[知识]英国福利制度的起源

[知识]英国福利的起源 英国福利国家的历史起源与发展—从济贫政策到福利国家 相关问题:英国福利国家的一般情况 1、前工业社会的济贫政策 2、贫困理论的发展变化和《新济贫法》 、劳合?乔治的社会改革政策 3 4、贝弗里奇报告与福利国家的建立 英国福利国家的一般情况 王震的感慨:“我看英国搞得不错，物质极大丰富，三大差别基本消灭，社会公正、社会福利也受重视，如果加上共产党执政，英国就是我们理想中的共产主义社会”。(于日:《旅英十年》) 上个世纪七十年代末，已是十一届三中全会之后，当时主管工业的王震副总理访问英国，对英国的经济和社会生活进行了较全面考察。王震听说英国人口百分之七十的普通百姓，都拥有私人住宅和家用轿车，每年度假可以出国旅游，感到非常惊讶。他带着“访贫问苦”的明确意向要求访问一个失业工人，想看看英国的阴暗面。中国驻英大使柯华陪同王老来到一个失业工人的家。 这位失业工人住着一栋一百多平方米的两层楼房，有餐厅、客厅，有沙发、电视机，装饰柜子里珍藏的银器，房后还有一个约五十平米的小花园。由于失业，他可以不纳税，享受免费医疗，子女免费接受义务教育。?(引自中国驻英大使柯华:《在马克思的墓前》)。老革命家王震看后感慨良多。他，贵为国家领导人，住的房子面积大一点，但那是组织分配居住的公房，而这位失业工人带花园的小楼，却是私家财产。 王震工相当于英国一个清洁工工资的四分之一 柯华大使告诉他:“我曾问过一位清洁工人，他每周收入约一百英镑。一个开电梯的工人，每周收入一百五十英镑。按当时英镑兑人民币汇率一比四概算，清洁工的周工资相当于人民币四百元，电梯工的周工资相当于人民币六百元。王震当时是国务院副总理、政治局委员，特权部分不论，他那时的每月不到四百元。周工资不到一百元，相当于英国一个清洁工每周工资的四分之一，相当于一个英国电梯工每周工资的六分之一。这反衬出中国的贫穷社会主义太相形见绌了。如果不是拿中国高官与英国工人相比，而两国百姓作对比，那差距就更大了。据有关专家研究的结果，一九七八年中英两国人均国民收入的比例是一比四十二。(《评毛及毛时代》) 英国的社会保障体系 到上个世纪80年代末，英国形成一个完善的社会保障体系，它包括:退休养老保险、失业保险、医疗卫生保障、国民保健服务和个人生活照料等。 1、退休养老保险 英国养老保险金分为基本养老金和附加养老金。凡是达到法定退休年龄的男女城乡公民均可按月领取基本养老金(90年代初每人每月40英镑，1英镑约合12元人民币，下同)，而附加养老金则按退休前个人交纳的社会保障金时间长短、金额多少而定。 2、失业保险 经过登记并附合条件的失业者每月可领到90英镑失业保险，如需供养妻子，每月还可领70英镑。 3、医疗卫生保障和国民保健服务 英国实行全民免费医疗待遇(包括踏上英国国土的旅游者、外交人员等)，去医院看病只付挂号费，住院只付饭费，连近视眼配眼镜也是免费，只是镜框的选择范围比较小。除此之外还有名目繁多的保健补贴，如医疗补助金、病假补贴、 长期疾病补贴、残疾人补贴、生育补贴、产妇福利补贴等等。 4、个人生活照料补贴 儿童(16岁以下)享受定额儿童福利补贴，此外，单亲父母子女、孤儿，另有补贴;全民免费初、中等教育，90%大学生享受各种津贴;低收入家庭补贴，工伤事故补贴，住房补贴…… 英国目前共有6百万适龄人口长期领取社会福利金。这就是说将近十分之一的英国人(近五分之一英国成年人)是在长期依靠社会福利金生活。根据目前的政策，18-65岁男性和18-60岁女性可以领取失业金，16-17岁青年也可以申请青年过度性失业金。成年人可以一直领取失业金，唯一的要求是在他们领取救济18个月后，他们有可能被要求参加免费的再就业辅导。 英国实行社会保障制度的经费来源 英国实行社会保障制度的经费50%来源于政府税收，其余的由雇主和个人各出一半。而政府税收中最主要部分是个人所得税，其原则是“抽肥补瘦”。个人所得税实行累进税制，收入低于一定额度，免征所得税。收入(含工资和投资及其它劳务收入)越高，征收税率越高。二战后收入税起征税率为22%—30%，最高税率是60%—83%，这在西方国家也是首屈一指的。 英国工党执政时期为实现“抽肥补瘦”原则，还征收“资本转移税”(即遗产税)，此项税收保留至今，深为富翁头疼。“资本转移税”也实行累进制，税率15%—50%，起征点为30万英镑。对于这种一定程度上体现社会公正的税收制度，笔者半开玩笑地问过英国财政部主管税收政策的助理次官(相当部长助理):“你们这种税收制度不符你们关于„私有财产神圣不可侵犯?的原则。”他的回答使我大吃一惊，他说:“你说的对，我们的做法恰恰是按照马克思劳动价值论办事，超高收入超出了他所创造的必要劳动价值，属于剩余价值，应该拿出来补助穷人，这就是马克思所说的„剥夺剥夺者?。” (转自北京科技大学MBA论坛) 美、英、法、德、瑞典贫困人口(收入低于中等水平的60%的人口百分比) 瑞典的贫困人口占12.3%,德国13.1%，法国14.1%，英国21.8%，美国23.8% 美、英、法、德、瑞典社会福利开支占GDP总值 瑞典28.9%，法国28.5%，德国27.4%，英国21.8%，美国14.8% 英国《经济学家》杂志英国福利制度 失业者的日子并不好过，但是，相对于有工作、最穷的邻居，他们的收入更高，而且不用交税。社会保障得多了，人更“懒”了，劳动者的架子变大了，工资不算高，他们就不干，致使生产成本上升，产品缺少竞争力，希思政府上台后，曾下定决心要杜绝此类现象，可工人们有了福利的靠山，罢工示威损失不大，很能“斗”，政府却耗费不起，屡战屡败，颜面丢尽。 1、前工业社会的济贫政策 (1)教会在济贫事务中发挥的作用 (2)民族国家的崛起与血腥立法的颁布 (3)从镇压到救济的政策转变: 1601年济贫法及其意义 (4)救济政策进一步规范:1662年的《居住法》 (5)以传统道德对抗社会危机的最后努力 :“斯宾汉姆兰制度” (1)教会在济贫事务中发挥的作用 A、十六世纪以前英国解决穷人的救济问题的方式 十六世纪以前英国也存在贫困等社会问题，但那时解决穷人的救济问题多是通过基督教会、寺院、教会医院、基尔特、个人慈善捐款等方式，比如在十五世纪的大城市中，就出现过许多分散的、拥有基金的养老院和救济院，如圣芭塞洛缪救济院、圣托马斯救济院、圣克罗斯救济院，此外还有为那些完全被遗弃的一类人设立了若干麻疯病救济院。 但这些都属于民间或宗教性质的救济活动。国家并没有将其视为自己的责任，相反，视贫困为社会的不安定因素。对待这些不安定因素的方法在法律上往往是视之为惩处的对象。如根据十六世纪以前流传下来的一项法律上的惯例，所有行为不检的游民一律作为罪犯看待，十六世纪初时这种态度仍没有改变。 B、教会在济贫事务中发挥的作用 从古罗马到中世纪晚期，扶助流浪的贫民本来是教会的工作。基督教会不仅有对人民进行精神上的引导与麻痹功能，“也会为人们提供社会服务(包括救济贫民和赡养老人、抚养儿童)，具有强大的社会动员力。 古代基督教教义和寺院法(又称教会法)对英国的济贫法具有直接和深远影响。譬如，在旧约圣经中，要求人们对不幸者应怀有一颗慈爱之心，要关心那些生病、年老、残疾和贫穷者。早期教会人士在传教布道过程中，为赢得信徒，也不辞劳苦，乐善好施，救助贫苦病残垂危之人，以扩大教会的影响。这方面的事例屡见不鲜，在流传至今的一些书籍如《英吉利教会史》中即有许多生动的记载。当时的教会在济贫事务中也发挥着巨大作用，其收入的1/3~1/4用于了慈善事业。 这是基督教文化中所强调的拯救精神和基督教文化中所追求的“圣爱”的体现。 (2)民族国家的崛起与血腥立法的颁布 A、民族国家的崛起与对教会社会功能的替代 中世纪以后崛起的欧洲民族国家要替代教会的政治力量，就不仅需要继承古代国家攘外安内的传统功能，而且还必须承袭或替代教会的社会功能。 在中世纪英国，在1536年英王亨利八世为避免教会和政权分庭抗礼下令没收修道院的财产。教会社会救助的资源被抽空，也就要求世俗政权出面建立起有效的扶贫机制。这就是在欧洲民族国家崛起的过程中对教会社会功能的替代。 B、十六世纪时英国社会出现大量流民 十六世纪时英国社会出现大量流民，主要原因大规模开展的圈地运动，人口增加以及通货膨胀。另外还有物价上涨的原因，比如1511年到1550年间粮食价格上涨了约60%，以后十年又上涨 55%。 英国当时大约有二万到四万流浪者。流浪分为正在找工作的与无论如何也不愿工作的，后者就是流氓。流氓每郡约三百到四百人，两两三三成组或四十五十人结队。无数人无家可归、无地可种. 面对如此严重的流民问题，民间及宗教等自民性质的救济方法远远不能满足需要。政府在十六世纪初所采取的往往是一些残酷暴戾的打击方法。 “惩治流浪者的血腥法律” 16—17世纪是英国历史上封建社会向资本主义社会过渡的时代，也是英国历史上流民充斥的时代。16世纪最后30年以后，失地的农民逐年增加。圈地运动造成一大批无产的流 浪者。1663-1674年的家庭税表记载的无地农民占了40%(杨 杰:英国农民家庭经济)。 农民失去了土地后，流离失所，充塞城乡，给英国社会造成严重威胁，面对大量流民，都铎王朝曾试用过两种补救办法，一是制定法规阻止圈地，二是制定“惩治流浪者的血腥法律”。 从十六世纪三十年代起，政府颁布一系列迫害失地农民、禁止流浪的法令，如1530年，凡身强力壮的流浪乞食者，一律逮捕，鞭打至流血为止，强令发誓志愿劳动，然后遣送回籍; 1547年的立法规定，凡流浪者在一个月内找不到工作，一经告发，就判处为告发者的奴隶，主人可以任意转卖、出让，逃亡过三次的奴隶要按叛逆罪处死。 1563年，伊丽莎白政府颁布了著名的《徒工法令》，规定凡没有土地或土地收入少、或没有固定职业的人，必须接受雇主雇用，期限不短于一年。未经主人同意不得在期满前离开，工资数额由各地治安法官规定。此外，伊丽莎白还对被赶出家园的流浪者采取了残酷的惩罚手段。1572年，她颁布了“惩治流浪者法令”。该法案规定:凡十四岁以上的无证乞丐，如果在两年内没人愿雇佣他，就处以鞭笞和打烙印。再度行乞且年过十八，又无人愿使用达两年者，则处以死刑。第三次重犯，当以叛国罪处死。 亨利七世时代被处死的失地农民有72000人，伊丽莎白统治时，每年有三、四百人被送上绞刑台，所以马克思把这些法令称为“惩治流浪者的血腥立法”。这种立法的根本目的，是强迫失地农民要“习惯于雇佣劳动制度所必需的纪律”。 马克思《资本论》第一卷第24章《十五世纪以来惩治被剥夺者的血腥立法》中所说的血腥立法，就包括禁止流浪者行乞的立法。 马克思说:“直至十五世纪末和整个十六世纪，整个西欧都颁布了惩治流浪者的血腥法律。现在工人阶级的祖先，当初曾因被迫变成了流浪者和贫民而受到惩罚。”马克思举了英国亨利八世时期和伊丽莎白执政时期的例子:“亨利八世时期，1530年，允许年老和无劳动能力的乞丐行乞。但对身强力壮的流浪者则加以鞭打和监禁。他们要被绑在马车后面，被鞭打到遍体流血为止，然后要发誓回到原籍或最近三年所居住的地方去分„从事劳动?。亨利八世二十七年，又重申了以前的法令，但由于加上了新的条款而更严厉了。如果在流浪时第二次被捕，就要再受鞭打并被割去半只耳朵;如果第三次被捕，就要被当作重罪犯和社会的敌人处死。……这些直到十八世纪初还有效，到安女王十二年颁布第23号法令时才被废除……” (3)从镇压到救济的政策转变 A、1601年济贫法 制定“惩治流浪者的血腥法律” 加深了对失地农民的迫害，并引起农民的强烈反抗。在这种情况下，为稳定社会秩序、 巩固都铎王朝的统治，亨利八世、爱德华六世和伊利莎白女王在位期间曾在实行“血腥法律”的同时又制定了救济贫困者的政策。 伊利莎白女王先后制定了一系列有关救济穷人的措施。1572年，英国通过了向全国强制征收济贫税的条例，要求每一教区必须对其贫民负责。任何须由济贫税负担的人，都可以被遣送回原籍。1576年，政府又命令各城镇，要求向失业者提供原材料并购买他们的产品。 在此基础上，于1601年颁布了英国历史上第一部专门的济贫法。该法令明文规定教区应在其所辖区域内建立济贫院以救济那些年老体弱、丧失劳动能力的穷人，为他们的孩子提供免费的技术培训;并有责任为强壮的穷人安排工作;治安法官负责征收济贫税，监督、检 查济贫法的执行情况。 以1601 年济贫法为基础，在英国逐渐形成了以征收济贫税、建立济贫院、实行教区安置为主要内容的一整套济贫制度，其目的是对穷人进行一定程度的救济并兼以管理和疏导。这种具有社会保障性质的济贫制度的实施，使流民问题大为缓解，保证了社会的稳定，为产业革命的进行创造了条件。 B、1601年《伊丽莎白济贫法》(旧济贫法)的意义 1601年《伊丽莎白济贫法》把贫民区分为三种(1)强壮有力而不愿工作的，(2)老弱残疾而不能工作的，(3)不幸而找不到工作的。第一种贫民不能得到任何救济，他们要接受强制劳动，对拒绝工作的人则要被 关入惩戒所，为酷刑所惩罚甚至被处死。第二种无劳动能力的贫民可以得到救济，对第三种不幸找不到工作的人规定济贫官有帮助其找到工作的义务。 《伊丽莎白济贫法》在英国济贫法乃至英国社会政策发展史上都具有重要地位。 (1)比较系统完整地规定了济贫法制度，为此后济贫制度的发展奠定了基础。 (2)所提供的主要是院外救济(outdoor relief)，这是相对于1834年新济贫法的院内救济(indoor relief)而言的，这种救济到新济贫法出现以前一直是英国济贫法制度的基本救济原则。 (3)政府已有意识地对贫民做出区分，既体现出国家对贫困者所承担的责任，也强调政府不会为所有贫困的人提供最低生活保养，有能力工作有人仍然应该努力依靠个人摆脱贫困。 (4)建立了严密的管理体系。济贫事务由枢密院监督，在牢固的中央政府支持下地主官司员一致奉行。监督官遇到重要情况即向上汇报至治安法官，由治安法官转呈郡长及巡回裁判官，最后呈报掌管大臣(Lords Commissioners)3。 (5)完善济贫税的征收制度，规定由每个教区的教会管理人和四名贫民监督人(overseers)负责向每一个居民土地所有者征收济贫税，他们有权扣押这些人的财产。 在1630年时候关于这项法令的施行情况曾有一次重要的调查，调查显示除了英格兰西北部和威尔士外，整个制度进行得相当顺利。实际上1601年济贫法实施初的四十年是其收效最好的一段时期。 (4)救济政策进一步规范: 1662年的《居住法》 A、1662年的《居住法》 1642-1660年中，税收只能支付庞大济贫费用的7%，其余皆来自私人慈善事业。战争中贫民的流动性增大，很多贫民因需要食品及建筑房舍的材料，便到荒地或共有地上去采集燃料、砍伐树木。一些人便搬到材料最丰富的教区去居住，把那里的材料用尽后再搬到别的教区去。结果这帮人便成了社会上的一群无赖的流浪分子。 为了制止这种情况，政府颁布居住法( the Settlement Acts)(Act for the better Relief of the Poor of this Kingdom of 1662).规定凡贫民非在某区居住40天之久，不能认为其有在该区有居住权，不予发给居留证，无证即不能领取赈济。而这时期的济贫法也授以每个教区驱逐那些成为地方负担的移民在40天内出境的权力。 对贫困儿童的教养政策没有太大的变化，对成年男子(一般指成年而不积极寻找工作的人)往往规定如锤麻、敲石块之类的体力劳动。 B、《居住法》的意义 可以说，济贫法到1662年的《居住法》，已经从政府打击不安定因素发展到国家开始初步应对贫困。政府废除了对流民处以死刑、监禁、烙耳等 残酷的法律，但同时保留体罚。济贫资金开始实现由“募”到“征”的转变。法律代替了劝说，强制代替了自愿，征税代替了募集。济贫税开始纳入法制轨道，更有效地保障了济贫资金的来源，为建立起通行全国的社会救济制度奠定了财政基础。 从此英国济贫法基本走上了以救济为主，惩罚为辅，由政府出面统一管理济贫的轨道。 (5)以传统道德对抗社会危机的最后努力 :“斯宾汉姆兰制度” A、“斯宾汉姆兰制度”出台的背景 18世纪90年代,英国国内的经济形势出现了与旧时代完全不同的新问题,主要表现为食品价格持续上涨,工资劳动者的实际生活水平下降。其原因在于: 第一,社会经济进入停滞阶段。18世纪的英国正经历着产业结构转型的过程。从18世纪60年代起,圈地运动发展速度加快,形成新高潮。工业生产中机器的使用大大节省了人力,但同时也意味着减少了人口的就业机会,许多独立的小生产者纷纷破产。在这种情况下,大量失去土地的农业人口以及工业自身的就业特点使失业问题日益突出,其直接后果是社会贫困问题的愈加明显。 第二,来自战争的影响。1793年“反法同盟”与拿破仑法国的战争爆发,皮特政府执行的提高生活必需品税和大量发放国债的战时经济政策引起物价飞涨,加上不法商贩利用战时物资紧缺囤积居奇、哄抬物价, 使英国粮食匮乏、粮价高昂。普通劳动者的生活雪上加霜。 第三,粮食出现歉收。1794年的粮食产量比前十年的平均产量减少了1/5,由此棉花的价格上涨了几乎一倍。与此同时,工资却并没有成比例的上涨,在没有其他收入来源的情况下,很难负担整个家庭生活所需,劳动阶级普遍面临着贫困的威胁。 B、“斯宾汉姆兰制度”的内容和操作方法 1795年5月6日,在伯克郡Berkshire一个称为斯宾汉姆兰的教区的“鹈鹕酒店”召集了附近的治安法官举行救济及增加工资等事项的会议。决定以法律形式规定农业工资，即《Speenhamland法案》 。 《Speenhamland法案》的核心内容,是根据面包价格和家庭规模提供工资补助。一方面,它规定了救济尺度。另一方面,它随面包价格和家庭规模而调整,是同时期众多同类政策中较为灵活的一个。 Essentially, families were paid extra to top up wages to a set level according to a table. This level varied according to the number of children and the price of bread. For example, if bread was 1s 2d(1先令2便士，合14便士) a loaf the wages of a family with two children was topped up to 8s 6d(8先令6便士，合102 便士). If bread rose to 1s 8d the wages were topped up to 11s 0d. (20先令为1镑，12便士为1先令) C、“斯宾汉姆兰制度”与其他济贫法案的异同 第一,“Speenhamland制度”最大的特点就是实行“院外救济”。在Speenhamland制度下,接受救济的人口中有劳动能力者所占的比例大大增加。从1802—1803年的济贫税收入中可以看出,在英格兰和威尔士人口中接受某种形式福利救济的人口占11%。这一年接受救济的人口为104万,其中被列为 60岁以上、病残无工作能力者为16.7万。其余 84%的受救济人口则是有劳动能力的成人和他们的孩子。 第二,与以前的济贫法案一样,支持《Speenhamland法案》得以实施的资金同样来自济贫税。这一时期济贫税支出急剧上涨,济贫税支出从1784—1805年的年均69万镑飚升到1813年的665.6万镑,增加了865%。这么大幅度的支出增加,没有国家强制执行作后盾,是很难实 现的。 英国统治者1572年颁布法案开始征收救济税,通过国家对社会财富的重新分配来维持社会公平的道义和国民的最低生活水平。在《Speenhamland法案》体现了当时在上层社会流行的一种观点——“人民生了许多孩子,为国家增加了许多人口财富,他们是不应该因此而受苦的”。 第三,“Speenhamland制度”的实施有一个潜在的前提,就是接受救济者必须是“勤勉的穷人”,即工资劳动者。 第四,在《Speenhamland法案》中,以一定重量的面包价格作为工资补贴的,这是英国社会根深蒂固的习惯法的自然体现。 D、1795年改革的实质及结果 十八世纪下半叶开始的英国工业革命改变了人类的命运。英国在工业革命初期奉行的是亚当斯密和大卫.李嘉图的自由经济理论。他们认为一个国家的经济只有在最“自由”的状态下才能得到最好的发展，一切国家干预都会对经济造成破坏，只有“一只看不见的手”即纯粹的经济规律不受任何节制地起作用，才能把这个国家引向富强。这种自由经济理论再加上杰里米.边沁的“功利主义(认为良好的社会应追求最大多数人的利益，只有当每个人都追求到他自己的最大利益时，全社会的最大利益才能实现)成为英国走上自由资本主义道路的指导思想。它使英国顺利地完成工业化，但也同时造成很多社会问题，尤其是下层人民的生活水平不断下降。 1795年颁布的《Speenhamland法案》,是近代英国济贫法史上最后的、也是最为著名的一次以传统道德对抗由工业化引发的社会危机的努力。它实行广泛的工资补贴制度,在一定程度上缓解了社会贫困问题。但是由于其本身存在的弊端,以及并没有树立从体制上根除贫困问题的思路,最终被1834年济贫法取代。