城市停车场规划建设管理体系探讨 - 城市停车场规划建设体系研究

城市停车场规划建设管理体系探讨 - 城市停车场规划建设体系研究 马清 【摘要】针对目前日益显现的停车问题，分析论证了建立停车场规划建设管理体系的必 要性，提出了应当从系统整体出发，建立规划先导、政策法规配套、体制健全、管理严明、 技术先进的停车场规划建设管理体系，并对停车场规划建设管理体系的构成要素进行分解， 明确各层面应当研究和确定的主要内容，全面推进停车场规划建设管理，促进城市交通的可 持续发展。 【关键词】停车场 规划 建设 管理 体系 一、体系构建的背景 近年来随着机动车数量的迅猛增加，大中城市停车难的问题日益突出，直接 原因是停车泊位的供应不能有效满足需求。为解决停车难问题，城市政府采取措 施，加强停车场建设，也取得了一些成效，但是，由于种种原因，效果并不明显， 存在诸多问题，例如：停车泊位供给的增长幅度远低于车辆增长速度，停车难问 题还在加剧；政府建设资金不足，又缺乏市场化运作的政策和机制，公共停车场 的建设步履蹒跚；有些城市停车收费价格上调，管理和经营不够，难以有效 将一定比例的停车收费资金转化为公共停车场的建设资金；已建的部分公共停车 场使用效率低，周边占路停车屡禁不止，局部地区出现“有泊位无车停、无泊位 乱停车”的现象；对占路停车泊位的经营缺乏竞争机制，缺乏停车行业经营服务 规范，造成泊位收费资金的流失；已有停车场难以向社会开放；配建停车场挪作 1 他用；多部门管理，缺乏统一的协调机构，政策法规体系不健全，难以有效调控 供需关系等等。这些问题出现，有规划、建设、管理等多方面的原因。 解决停车难问题，从微观层面上是提高泊位供给能力，控制停车需求。从宏 观层面，停车问题涉及到诸多方面，在目前机动车数量快速增长的大中城市，停 车占用了大量城市公共空间（城市道路、人行道、广场、公共绿地等），公共交 通的服务水平受到较大的影响，步行和非机动交通的空间受到了较大限制，影响 了公共资源分配的公平和平等分配；大量的交通基础设施建设与有限的城市政府 财力资金矛盾日益突出；交通污染交通事故随车辆的增加而日趋严重等等，因此 必将对城市交通的可持续发展产生影响。根据国内外大城市的经验，停车泊位的 供给应当在一定的限度内，在城市中心区和高强度开发地区保持低水平的供应 （与其他外围区域相比），加强对停车需求的控制和引导，大力发展公共交通， 为居民提供多种可选择的交通出行方式；建立停车泊位与机动车数量同步增长的 管理措施，如一车一位政策，购车必先有位，限定购车挂牌数量，停车换乘公交 等措施，使供需之间在总量和分布上达到动态平衡，促进城市交通的可持续发展。 因此，停车问题涉及到规划、政策法规、体制、管理、服务、投融资、技术 等多方面因素，需要从系统工程角度加以研究和分析。在机动化发展的初期，由 于停车泊位数量严重不足，加强停车场建设势在必行，同时大力发展公共交通。 在车辆拥有水平达到一定的程度后，应当更加突出需求管理，控制和引导车辆的 拥有和使用范围，提高公共交通的出行比例，才能实现可持续发展。要实现上述 的战略思想，首先需要建立完善的停车场规划建设管理体系，明确体系要素的构 成、内容和任务。 二、体系目标、构成要素及结构 系统论的创始人贝塔朗菲教授（L.V.Bentalongfy）把系统定义为“相互作用 诸要素的综合体”。“它是以有规律的相互作用或相互依存形式结合起来的对象的 集合”。针对停车体系，结合系统论的基本原理，从构成体系要素的相互关联度、 综合度两个方面进行分析，以体系需要达到的目标为导向，分析体系构成要素及 结构。 体系的总体目标是实现适度的停车供需平衡。所谓适度，指的是在城市停车 供需平衡的前提下泊位总体规模要达到适度的水平。这里泊位总体规模存在三种 2 状态，一是鼓励发展和使用小汽车模式，停车泊位供给满足机动车的拥有和使用 要求，即达到高状态的供需平衡。这种模式下，城市小汽车拥有率往往较高，如 美国部分城市市民小汽车拥有率达到600辆/千人左右；二是严格限制车辆拥有 和使用，即达到低状态的供需平衡。城市小汽车拥有率往往较低，如巴西库里蒂 巴、中国香港、新加坡，；三是适当限制和引导车辆的拥有和使用，鼓励公共交 通的发展，即达到适度状态的供需平衡。结合我国实际，由于种种原因，严格限 制车辆的拥有难以实现，鼓励小汽车交通又不符合可持续发展的要求。第三种情 况比较适合我国国情，要实现适度规模，首先要有一个连续的稳定的宏观政策引 导和法规的保障措施，要求建立一个法制化的管理体制。所谓供需平衡，就是要 将泊位供给与停车需求在总量和分布上实现数量上的平衡。针对我国大中城市目 前普遍存在的停车难问题，主要从三个方面同时着手，一是加强停车场建设，提 高泊位供给能力；二是加强需求管理，控制过快增长的停车需求；三是提高停车 泊位的使用效率。供给能力的提高，首先要对停车空间进行合理安排，规划需要 发挥先导作用。同时停车系统作为准公共产品，在实施和经营上应当实行多元化 投资，市场化经营，才能加快建设步伐。对需求的管理，除了政策引导和法规控 制外，还应当加强管理，确保各项政策和法规的落实。泊位使用效率的提高，应 当在上述措施的基础上，充分利用信息化技术、立体停车技术和自动监控技术等 先进的技术手段，达到泊位高效率使用，空间的集约化利用和对使用者的人本化 服务。 由此看来，要实现适度的停车供需平衡的目标，规划、政策法规、体制、管 理、技术是必不可少的和相互关联的，构成体系的要素层。 三、体系的主要任务 （一）发挥规划先导作用 1、合理确定停车泊位规模与分布 城市机动车拥有量及其使用情况是决定停车泊位需求数量的两个关键因素； 居住地停车泊位规模主要是由未来小车辆拥有水平决定的，其它区域（工作地等） 的停车泊位规模与交通出行方式和特征有很大关系，即与小汽车的使用情况直接 相关。因此应当根据城市未来车辆的拥有水平确定居住地停车泊位供应水平；根 据道路容量确定其它区域停车泊位供应水平；确定合理的路内停车泊位比例。 3 2、研究建设项目停车泊位配建 建设项目停车泊位配建指标只针对新建和改扩建项目，但却是停车泊位总规 模的绝大部分，应当根据停车泊位总需求量，按照各种用地的用途、分区域确定， 在停车专项规划中进行系统研究，供政府制定标准和准则时参照。 3、确定“补欠”公共停车场的规划选址 由于以前的建设项目停车泊位配建不足，导致目前建成区普遍存在“停车难” 问题，因此这部分公共停车场主要是弥补历史欠账。应当在停车专项规划中确定 停车场的位置、规模和停车方式，特别注意应当与控制性详细规划结合，落实用 地。 4、结合未来发展需要，确定交通枢纽地公共停车场 发展公共交通是我国大中城市交通发展的重点，许多城市都制定了轨道交通 规划和大容量快速公交体系规划，结合公交的发展，停车换乘系统必须进行配套 建设，规划应当充分考虑和预留与公共交通、对外交通枢纽之间衔接的公共停车 场，为未来综合交通体系构建预留发展空间。应当在综合交通规划中落实枢纽的 位置和规模，在停车专项规划和控制性详细规划中落实用地控制范围。在枢纽详 细规划中结合其它设施综合布置。 （二）完善政策法规 1、制定促进停车产业化发展政策 给予城市公共停车设施优惠政策，吸引社会投资；减免城市土地征用费，周 边的配套费等；建立补偿机制；建立停车场建设专项基金；制定与公共设施结合 的城市规划奖励措施；鼓励共享停车；发挥停车行业协会的作用；制定停车设施 技术标准，推进停车技术进步和产业规范发展；扩大行业就业；明确产权关系和 法律责任；有效促进公共停车场的建设。 2、制定建设项目配建停车设施设置标准与准则 应当在规划层面研究提出的建设项目配建停车设施设置要求的基础上，提高 其法律地位，从技术层面上升到标准和准则，以地方规章的形式加以明确。同时 配套提出建设项目交通影响分析（评价）体系，对交通产生重大影响的建设项目 应当进行专题评价，提出优化建议。 3、停放车收费管理办法 4 停车收费是公共停车场建设资金的重要来源，是调节停车供需矛盾的重要手 段，也是促进停车产业化发展的有效措施之一。收费体系应当体现区域差别，时 段差别，理顺路内路外比价关系，采用政府定价、政府指导价、市场择价相结合 的原则合理确定，适时调整。 4、停放车管理条例 停放车管理法规是规范机动车停车经营管理，保障停车秩序的法律法规性文 件，应当包括管理部门和职责、停车场设立和管理、驾驶人停车规范、停车 经营服务规范、道路临时停车管理办法、居住区停车管理、法律责任等条款。 5、城市交通政策（城市交通白皮） 我国大城市应当适时组织编制城市交通政策，从过去单项交通工程设计、专 项交通规划提升到综合交通规划和政策的有机结合；在城市交通建设、运行和管 理等环节充分体现“以人为本”的理念；从注重单个交通系统拓展到解决各个交 通系统的整合，着力于城市交通一体化发展，努力达到系统最优效果；完整提出 城市交通发展的战略、目标、任务和措施，做到远近结合，设施建设和交通管理 兼顾。把停放车系统作为子系统进行综合定位，确定停放车交通的目标和任务。 （三）健全管理、投融资、经营体制 1、建立统一的协调管理机构 停车系统在管理政策方面涉及到政府众多管理部门，客观上需要具有系统管 理的特点和统一管理的要求。为克服管理体制上的分散，应当成立一个城市停车 管理机构，统一负责制定城市停车政策和地方性停车法规，以及路内、外停车设 施的规划、审批、筹资、建设、管理、价格监控等职责。 2、引进和培育停车场经营服务企业 为促进停车产业化市场化发展，需要强化竞争机制，逐步改变政府负责建设， 政府下属企业垄断经营停车场的模式，鼓励技术先进服务规范的泊车经营服务企 业从事停车经营服务业，同时积极扶持当地的泊车经营企业，鼓励吸引下岗职工 从事停车服务业，加强指导和监督，规范停车场经营服务。 3、建立停车场建设投融资体制 应当建立停车场建设基金。停车场建设基金的来源主要通过以下途径：市、 区两级政府财政拨款、路内停车泊位和政府投资建设的公共停车场经营权招标或 5 拍卖所得资金、违章停车罚款、建筑物配建车位不足征收的建设差额费 、金融 机构的投资或贷款、民间的投资或捐赠、从公共停车服务业的发展中受益的其他 行业的出资等。停车场建设基金应当有用于公共停车场和停车设施的建设。 4、科研咨询机构 停车场规划、政策法规的制定需要根据情况的变化，适时进行调整，需要通 过科研咨询机构对交通的状况进行定期的调查、分析和研究的基础上，提出改善 建议，作为政策制定和修改的参考依据，可以从停车建设基金中提取部分科研咨 询费用，用于科学研究。 （四）加强停车场管理 1、严明道路交通及停车场交通执法 按照停车场管理条理严格执法，应当加强停车场设置、路内泊位施划、经营 许可管理、设施条件、标志标牌等的集中统一管理，加大对违章停车行为的处罚 力度，对已有公共停车场，其使用率未达到负荷的，应当取消周边道路临时停车 泊位，改善交通停车秩序，为停车产业发展营造良好的发展环境。 2、加强对停车场使用性质的监督检查 对于未配建停车场或者未按照标准配建停车场的，应当责令限期改正，逾期 不改正的，应当按停车场配建标准和该地块每停车位建设费用的标准征收停车建 设费，并给予处罚；对擅自改变停车场使用性质，挪作他用的，应当责令恢复停 车场使用性质，并给予处罚。 3、加强对停车场经营企业行为的监督检查 加强对停车经营企业行为的监督检查，对于规范停车经营服务，维护市场秩 序，促进停车产业发展具有重要作用。检查监督的范围包括未按规定价格收费、 未按规定标准配置必要的停车设施、未按规定划定停车位、未按规定进行经营服 务的其他行为。 4、加强对停车场建设基金的管理 停车场建设基金是公共停车场建设的主要资金来源，在广开渠道募集资金的 同时，必须对基金的使用实施严格的管理。 （五）推广利用先进技术 1、停车诱导系统 6 制定停车诱导系统专项规划，引导车辆至适当的停车场、事先提供个别停车 场的使用情况资讯、合理使用现有停车设施，减少寻停交通，建立资料收集系统、 资料传输系统、资料处理系统、停车场资讯显示系统等。以点带面，逐步实现区 域联网，提高城市交通的职能化水平。 2、停车收费管理系统 推进自动收费管理系统的建设和应用，是发展停车产业的技术保障。路内停 车是停车收费的难点，应当推广咪表收费系统，配置电子眼自动监控系统，实施 IC卡收费（交通一卡通），加强宣传教育，加强使用者对咪表收费的认可度。 3、立体停车技术 立体停车场具有节省空间、降低泊位成本、集中保管安全、防止污染、便于 提供及时停车资讯等优点，结合大城市用地集约使用的特点，逐步向地上立体化、 地下深度化、平行重列方式的高密度化方向发展，提高设备智能化水平，提高使 用者的服务品质，强化停车场资讯系统，重视与环境的协调。 四、结语 通过近几年大城市的研究探索和实践，在解决停车问题上，任何单一的措施 都难以奏效，必须从系统整体出发，全面推进，才能逐步缓解和解决停车问题， 构建停车场规划建设管理体系势在必行，本文力求在机动化迅猛发展的背景下， 为解决停车问题，提供一个系统体系框架，以供在实践中参考。 7 图1 城市停车场规划建设管理体系框架 体系名称 体系构成要素 体系主要任务 体系目标 ? 合理确定停车泊位规模与分布 ? 建设项目停车泊位配建标准研究 规划 ? 确定“补欠”公共停车场 ? 确定未来交通枢纽地公共停车场 ? 停车产业化发展政策 ? 建设项目停车泊位配建标准与准则 适度的停车供需平衡 ? 机动车停放收费管理办法 政策法规 ? 停放车管理条例 ? 交通发展政策（交通白皮书） 城? 停车供给与需求市在总量和分布的平停 车衡，逐步解决停车难 ? 统一的协调管理机构 场? 协调私人机动车? 经营服务企业 规交通与公共交通 划? 建立投融资体制（建设基金） 体制 建? 改善道路交通秩? 科研咨询机构 设序和环境 管 理?发展停车产业 体? 道路及停车场交通执法管理 ? 促进城市交通一系 ? 停车场使用性质监督检查 体化、可持续发展管理 ? 经营服务企业行为监督检查 ? 建设基金监督检查 ? 停车诱导系统 ? 停车收费管理系统 技术 ? 立体停车技术 8 参考文献： [1] 关宏志，刘小明，停车场规划设计与管理，人民交通出版社，2003年7月 [2] Kazuo NISHII and Hongzhi Guan, An Estimation of Commuter's Mode Choice Experiment Day Data and Stated Preference Data: A Case Study on P&BR Experiment in Kofu, A BETTER URBAN TRANSPORTATION FOR THE NEW CENTURY——'99 SHANGHAI INTERNATIONAL SYMPOSIUM ON URBAN TRANSPORTATION PROCEEDINGS, pp. 100-106, November 1999. [3] 陆锡明，大都市一体化交通，上海科学技术出版社 [4] 马清，等，青岛市主城区停车场专项规划，青岛市人民政府批复，青政字[2005]74号 [5] 马清，有效缓解停车难 应从政策入手，《北京规划建设》2005.3 [6] 北京交通发展研究中心主持，北京交通发展纲要 [7] 上海市城市交通白皮书，上海市人民出版社 2002.8 [8] 刘冰，上海城市停车问题的对策研究，《城市规划汇刊》2002年第2期 [9] 张国伍，职能交通系统工程导论 电子工业出版社2003.9 作者简介： 马清，男， 北京交通大学在职MBA 现任青岛市城市规划设计研究院副院长 应用研究员 注册城市规划师 9