浅谈渔业行政管理体制改革

浅谈渔业行政管理体制改革 农业行政管理体制改革国际研讨会 2003年11月20日 浅谈渔业行政管理体制改革 张忠孝 (四川省水产局局长) 张忠孝 高级工程师，现任四川省水利厅党组成员、四川省水产局局长、中国 水产学会常务理事、四川省作家协会与书法家协会会员。长期从事农业、工业、 财贸管理工作，曾任四川省通江县县长、县委书记，巴中地委常委、秘书长， 被评为优秀经济管理工作者。去年在第三届世界渔业大会上发表《发展水产经 济，建设西部渔业强省》的论文，受到中外专家的广泛赞誉。近几年有多篇论 文在中央、省级报刊发表并获奖。 历史进入新的世纪，中央提出:全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，实现中华民族的伟大复兴。中国是一个农业大国，农业是国民经济的基础，统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是开创中国特色社会主义新局面的必由之路。渔业是农业的重要组成部分，是资源优化配置、调整产业结构、确保农民增收、扩大对外出口的优势产业，是当前农村经济发展的一个新亮点。要把中国渔业建成现代化，必须建立与之相适应的渔业行政管理体制。本文想着重就渔业行政管理的机构设置、职能配备和事权划分“三大”问谈一点个人的浅见，望批评指正。 一、渔业行政管理体制改革的总体思路 当前，我国渔业行政管理确实存在着层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节、政出多门、多重执法、名目不一、管理混乱等严重问题，从不同程度上影响和束缚了渔民积极性的发挥、渔业生产力的提高和渔业经济的发展。要根本改变这种状况，必须按照“精简、统一、效能”的原则和决策、执法、监督相协调的要求，下大力气推进各级渔业行政管理机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，提高人员素质，从机构、编制、性质上法定化。因此，渔业行政管理体制改革的总体思路是:进一步转变政府职能、改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，逐步形成统一规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的渔业行政管理体制。改革要达到的目标是:不断促进渔业发展，提高产品质量，开展产业化经营，构建社会主义现代渔业新机制，以适应加入世贸组织的需要，在更大范围、更大领域和更高层次上参与国际经济技术合作与竞争，为结构调整、农民增收、出口创汇、民族复兴作出更大的贡献。 二、渔业行政管理体制改革的主要内容 按照《中华人民共和国宪法》的规定，建立以公有制为主体，多种经济成分并存的社会主 ― 73 ― 浅谈渔业行政管理体制改革 义市场经济体制，是国家长期坚持的一项基本经济制度。然而，渔业行政管理体制，是在经济条件下形成的，近年来虽然不断进行内部改革，但是在对外名称、机构设置、职能配备、人员性质、事权划分、管理机制、技术推广、对外贸易、执法监督等许多方面仍然带有计划经济的痕迹，还很不适应渔业经济的发展、城乡市场的需求和参与国际竞争的客观需要。必须实行政企分开、政事分开;加大管理职能、执法力度;改进工作方式、工作作风;提高人员素质、办事效率，以不断建立和完善适应社会主义市场经济体制要求的渔业行政管理新模式，其核心是:中央集权，分级管理，权责相符，政令统一。 1. 机构设置 改革开放以来，中央发出了“把畜牧水产发展成为一个大产业”的伟大号召，各级党委、政府加强了水产经济的领导，中国水产品总量达到了全世界的30%以上，出口连续几年居农产品的第一位，中国成为了世界上从业渔民最多、养殖面积最大、拥有渔船最多的渔业生产大国，取得了辉煌的成就。但是，水产业也存在一些不可忽视的问题，机构设置上，有的单设，有的合设，有的挂靠;对外名称上，有的叫“水产局”，有的叫“海洋与渔业局”，有的叫“畜牧水产局”，有的叫“渔政渔港监督局”;管理级别上，同一层次有的是“厅级”，有的是“副厅级”，有的是“县处级”;人员性质上，有的是“行政公务员”，有的是“事业人员”，有的是“企业人员”等等。这就造成在与外商交往中，无所适从;在渔政执法中，主体错位;在行业管理中，政出各门;在机关服务中，效率低下。为此，建议水产行政管理体制实行“三个统一”: ,1,统一对外名称 机构名称中一律贯“水产渔政”字样，因为“水产”，包括水生动物、水生植物、水生微生物，仅讲渔业是不全面的;“渔政”已涵盖了“渔船渔港监督”，再加上“渔船渔港监督”就显得重复繁杂。譬如在一个县(市、区)可称:“×××省××县水产渔政局”，这样命名就更为准确、简洁。 ,2,统一机构设置 从全国而言，建议设立中央、省(直辖市、自治区)、市(州)、县(市、区)、乡(镇)“五级”水产渔政管理机构。 ? 中央级:建立“中华人民共和国水产渔政局”。在农业部的统一领导下代表国家行使水产渔政管理权力，负责全面管理国家水产渔政工作。内部机构包括:渔政指挥中心、海区渔政局、几大流域、水产研究所、学会、水产科学院和现有各处室等。从英国、俄罗斯、日本、越南、秘鲁等世界发达的渔业生产国的管理经验来看，它们都单独设立或者与农业、海洋、环保结合设立“渔业部”、“水产部”、“渔业局”，并赋予了很高的权力。特别是我国加入WTO后，水产品出口越来越多，国际竞争日趋激烈，水产业又成了农业结构调整、农民增收的重要途径，更需要进一步强化和加大水产渔政部门的职能和权限，为水产经济的持续、快速、健康发展提供更加有力的组织保障、政策保障和法律保障。 ? 省(直辖市、自治区)级:建立“××省(直辖市、自治区)水产渔政局”。从各省实际出发或者单设，或者与海洋、畜牧、农业合设，合设时应保留单独的牌子、公章、编制、人员和经费;为便于全国水产系统计划下达、项目申报、经费划拔、年报统计、行政执法，适宜归口到农业部一条线管理。各省的水产研究所、水产院校、水产学会、水产技术推广站，国家级水产原(良)种场，渔政、船检、港监管理机构，渔药渔饲料企业，水产质量监测中心等适 ― 74 ― 农业行政管理体制改革国际研讨会 2003年11月20日 宜全部划归各省水产渔政局管理，切实形成“产学研”一体化，以便优化配置，资源共享，降低成本，提高效益。使省级水产渔政部门真正担负起全省水产行政管理的重大职能。 ? 市(州)级:建立“××省××市(州)水产渔政局”。其机构职能、人员性质、工作范围、执法责任、行政管理，均可参照省级办法执行。 ? 县(市、区)级:建立“××省××县水产渔政局”。特别是水产渔业大县，应建立健全专门的管理机构，具体办法参照省、市级机构的组建原则执行。 ? 乡(镇)级:在水产品主产乡(镇)、大型渔区、跨界水域、应建立“××省××县××乡(镇)水产技术推广站”，或“××省××县××湖(库)区水产技术推广站”。对那些产量较少、养殖分散的次产区的乡(镇)，则可与农业技术推广站合并设立，但要保留牌子，经费来源按当地财政规定办理。 ,3,统一人员性质 建议县级以上水产渔政局一律列为国家编制内的国家行政管理单位，其人员性质分三部分考虑，一是水产行政管理人员、渔政、船检、港监人员全部纳入国家公务员序列管理;二是水产质量监测人员、水产技术推广人员、国家水产原种技术管理人员、担负公益性、社会性的水产科学研究人员仍按财政全额拨款的事业人员管理;三是水产、渔苗、渔机、渔饲料的企业人员，性质不变。这样做的好处是:有利于稳定行业管理队伍，政企分开，政事分开，减少财政负担，确保渔业依法行政，在全国建立起一支“精减、统一、务实、高效、廉洁”的水产渔政工作队伍。 2. 职能配备 水产渔政部门的职能配备原则是:转变职能，理顺关系，精兵减政，提高效率，以适应社会主义市场经济发展的客观需要。从目前职能发挥的现状看，职能缺位、职能交叉、职能重复、职能复杂的情况都仍然存在，需要不断增补、强化、精减、下放，切实解决那些“该管不能管、不该管又在管、管又管不了、不管还不行”的问题。至于中央、省、市、县基本职能是大致相同的，只是工作对象、业务范围、调控能力的多少、大小、强弱而异。实践中，我认为以下四个方面应当进一步完善: ,1,要加强水产渔政工作的宏观战略研究 21世纪的水产经济，正在溶入全球经济的发展大潮，国家水产渔政部门应当设立专门的机构，组织精干的研究队伍，洞察瞬息万变的市场形势，站在时代的前沿，用世界眼光，去进行宏观战略研究，提出科学的发展规划、政策措施、信息依据来指导我国的水产经济发展，使我们在国际竞争中永远立于不败之地。 ,2,要加大国家渔政执法的力度 按照《中华人民共和国渔业法》和农业部的规定，省级建立渔政执法总队，市州建立渔政执法支队、县级建立渔政执法大队，开展综合执法，实行依法治渔。但是由于种种原因，这个规定基本上或者大多数省市都未落实，原因是无机构、缺编制、人员少、经费紧。导致渔事案件上升，水质污染严重，电毒炸鱼增多，执法手段极为落后，水产渔政主管部门想管也管不了，心有余而力不足，只有“看水流舟”。希望在进一步行政体制改革中，把渔政执法作为一个突出问题加以解决。 ― 75 ― 浅谈渔业行政管理体制改革 ,3,要减少职能交叉、政出多门和行政审批 据调查，有的省水产渔政机构只是××部门内设的一个办公室或一个处，没有对外行文权，怎么履行渔业管理的行政职能呢,有的省水产生产是A部门管，水产科研是B部门管，水产教育培训又是C部门管，部门林立，互不统属。这样设置水产机构，必然政出多门，多头审批;产权不能优化配置、资源不能共同分享，人才不能统一使用;谁都在管，谁都又没有管;行政成本过高，办事效率低下;既不好办，又不好说。现在到了非改不可的地步了。 ,4,要强化水产品、渔药、渔饲料等投入品的质量监督管理职能 农产品的发展方向是“优质、高产、高效、生态、安全”，但是水产品是省水产局管生产，质监部门管质量认证，畜牧部门管渔药、渔饲料质量监督。职能交叉，多头管理，协调难度很大，被不法商贩钻空子，假冒伪劣屡禁不止。建议将水产质量、水产投入品、水产环境监测管理职能全部划归水产渔政部门，权责统一方能依法行政。 3. 事权划分 事权划分，关键是要把管人、管事、管钱相统一。充分调动中央、省、市、县、乡各级的积极性，在各级的管辖范围内切实履行法律和政府赋予的权力和义务，向上级、向政府、向广大人民群众负责。就省级水产渔业部门为例其主要职责有10项: (1)研究制定并组织实施全省水产经济发展战略、方针、政策和中长期发展规划; (2)贯彻执行国家《渔业法》、《野生动物保护法》、《水污染防治法》、《农业技术推广法》、《水法》等法律法规。拟定并监督执行地方性渔业法律规章; (3)负责全省渔政、船检、港监的管理，负责全省水生野生动物、渔业资源和环境的保护;负责渔业水质监测和渔船安全管理工作;负责重大渔事案件的查处和渔事纠纷的协调处理;负责珍稀鱼类自然保护区的建设和管理工作; (4)负责编制全省水产年度计划、规划、统计;负责水产专项经费预算的编制;负责水产基本建设项目的计划、申报、实施、监督、检查、验收，制订渔业区划及其设计审查等工作; (5)负责全省渔业(含水利渔业)生产、种苗体系建设，商品鱼基地建设、滩涂水域开发利用;负责全省水产品加工流通、市场建设和境内检疫防疫、国际合作交流等管理工作; (6)负责全省水产行业渔药渔饲料的核准登记、质量检测、市场监督;渔船、渔机、渔具、渔需物资、渔业信息的综合管理; (7)负责制订全省渔业科技发展规划，组织重大科研课题攻关和科技成果鉴定、试验示范推广和开发，制订生产、技术、产品、渔需物资质量;负责水产职工教育培训和高、中、初三级技术职务评审推荐工作; (8)负责全省水产技术推广队伍建设和乡镇水产推广体系建设;负责组织技术推广项目的实施、验收及评审; (9)参与制订地方渔业税收、信贷、财政补贴和贴息的政策; (10)承办上级主管部门交办的其他事项。 三、渔业行政管理体制改革的基本走向 渔业行政管理体制改革的基本走向，是要建立一个“行为规范、运转协调、公正透明、廉 ― 76 ― 农业行政管理体制改革国际研讨会 2003年11月20日 洁高效”的行政管理体制，与我国水产经济发展要求相一致，与市场经济体制建立相统一，与积极参与国际经济竞争相衔接，做到:精减、统一、务实、高效。改革中必须注意解决好“五大”问题。 1. 舆论导向问题 改革，要涉及每一个人的切身利益，必然引起广大职工和全社会的关注。必须统一思想，把“要我改”变成“我要改”，把被动当“对象”变成自觉当“动力”，把改革作“终点”变成改革为“起点”，这就是必须端正舆论导向，作好深化改革的宣传发动工作，为改革创造一个宽松的舆论环境。 2. 制订问题 改革不是一蹴而就，而是一场传统与创新、保守与发展的深刻革命。必须深入基层，依靠群众，调查研究，摸清家底，掌握动态，正确制订改革方案，有组织、有领导、有计划、有目的地按改革方案稳妥进行，以最小的成本换取最大的成果，做到:思想发动充分，改革方案科学，机构设置合理，人员分流可行，促进发展有利。 3. 改革成本问题 按照三分法，减少改革的社会成本。一部分骨干要保留，有利于工作开展;一部分要分流，要找好去向，稳妥安置;一部分要脱钩断奶，纳入企业轨道。各级财政还必须准备支付一定的改革成本，买断工龄，进入社会保险。否则，欲速则不达。 4. 社会稳定问题 处理好改革、发展与稳定的关系，是确保改革顺利进行的关键。改革中一定要充分考虑广大干部职工的觉悟程度、合理确定改革的强度和高度重视社会的承受力度。使改革，既坚决又彻底，既有点的突破又有面的推动，既积极大胆又审慎稳妥，尽量减少改革的负面效应。 5. 加强领导问题 我们的改革，从性质上讲是我国社会主义行政的自我完善，党和政府是领导改革的核心力量，所以，必须加强改革的组织领导，这是毫无疑义的。 ― 77 ― 浅谈渔业行政管理体制改革 ― 78 ―