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资本主义国家的文官制度 “文官”一词源出于英文，其意是指“文职服务员”。在资本主义国家，尽 法国称“公务员”，美国称“政府雇员”)，管各国对文官的法律解释不尽一致( 但一般来说，所谓文官是指国家行政机构中担任文职工作的人员，不以政党胜败为转移，不与内阁共进退，一经择优录用，若无过失即可长期任职。文官制度是资本主义国家机器的重要组成部分。所谓文官制度，是指资本主义国家以法律或法令确定的关于文官的考试、录用、考核、奖惩、待遇、工资、培训、晋升、调动、退职、退休、保障以及分类管理等规章制度和。 文官制度是资产阶级在反对封建君主的“恩赐官职制”的过程中，并在资产阶级的“政党分赃制”经验教训的基础上，逐步形成和完善起来的。资本主义国家的文官制度最早起源于19世纪中叶的英国。1853年英国财政大臣格拉斯顿授权查理?屈维廉和斯坦福?诺斯科特对英国文官制度状况及东印度公司的人事制度进行详尽地考察和研究，于次年提出一个“关于建立英国常任文官制度的报告”，称为《诺斯科特一屈维廉报告》。这个报告尖锐地指出，“恩赐官职”任人唯亲，卖官鬻爵，营私舞弊，是导致当时政治腐败和行政效率低下的根本原因，并对从根本上革新吏制提出改革意见。“诺斯科特—屈维廉报告”于1854年2月在提交议会讨论后，遭到保守势力的强烈反对。直到1855年5月21日，才由帕麦斯顿内阁颁布了文官制度改革的第一个枢密院令，即《关于录用王国政府文官的枢密院令》，决定成立三人文官委员会，负责文官的考选。15年后，格拉斯顿内阁于1870年6月4日又颁布了关于文官制度改革的第二个枢密院令，以补充第一个院令之不足。后来，一般都把1870年6月4日颁布的枢密院令作为英国近代文官制度和世界上第一个常任文官制度正式确立的标志。英国文官制度建立以后，历届政府曾对其进行过多次改革。1966年，为了改革现行文官制度，组成了以富尔顿为首的十二人委员会，研究解决当时英国文官的结构、录用、管理及培训等问题。但是，由于这次改革只是反映了英国垄断资产阶级中一部分人的利益，使这次改革自始至终地受到以高级文官为主要代表的垄断资产阶级的另一部分人的抵制。70年代末在保守党代替了工党执政后，实际上就中止了这次改革。 英国文官制度的建立，部分满足了新兴工业资产阶级的愿望，因此很快为各资本主义国家所采用。美国在英国的影响下，于1883年建立了自己的文官制度。在这以前，美国盛行“政党分赃制”。这种以党派封亲信为官的做法，引起了行政上的低效率和腐败，因而遭到各方面的反对和批评，统治阶级内部也因分赃不均经常相互攻击。为了改革官吏制度，美国统治阶级曾派人考察了中国、德国、法国和英国的官吏制度，并着重地研究了英国的文官制度。在1883年共和党执政期间，美国国会通过了《调整和改革美国文官制度的法案》，即“彭德尔顿法”，奠定了美国文官制度的基础。它比“政党分赃制”更能体现资产阶级的“机会均等”原则，也更有利于网罗人才，以巩固其统治，因此一直沿用至今。美国文官制度建立以后，同英国一样，也曾先后进行过多次的改革。 法国采用现代常任文官制度较晚。在第二次世界大战以前，国家的官吏队伍十分庞大，一直没有系统的、完整的文官制度。1946年通过了《公务员总章程》， 但还未构成法国现行文官制度的基础。只是到了1959年，才由戴高乐总统发布政令，施行了《法国公务员总章程》，法国才建立起一套比较完整的文官制度。1983年，法国政府也对原有的文官制度作了较大的修改，制定了一个既适用于中央行政部门也适用于地方行政部门的新的公务员管理章程。 由于各国具体情况不同，在文官制度上各有独到之处，但也有其共同特点:第一，公开考试，择优录用。采取考试方式录用政府官员是资本主义国家文官制度区别于以往“恩赐制”和“分赃制”的重要标志。为了杜绝人事制度上“任人唯亲”等弊病，当年英国常任文官制度建立时，就曾经把考试录用政府官员作为变革整个官吏制度的中心环节。1870年颁布的枢密院令明确规定，未经考试不持有文官事务委员会及格证者不得被任用为任何文官职务，通过这种办法既可“选拔有才之士”，又可标榜政治上“机会均等”，因此所有实行文官制度的国家都接受了这个原则。即使像美国这样一个由总统直接任命官员人数最多的国家，它的“联邦文官”中，十分之九都是通过考试方式录用的。1946年，法国《公务员法》也规定，公务员的录用主要取决于各部门考试的结果。考试的不仅作为文官录用的唯一途径，而且也是文官晋升等级的主要依据。 第二，重视文官队伍的“知识化”、“专业化”。在现代资本主义国家，随着政府对经济和社会生活的干预日益增多，现代科学技术装备广泛地应用于国家机构，政府工作日益复杂化和专业化，要求政府文官，尤其中高级文官，必须具有较高的文化水平和专业知识。因此，在西方国家，对文官的知识化和专业化一直是比较重视的，在政府机关中大量地增加了专业科技人员的数目。到1978年，英国文官队伍中的专家人数已达40500人，比1968年增加了一倍。据统计，从1900年到1979年，先后担任过大臣以上的1499人中，有1033人具有大学学历， ,，其中毕业于牛津、剑桥等名牌大学的有689人，占其中的66.3,。占总数69.3 美国联邦政府各级文宫中，知识化和专业化程度也是很高的，录用许多博士、教授担任高级文官，素有“专家行政”之称。美国总统尼克松就任命哈佛大学教授基辛格为国家安全事务助理和国务卿。卡特总统任命的12名内阁部长中，6人是博士，4人是教授。里根内阁阁员的教育程度虽略低于卡特内阁，但19名阁员也都是大学毕业，其中博士4人，教授2人。法国政府也非常重视对各级文官特别是高级文官的专业培训。1945年戴高乐政府创办了国立行政学校即“埃纳”，专门培养新型高级文官。截至1979年“埃纳”创建34年以来，在掌握行政实权的高级文官中，将近一半是该校毕业生。总统府、总理府和部长办公厅主要成员以及各省省长多半是出身“埃纳”的人。国立行政学校现已成为法国政界人物和高级文官的摇篮。 第三，实行文官职位制和文官职务常任。实行文官职位制是资本主义国家对文官实行统一管理的基础，所有实行文官制度的国家都在不同程度和范围内建立了职位制。就是依法确定每一文官职位的责任、资格、考核标准、工资待遇、升迁路线等。进行职位分类是实行职位制的前提和基础。职位分类就是根据文官所任工作性质、难易程度、轻重多寡以及责任大小将所有文官官职分成若干等级，并构成文官考选、任用、待遇、考核、升迁、奖罚的基本依据。职位分类是国家人事管理中一项最复杂的基础性工作，各国具体的职位分类方法差别很大。 文官职位常任，就是文官从被录用到退职、退休，若无过失不受免职处分。为了使政府工作不致因内阁更迭而中断，并维护整个资产阶级利益，资本主义国家把政府工作人员区分为政务官和事务官(即文官)。政务官是制定政策的决策人员，以党派关系参与政治活动，并随政党大选胜负而进退，因此是有任期的。事 务官即文官，在政治上保持“中立”，不以政党大选胜负而变化，也不与内阁共进退，只从事政府中的日常行政管理和法令实施，是执行政策的人员。文官职务常任成为资本主义国家文官制度中的重要和主要特征;各国为了适应文官职务常任的需要，普遍建立了文官退休和社会保险制度。这些措施，目的是鼓励适时退休以防文官队伍年龄构成上的老化。 总之，资本主义国家的文官制度是国家政治制度的组成部分，是维护整个资产阶级的统治和利益服务的。但作为一种人事管理制度，在某些方面和在某种程度上反映了人事管理的共同要求和客观规律。考试录用文官的方法，对保证国家工作人员素质有一定的可行性。强调文官队伍的“专业化”、“知识化”，有助于提高政府的工作效率。实行职位制和建立系统职位分类，是人事管理标准化的基础和重要措施。