。 2.1.5 团队与团队绩效 团队是指由两个以上具备互补知识与技能的人所组成的、具有共同目 标和具体的、可衡量的绩效目标的群体,团队成员为达到共同的团队目标 相互负责、彼此依赖。 团队绩效的考核,不仅要对团队的绩效目标进行考核,还要对团队成 员的工作表现及团队绩效对组织目标实现的贡献进行考核。 2.2 文献述评 2.2.1 国外政府绩效考核研究的基本层面 梳理国外研究文献,可以发现,国外的政府绩效考核研究起步比较早, 历史也较久远,取得的著述成果相应较多,其研究主要集中在四个层面: 一、 关于政府绩效考核理论内涵的研究 8 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 国外对政府绩效考核的研究,是从界定其基本内涵人手的。那么,什 么是政府绩效考核呢?肯尼斯,普尼维特Kenneth Prewitt1980认为: 政府绩效考核是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众 满意程度等方面的判断,对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成 果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。美国的《1993政府绩效 结果法案》也对政府绩效考核做了说明,认为政府绩效考核是一种考核方 式,通过客观的测量和系统的分析,确定联邦政府的项目是否达到预定目 标的程度和方式。Harry亨利1999则给出了一个更为让人信服的定义, 他认为政府绩效考核就是基于服务或者项目的结果和效率的常规考核。它 至少有三个方面的目的:1为每个的绩效指标提供基准价值以及提供 必要的行动;2为指标提供历史数据,使得每一个需要测量的选项有所比 较;3为工作进展是否符合战略计划目标提供主要结果指标的数据。与之 不同,克罗伊哥?弗汀Craig Foltin1999认为:政府绩效考核是确定 纳税人资源是否有效的用于服务和行政管理项目的过程。这包括了数据的 收集和分析,标杆和谨慎的预算设定。其中,标杆是十分必要的,因为它 为政府测量或者判断绩效提供标准和参考,而预算管理、计划和沟通,也 同分配和使用政府资源一样重要。 二、 关于政府绩效考核指标与模型的研究 对政府绩效考核指标与模型的研究,是国外政府绩效考核研究的焦点 所在,呈现出百花齐放、仁智互见的局面。20 世纪 80 年代初,英国雷纳爵 士负责的效率小组提出了“三E考核模型,即建议在财务管理改革中设立 包括“经济”economy、“效率”efficiency和“效 益”effectiveness在内的“3E”考核指标体系,此后,该模型逐渐发展 成为西方国家实施公共部门绩效考核的基本模型。1992年,哈佛商学院的 罗伯特,卡普兰和大卫,诺顿又从企业发展的战略出发,开发出一种绩效 管理的平衡计分卡简称BSC。该平衡计分卡从财务状况、顾客服务、内部 流程、学习与发展四个层面来考核企业业绩,取得了很好的效果。随后不 久,该模型被引入政府绩效考核,发挥了良好的作用。2000年,美国的瑞 辛和马祖奥等人首次将顾客满意度指数应用于地方政府绩效考核,构建了 政府的顾客满意度测评模型,并对纽约市政府的顾客满意度指数进行了测 9 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 量,进而拓宽了政府绩效考核指标与模型研究的视角。此外,以美国希拉 丘斯大学马克斯韦尔学院帕特丽夏,英格拉姆教授为代表的部分学者,从 管理能力的视角设计了政府绩效的考核模型,主要反映在美国联邦政府绩 效项目Covernment Performance Project;简称GPP中。近些年来,欧洲 行政学院也提出了自己的绩效考核模型??通用考核框架CFA,该框架内 含促进enables和结果resuhs两大要素,共9个主要指标criterion, 其中领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程及变革 管理属于促进要素,员工结果、顾客/公民结果、社会结果和关键绩效结果 属于结果要素,9大指标又包含有27个次级指标sub-citerion。 三、 关于政府绩效考核推进方式的研究 就如何推进政府绩效考核,不少发达国家的学者和相关机构可谓绞尽 脑汁,提出了许多独到的见解。英国的审计委员会曾按照1999年地方政府 法和 2001年政府白皮书,在原有的最佳价值体系及地方政府公共服务协议 的基础上,为单一制议会和郡议会、区议会、消防和救援机构等公共部门, 设计了一个综合绩效考核体系Comprehensive Performance Assessment, 简称 CPA,以推进政府绩效考核在实践中的应用和发展。该体系主要包括 独立评价、综合评价和评价结果公布三个方面的内容。到2006年,审计委 员会又根据具体的实施情况,对这一体系进行了大幅度的修订和完善,从 而形成了最新的CPA框架体系。新的CPA框架体系内含单一制议会和郡议 会CPA框架、消防和救援机构的CPA框架、区议会CPA框架三个部分。其 中单一制议会和郡议会CPA的整体框架由发展方向评价、资源使用评价、 服务评价和综合评价四个部分组成,每个部分又由设定的规则进行连接, 最后通过评级的方式得出政府绩效的高低排序。纳姆春Nam-Joon Chung 则在系统分析韩国政府绩效考核成功实践和成功要素的基础上,从政府创 新的角度,提出了下一段推进政府绩效考核的策略:1以人为本。将公民 放在第一位,通过在创新过程中的公共参与,积极回应公民诉求和投诉。 2与世界接轨。为减少不必要的试错,政府应当扩大合作机会,与世界上 致力于推进政府创新的国家分享创新绩效和经验。3进入国家创新。它强 调沟通,以及组织间、公务员与公民间的合作,公民的创造性与自愿性的 创新将会受到鼓励。与纳姆春Nam-Joon Chung不同,韩国学者宋勇 10 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 Jeong,Seon-Yong更注意利用最新的网络信息技术打造政府绩效考核推 进的“利器”。他把“娜拉商业处理系统”BPS引入政府绩效考核,为政 府绩效考核工作提供了自动化和系统化的技术平台。就系统构成而言,“娜 拉商业处理系统”操作起来比较便捷,该系统只具有任务管理和文件管理 两个板块,其中,任务管理板块主要是根据功能和目的对政府事务进行分 类,用以提高政府绩效信息处理的效率,而文件管理则主要是着意于提高 政府文件、报告管理的效率。 四、 关于政府绩效改善与提升对策的研究 对如何改善、提升政府绩效,西方国家学者更是煞费苦心,提出了不 少具体的有针对性的方针和措施。如许多学者从制度设计角度来研究如何 提高公共部门绩效。他们认为,集权和分权这两种制度本身并不能带来高 绩效,而一种单一的制度形式在提供某种特定服务上往往不是一种有效的 方法,只有弄清不同制度的优势并区别不同的服务类型,然后将二者进行 匹配,才能实现高效。如迈克尔,麦金尼斯就提倡一种混合的制度安排, 对不同的公共服务领域或者同一服务的不同阶段和部分采取不同的制度设 计,以达到公共服务的高效率。史蒂文,科恩和罗纳德。布兰德主张运用 全面质量管理TOM来提高公共部门绩效。一些学者主张通过实施承包 来提高公共部门绩效。E.S.萨瓦斯用大量确凿的证据,证明合同承包是最 有效率的。他认为,合同承包给公众更多自由选择的机会,这种自由选择 能够推动竞争,而竞争又能带来更多成本收益比较高的公共事业和公共服 务。同时他又认识到,虽然合同承包总体上要比政府直接提供服务效率高, 但这并不意味着合同承包在每一个个案上都能体现出优越性。因此,事先 认真研究和权衡潜在的收益,选择适当的服务领域并在竞争条件下审慎推 行合同承包,签约后进行有效监测,都是成功的关键。夏尔,德巴什从申 诉机制的途径对提高公共部门绩效进行了独特的研究。他把这种申诉机制 称作“混合监督”,即设立具有一定独立性的机构,受理公众对于行政机 构的申诉,对行政机构进行调查、干预,以达到改善行政绩效和保护公民 权益的目的。托马斯Thomas在《公共决策中的公众参与》中指出,公众 参与能够增加公共管理所制定政策的有效性。桑德森Sanderson I.研究 了结合组织OECD成员国的公共部门改革,发现这些国家构建了一种新的 11 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 “公共治理”的模式,这种模式下政府规模更适度,而且特别强调绩效管 理。 2.2.2 国外政府绩效考核研究特点 通过对国外政府绩效考核研究成果的梳理与回顾,笔者发现,其研究 呈现出四个特点: 1研究对象相对稳定。国外政府绩效考核主要是着眼于对政府整体运 作绩效和常规项目管理绩效的考核,都是为了寻求提升政府常规项目管理 绩效的对策,实现政府使命和战略而不遗余力,绞尽脑汁。 2范式借鉴居于主导。其研究范式、研究方法和技术路线均源自企业 管理领域。他们在研究过程中,十分注重学习、借鉴和运用企业管理绩效 考核的有益成果,注重利用这些成果来推进政府管理绩效考核方法的研究 与创新。 3时代特色比较明显。研究者比较注意根据时代发展的要求来充实政 府绩效考核的内容,丰富绩效考核的指标体系和理论模型,使之充满朝气 和活力。 4考核结果及时应用。国外的政府绩效考核研究并没有停留于考核层 面,而是及时将之提升到绩效改善对策层面,注重根据考核结果来诊断政 府管理存在的问题,并力求提出有针对性的对策和建议。 2.2.3 国内学者政府绩效考核研究梳理国内相关研究文献,可以发现,自 2000年以来政府绩效考核研究 呈现出良好的发展势头,呈现如下态势:一、 研究起步晚起点高发展势头好 一是我国政府绩效考核研究起步比较晚。西方发达国家在20世纪70 年代末,就已开展政府绩效考核的研究,而我国则是在20世纪80年代中 期到 90年代初,黄达强、刘怡昌、彭和平、周志忍、彭国甫、左然等学者 才率先开展对行政效率和行政效益的研究,当时还尚未提出政府绩效考核 的准确概念,研究的条件也比较差,资料和经验都比较贫乏。二是尽管我 国政府绩效考核研究起步较晚,但由于西方发达国家已有成功实践和理论 12 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 研究,再加上我国学者的不懈努力,我国的政府绩效考核研究起点高,发 展势头良好。 二、 逐步从通论介绍性研究转向本土化专题研究 20世纪80年代中期到90年代初,由于主客观条件所限,政府绩效考 核的研究集中表现为对政府行政效率的研究,而且研究多是通论性和介绍 性的,研究成果的针对性、系统性、全面性比较差,研究者或是对西方发 达国家政府绩效考核的理论成果与实践经验进行介绍,或者就政府绩效考 核的一些概念性、内涵性的问题进行总结与概括,还尚未提出政府绩效考 核中国化、本土化的宏观思路与具体对策。例如,左然对英国政府绩效考 核的考核尺度、实践进展和功能作用进行介绍;黄达强则概括分析了西方国 家为保证文官工作效率的制度设计;周敏凯则探讨了西方国家行政人事制 度的效率性;周志忍归纳了英国公共组织绩效考核的历史背景、基本元素、 主要内容以及功能定位;彭国甫对行政效率、行政效能和行政效益的内涵及 其相互关系作了剖析,并对行政效益与经济效益、社会效益、行政速度的 关系进行了探讨;等等。到20世纪90年代末,特别是2000年以后,随着 研究条件的日益改善,以及研究者对于政府绩效考核问题认识的加深,政 府绩效考核研究逐步从初期的通论介绍性研究转向本土化的专题研究。表 现在两个方面:一是研究者在研究过程中,注意发现和挖掘传统中国政府 管理中的绩效考评理论和思想,而不再停留于对西方国家政府绩效考核理 论与实践的介绍上。如周凯对中国古代的绩效考核思想和理论进行了概括 和归纳,认为:“绩效考核不是近现代才产生的,只是带上了现代社会的 明显烙印而已”,实际上,管理考核早在我国秦朝就已经出现,并且,繁 荣于唐朝,完善于清朝四。侯经川则总结了中国传统社会绩效考评的发展 历程,并概括了传统社会绩效考评的特色。二是研究者开始对西方发达国 家政府绩效考核的理论基础、文化背景予以重视,从而对这些理论和成果 的普适性提出质疑,进而研究逐步从强调范式移植转向突出范式创新,关 注政府绩效考核的本土化建构,力求寻找并创造有利于政府绩效考核在中 国扎根、延续、发展的因素和条件。如孟华在系统分析美国政府绩效考核 经验的基础上,提出在中国推进政府绩效考核必须与西方进行比较,确定 经验借鉴的切入点,然后再进行基础调整,提供经验借鉴的适宜条件,走 13 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 吸收与创新的实践路径。彭国甫在探讨构建中国政府绩效考核体系的基本 思路时,特别强调要立足中国基本国情,不能简单移植西方国家的有关经 验。 三、侧重对政府绩效考核微观技术层面的研究 对政府绩效考核微观技术的研究,即对政府绩效考核指标体系、考核 方法与模型的研究,一直是我国关于政府绩效考核研究的一个重要内容。 许多学者就这一问题提出了真知灼见。胡宁生、周志忍等对于绩效指标设 计的基本程序操作环境分析、绩效指标的具体化、整合过程、考核与修正、 绩效考核的内容经济测定、效率测定和效益测定和方法以及绩效考核要 注意的问题等进行了深入细致的研究,对我国绩效考核的发展作了理论铺 垫。彭学明从经济学的视角,运用投入一产出方法对考核方法进行了研究。 彭国甫对行政效益测量的基本内容、客观标准、基本方法作了分析。李树 丞、彭国甫、吴建南从管理科学与系统工程的角度对地方政府绩效信息处 理、指标权重确定、考核信度与效度检测的方法作了初步的探讨和分析。 福建省厦门市思明区政府与厦门大学公共事务管理学院卓越教授率领的课 题组合作,组成项目开发小组进行了公共部门绩效考核的探索。课题组汇 集了管理学、经济学、数学、统计学、计算机等多个学科的研究人员,构 建了公共部门绩效考核模式,设计出考核的完整程序和步骤,并成功开发 出一套公共部门绩效考核软件。目前,经中国行政管理学会、国家人事部 行政管理研究所、省效能办、市效能办等有关专家、领导评审、鉴定,项 目顺利结题,评审专家、领导对项目成果给予高度评价,认为该项目研究 在国内具有创新意义,为解决公共部门管理的瓶颈问题探索了新的路径, 项目成果对推进政府职能转变,促进管理机制更新,提升政府服务质量有 实质性的应用价值。 四、总结反思性研究初见端倪 政府绩效考核研究,带有原创性,但更需要对理论和实践的反思。没 有反思,政府绩效考核研究就会失去生机和活力,政府绩效考核的原创性 就成为无源之水、无本之木。目前,总结反思政府绩效考核发展史的研究 也开始受到人们关注。如蔡立辉在反思我国政府绩效考核现状的基础上, 就如何使西方发达国家政府绩效考核的实践经验能够结合我国的实际并加 14 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 以本土化、如何使企业绩效考核的方法能够结合政府公共管理特征并加以 制度化、如何构建中国特色的政府绩效考核体系和实施方法、如何消除政 府绩效考核施行的体制性障碍等问题进行了思索,并提出了许多可贵的建 设性举措。包国宪、曹西安则对我国政府绩效考核实践进行了回顾,将我 国的政府绩效考核概括为甘肃模式、青岛模式、思明模式和珠海模式,并 对这四种模式的本质、特点、适用条件、发展与完善等进行了解析。周志 忍对公共组织绩效考核的历史沿革、主要类型和基本特征进行了总结,提 出要充分关注政府角色与绩效考核、政府管理方式与组织绩效考核、绩效 考核与组织使命的相关性,绩效考核中的价值取向,绩效考核的公开性与 结果运用等问题。蓝志勇、胡税根对中国政府绩效考核的理论研究的发展 阶段以及实践的发展历程、基本模式进行了回顾,认为中国的政府绩效考 核有着重要的意义和深远的影响,同时又面临严峻的挑战。彭国甫、盛明 科对我国政府绩效考核已有成绩、主要层面和基本观点进行了概括,进而 提出深化我国政府绩效考核研究要重点关注政府绩效考核理论框架的构建 和学理层面的阐释,基于科学发展观的政府绩效考核体系的构建与实施研 究,政府绩效考核的心理因素及作用机制研究,中国政府绩效考核的科学 化、民主化、法制化研究以及特定政府层级、特定政府部门和特定政府管 理项目绩效考核的研究五个课题。 2.2.4 我国绩效考核研究中的不足 从总体上来说,我国对绩效考核的研究仍然还处于起步阶段,尤其是 对城市政府绩效研究更是凤毛麟角。尤其要指出的是,在目前国内公共管 理领域的著述中,谈体制、职能、机构以及人事制度等方面的较多,谈管 理过程、运行机制等方面的较少。关于绩效考核如何在政府中的运用专著 那就更少了,而且有不少研究成果局限于国外经验的介绍和关于我国政府 绩效管理发展的初步研究。就政府绩效管理与其他管理的比较、我国实行 政府绩效考核的障碍,特别是政府考核的具体构建与如何运作等方面的研 究仍显不足,有待进一步的深入。 15 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 第3章 浙江某地方政府机关相关背景 3.1 机构职责 (一)贯彻执行出入境卫生检疫、动植物检疫和进出口商品检验法律、 法规和政策规定的实施细则、办法及工作规程,负责所辖区域的出入境检 验检疫、鉴定和监督管理等行政执法工作。 (二)负责实施出入境卫生检疫、传染病监测和卫生监督,负责口岸传 染病的预防与控制工作。 (三)负责实施出入境动植物及其产品和其他检疫物的检验检疫与监督 管理,实施动植物疫情的紧急预防措施。 (四)负责实施进出口商品(含食品)的法定检验和监督管理,负责实 施一般包装和出口危险品货物包装检验,负责进出口商品鉴定管理工作, 负责实施外商投资财产鉴定,办理进出口商品复验工作。 (五)负责实施对进出口食品、动植物及其产品等的生产(养殖、种植)、 加工和存放等单位的卫生、检疫注册,负责实施进口安全质量许可和出口 质量许可工作。 (六)负责实施国家实行进口许可制度的民用商品的入境验证,负责出 口、转口商品的有关出境验证。 (七)负责实施出入境交通运载工具和集装箱及容器的卫生监督、检疫 监督和有关的适载检验、鉴定,负责出入境交通运载工具、集装箱、包装 物及铺垫材料和货物的卫生除害处理的管理工作。 (八)负责执行国家、国务院有关部门和国家质量监督检验检疫总局签 署的有关检疫、检验的国际协议、协定和议定书等,负责技术性贸易壁垒 协定和检疫协议的实施工作。 (九)负责签发出入境检验检疫证单和标识、封识,并进行监督管理。 16 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 负责出口商品普惠制原产地证和一般原产地证的签证工作。 (十)负责所辖区域内的出入境检验检疫业务统计,调查和收集国外传 染病疫情、动植物疫情和国际贸易商品质量状况,提供有关信息。 (十一)负责对所辖区域内各类涉外检验检疫、鉴定和认证机构(包括 中外合资、合作机构)以及卫生除害处理机构的监督管理。 (十二)按照管理权限,承担人事、教育培训、外事、财务、基建、物 资管理、纪检监察、审计、精神文明建设和思想政治工作。 (十三)承办上级检验检疫局交办的其他工作。 3.2 业务情况 以2009年为例,该机关共检验检疫出入境货物20.13万批,货值72.28 亿美元;签发各类检验检疫证单188596份;签发原产地证书19.20万份, 金额 56.11 亿美元;卫生检疫特殊物品 259 批;检疫出入境集装箱 24367 箱;截获进境植物疫情 157 批次;进行包装鉴定 12200 批、152124 万件。 可见该机关工作量很大,任务繁重。 3.3 人力资源情况 机关下设16个处室,正式在编人员约200人,按行政职务划分为8级, 分别是局长、副局长、处长(具有正高级职称的人员)、副处长(含正调研 员)、科长(含副调研员、副高级职称的人员)、副科长(含主任科员或具 有中级职称人员)、副主任科员(含初级职称人员)和其他人员。 17 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 第4章 浙江某地方政府机关部门绩效考核 4.1 未开展部门绩效考核前情况 4.1.1 机构设置状况 4.1.2 存在问题 1、部门职责界定不清,业务存在交叉管理 由于该政府机关是2007年从省局分设出来新成立的一个地方局,很多 机构设置沿用老的省局的设置方法,行政管理部门偏多,业务处室仅根据 产品类别做简单划分,与实际工作有脱节。 2、缺乏部门绩效考核 该政府机关仅对个人从“德、能、勤、绩”四方面进行考评,缺乏对 部门的绩效考核,更没有将个人绩效与部门绩效相结合。 18 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 4.1.3 问题分析 一、缺乏系统理论指导 没有规范、科学的考核方案、程序、方法,不能得出客观、公正、权 威的考核结论。往往是凭经验、凭印象、凭感情或“跟着感觉走”,缺乏准 确的数据支持和科学的分析测评。只注重从宏观和总体上进行把握和审视, 而忽视微观和具体的观点和诉求。受上级的主观意见所左右,强调规则为 本的服从意识,而忽略对组织目标的贡献、标准和客观的现实等。 二、对部门绩效考核重视不够 政府官员观念转变滞后,对政府部门绩效考核缺乏足够认识,有的甚 至有抵触情绪,从而直接影响了对部门绩效考核工作的投入。绩效考核是 一个耗费资源的过程,需要投入相当数量的人力、物力、财力和实践,由 于部门绩效考核工作及其价值尚未引起足够的重视和认同,政府机关对例 行公事的处理较绩效考核优先,往往不愿将有限的资源用于考核工作。 4.2 第一阶段绩效考核情况 有鉴于日常工作中反应出来的效率低下、员工工作积极性不高等等问 题,该政府机关决定从2008年度开始进行部门绩效考核。 4.2.1绩效考核方案 绩效考核工作采取被考核部门自评、牵头部门审核、集中评定等方式, 即在被考核部门自评和陈述工作的基础上,由绩效管理考核领导小组成员 按履行职责情况、内部管理情况、工作创新情况和其他工作情况等四项内 容进行评定。最后由牵头部门汇总评定结果,按得分高低排序。绩效考核 结果将与奖金挂钩,且得分最高的为季度绩效考核优胜单位。 具体考核方案见附录1。 4.2.2 绩效考核过程分析 一、考核方案经 2008 年第一季度模拟实施后,自 2008 年第二季度开 始正式实施。2008年第二季度对所有处室按分值高低进行排序。 19 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 二、2008年第三季度考核情况 参考大家意见,以及对前一季度的考核结果进行客观、辨证的分析后, 2008 年第三季度做出了一些调整,基本考核内容部分不再按得分高低排名 次,而是根据与平均得分的差异率分成 3 类,第一类与平均得分差距?2% 的,第二类与平均得分差距<2%且?-3%的,第三类与平均得分差距<-3%。 该次考核结果排序第一类的有 4 个部门,第二类的有 8 个部门,第三类的 有4 个部门。9 8 87 6 5 4 44 32 1 0部门数第一类(与平均得分差距?2%)第二类(与平均得分差距<2%且? -3%) 第三类(与平均得分差距<-3%) 附加考核内容部分,该次各部门共计申报一般加分事项15项,特殊加 分事项5项。一般加分事项得到肯定的数量为6项,占申报总数的40%,被 否定的 9 项,占申报总数的 60%,其中 2 项因否定率?70%而被扣分;特殊 加分事项得到肯定为3项,占申报总数的60%。与二季度相比,一般加分事 项肯定率下降10%,特殊加分事项肯定率下降40%,说明各部门在申报加分 事项时需进一步提高申报质量,提高肯定率。 20 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 一般加分事项9得到肯定的数量被否定的数量6 特殊加分事项3得到肯定的数量 被否定的数量2 三、2008年第四季度考核情况 2008年第四季度考核结如下,基本考核部分平均得分为88.6分。根据 规则,排名第一类的有3个部门,其余13个部门均为第二类。 21 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 13 14 12 10 8 6 3 4 2 0 0 部门数 第一类(与平均得分差距?2%) 第二类(与平均得分差距<2%且?-3%) 第三类(与平均得分差距<-3%) 附加考核内容部分,本次各部门共计申报一般加分事项12项,特殊加 分事项 3 项,一般加分事项得到肯定的有 5 项,被否定的 7 项,其中 1 项 因否定率?70%而被扣分;特殊加分事项得到肯定的有2项。与以前3次考 核结果比较,自评分和评定之间的差距明显缩小,均控制在10%以内,这是 自开展绩效管理考核以来,首次没有被扣分的部门。一般加分事项5得到肯 定的数量被否定的数量 7 22 浙江某地方政府机关部门绩效考核案例分析 特殊加分事项 1 得到肯定的数量 被否定的数量 2 四、2009年第一季度考核情况 2009年第一季度考核实施了修改后的《绩效管理季度考核办法》 。新的 《办法》调整了基本履职和工作创新的分值,取消了对评定“好”等次的 数量限制