[doc格式] 推进农村基本公共服务均等化

[doc格式] 推进农村基本公共服务均等化 推进农村基本公共服务均等化 公共管理党政干部学刊2《 推进农村基本公共服务均等7匕 刘国军 (中共湛江市委党校,广东湛江524032) [摘要]完善的基本公共服务能有效提振农民的消费信心,优化农村的消费环境,提升农村消费的需求和水 平.扩大农村需求,对于应对国际金融危机冲击,保持我国经济平稳较快发展具有特殊重要的意义.本文从城乡社 会一体化发展的视角,通过深化改革完善农村的社会保障,破除体制性障碍,以解决扩大农村需求的深层次体 制,机制问题. [关键词]农村消费;需求;农村公共服务均等化;制度保障 [中图分类号]C912.82[文献标识码]A[文章编号]1672—2426(2009)05—0054—03 在目前的国际国内形势下,促进我 国经济发展必须着力扩大国内需求特 别是消费需求.扩大内需是当前中国经 济政策的基本立足点,从长远来看,扩大 国内消费是保持经济平稳较快发展的 有力保障,而促进和提升农村消费则是 启动国内消费市场的基础和重点.现在 我们遇到的主要问题是消费需求不足, 占人口绝大多数的农村消费市场还无 法真正有效启动.中央一号文件也强调 指出,扩大国内需求,最大潜力在农村. 农村消费长期低迷与城镇居民人均收 入差距不断扩大相关,更深层次的原因 在于,农村基本公共服务的长期缺失严 重抑制了农村居民的消费欲望.随着农 村公共需求的全面释放,政府和社会为 农民提供的基本公共产品缺失和基本 公共服务严重不到位,已成为制约农村 经济社会发展迫切需要解决的问题.因 此我们需要高度重视开拓农村消费市 场.通过消除诸多障碍,促进农村消费 市场发展,是我国扩大内需特别是扩大 消费,促进经济增长的迫切要求,也是 广大企业积极应对挑战,在危机中捕捉 商机和赢得发展空间的重要途径之 一 ,实现农村基本公共服务均 等化是提升农村消费需求的关键 环节和重要突破口 扩大国内消费需求,需要充分认识 我国消费结构状况,以采取有针对性的 .目前,我国居民消费存在的突出 问题是城乡消费差距大:占全国人口总 数约2/3的农村,只消费了全国1/3的 商品;农村人均日消费仅有5元多,5个 多农村人口购买的商品才相当于1个 城镇人口购买的商品.这意味着农村人 均收入与城镇人均收入差距过大.据国 家统计局测算,农村人口每增加1元的 消费支出,将对整个国民经济带来2元 的消费需求;农村人口对一种家电产品 的普及多增加1个百分点,就可增加 238万台(件)消费需求.如果8亿农村 人口中大部分人都能达到现在一般城 市居民的生活水平,这对中国经济的拉 动作用也是巨大的.据测算,目前1个 城镇居民的消费水平大体相当于3个 农民;城市化率每提高1个百分点,就 会有100~120万人口从农村转到城市. 由于城市人口的消费是农村的2.7~3 倍,约拉动最终消费增长1.6个百分点. 近年来我国城市化进程进一步加快,带 动了周边农村消费品市场的发展.此 外,农民进城打工进一步推动农村人口 向城镇地区转移,促进部分农村居民消 费观念和消费方式的转变,推动其消费 增长和消费结构变化.扩大内需的最大 潜力在农村,8亿农民是我国人口最多, 潜力最大的消费群体,农村蕴藏着巨大 消费需求,因为农村市场的消费需求潜 力巨大,拓展空间可观.面对国际金融 [作者简介]刘国军(1968一),男,新疆石河子人,中共湛江市委党校副 教授,主要从事政治学和行政学方面的研究. 团 公共管理 危机的冲击,我国应努力调整投资与消 费的关系,把增加居民消费特别是农民 消费作为扩大消费需求的重点;把发展 农业生产力,提高农村购买力作为一项 重要任务,积极开拓增加农民收入的有 效途径,做好启动农村消费这篇大文 章. 目前制约农村消费市场启动的因 素有很多,农村消费长期低迷与城乡居 民人均收入差距不断扩大相关,更深层 次的原因在于,农村基本公共服务的长 期缺失严重抑制了农村居民的消费欲 望.改革开放以来我国农村公共产品虽 不断增加,但与城市相比,与农村,农民 实际需要相比,还有相当大的差距.当 前我国农村正处于由生存型社会向发 展型社会转变的关键时期,农村改革发 展走到今天,基本公共产品缺失和基本 公共服务严重不到位已成为制约农村 经济社会发展迫切需要解决的问题.除 了经济发展水平与居民收入低于城市 外,农村还面临着公共需求全面快速增 长与公共服务供给匮乏的突出矛盾:农 村公共产品不仅总量短缺,总体质量不 高,供给不足,而且供求结构不合理,层 次和优化度不高,总体功能,效率较低, 供求矛盾突出.农民难以获得公共医 疗,义务教育,最低保障等基本公共服 务,由此导致了他们最基本的生存权和 发展权得不到保障.目前我国城乡差距 突出表现为公共产品上的差距.现实情 况也表明,基本公共服务的严重缺失已 经构成了农村上层建筑变革的巨大压 力;城乡基本公共服务之间的过大差距 持续拉大了城乡收入差距的鸿沟;农村 基本公共服务严重缺失降低了农民抵 御各种风险的能力,教育,医疗费用过 高成为现阶段农民致贫,返贫的主要因 素;在基本公共服务严重缺失的情况 下,多数农民就会持续徘徊在温饱线和 小康未稳之间,很难实现启动农村消费 市场的目标.注重实现农村基本公共服 务均等化,就是要逐步使全体农民在基 本公共服务方面的权利得到基本实现 和维护,特别是使困难群众和困难地区 尽快享受到社会平均水平的基本公共 服务,其实质是政府为全体农民提供基 本而又有保障的公共产品和公共服务. 农民的消费信心直接决定着他们的消 费倾向.长期以来,我国在公共产品投入 方面重城轻乡,农村在医疗,教育和社会 保障等方面发展滞后.因此,要进一步增 加对农村的公共投入,建立和完善农村 的公共医疗,义务教育和社会保障,切实 解决农村教育,交通,卫生,养老等群众 最关注,最直接,最现实的利益问题,让 农民不用担心收入跟不上,小孩上不起 学,有病无处医,老了无人养等问题.只 有解除农民的后顾之忧,农民的消费信 心才会增强.我们再次强调扩大内需, 需要在调整相关政策的同时,更多地从 改革中寻求出路,以解决扩大内需的深 层次体制,机制问题.从中长期考虑,社 会保障制度,公共就业服务体系的建 立,必然会为扩大内需提供重要制度保 障.为农民提供基本而有保障的公共产 品和公共服务,有利于打破城乡分治的 基本格局,有利于推进城乡一体化协调 发展.因此,我们应当充分认识实现基 本公共服务均等化在有效缓解城乡差 距,区域差距和贫富差距中的重大作 用;高度重视实现基本公共服务均等化 在有效缓解城乡社会矛盾,保障农民权 益,扩大农村内需,增强农民消费信心 等方面的重要作用. 二,实现农村基本公共服务均 等化必须明确政府,解决好 体制机制问题 为农民提供基本而有保障的公共 产品和服务是政府应尽的职责,强化政 府在提供农村公共产品中的主体地位 和主导作用,加快建设服务型政府,是 实现农村基本公共服务均等化的关键. 当前农村公共产品供给主体存在的主 要问题是:各级政府的公共责任划分不 清,供给主体错位;农村的基层民主建 设薄弱,农民的参与不够.我国农村公 共产品供给实行政府分级负责制,中央 政府和地方政府各负其责,分别提供全 国性和地方性公共产品.但在实际操作 中,中央政府与地方政府的责任划分并 不尽合理,突出表现在公共产品供给错 位,缺位,事权,财权不对称.本应由上 级政府提供的公共产品却强制下级政 府提供,如义务教育,公共卫生,基础设 施等,导致下级政府事权大于财权,受 财力限制,公共产品不能提供或不能完 全提供,致使产品数量不足,质量不高. 同时,本应由政府提供的公共产品或由 政府与农民共同承担的公共产品成本, 却完全由农民承担,造成农民负担沉 重.因此,在现行的供给体制下,政府作 为农村公共产品提供主体并不名副其 实.可以说,目前我国在公共服务领域 出现的问题,主要根源并不在于没有提 供公共服务的经济能力,而在于缺乏合 园 理的公共服务制度安排.实践,如 果没有一个制度化的约束,公共服务支 出并不能随经济增长和财政收入的增 长而实现同步增长.从更深层次来看, 体制机制方面不健全的原因在于,政府 没有强化自身的建设与约束,没有真正 实现从经济建设型政府向公共服务型 政府的转变.建立公共服务体制,目的 就是要实现公共资源的优化配置,建立 城乡统一的公共服务制度,形成公共服 务均衡分配的制度基础,使公共政策能 够有效地克服市场经济的缺陷.因此, 在我国深化改革过程中,特别是在利益 主体多元化的情况下,更需要明确政府 在公共服务供给中的责任和职能定位, 统筹城乡基本公共服务,尽快提升农村 基本公共服务的质量和水平,积极推进 城乡基本公共服务均等化. 在公共服务体制建设过程中,明确 政府责任是市场与政府发挥各自作用 的基本着力点.只有明确了市场在资源 配置中的基础性作用,政府主要侧重于 社会管理和公共服务,才能有效地形成 相互补充和相互促进,公共服务体制建 设中自身运营机制才能得到完善.对农 村而言,政府要为农民提供基本而有保 障的公共产品,就是要以人为本,优先 解决广大农民生存,发展面临的最直 接,最现实,最基本的问题.需要强调指 出的是,明确政府责任并不等于政府包 揽公共服务的生产与供给,而是要发挥 多方面的积极性.为农民提供基本而有 保障的公共产品和服务是政府应尽的 职责,强化政府在农村公共产品中的主 体地位和主导作用,是实现基本公共服 务均等化的关键.但由于我国广大农村 地区的公共产品供给水平普遍较低,供 给任务十分艰巨,再加上我国财政实力 有限,面对广大农村群众多样性,多层 次和不断变化的社会需求,仅仅依靠财 政力量难以保证农村公共产品的有效 供给,政府不应当也不可能包办一切. 因此,政府可以利用各种政策积极引入 社会资本,安排鼓励民间资本积极参与 农村公共产品服务,完善以政府供给为 主,民间资本广泛参与的供给机制,实 现公共产品供给主体的多元化.要把那 些适合或可以通过市场,社会提供的公 共服务,以适当的方式交给社会组织, 中介机构,社区等基层组织承担,引进 竞争激励机制,以扩大公共服务的供 给,并降低服务成本,提高服务效率和 质量. 公共管理党政干部学刊豳- 三,以实现农村基本公共服务 均等化提升农村消费需求的政策 选择和制度保障 1.强化政府为农村提供公共服务的 职能,加快建成能够适应促进农村社会 发展的服务型政府体系.加强和改善农 村公共服务是政府的主要职责,要解决 农村公共服务供给严重不足的问题,必 须创新政府管理理念,明确政府职能, 健全政府职责体系,完善公共服务体 系,强化社会管理和公共服务,努力建 设服务型政府,切实把工作重心从直接 抓生产经营等具体事务转到对农民和 各类经济主体进行示范引导,提供公共 服务以及营造发展环境上来,构建适应 农村经济社会发展状况,符合新农村建 设需要的新型农村公共服务体系,扩大 公共产品和公共服务的覆盖范围.要按 照转变职能,权责一致,强化服务,改进 管理,提高效能的要求,注重履行社会 管理和公共服务职能,将公共服务作为 政府的首要和核心职能,切实强化政府 在公共产品供给中的主体责任.要根据 公共产品的性质,明确各级政府的供给 职责,切实加大公共财政对农村建设的 支持力度,确保政府公共支出的社会效 益最大化,逐步缩小城乡居民享有的公 共服务和生活水平的过大差距,以实现 城乡公共服务的均等化. 2.统筹城乡社会经济发展,建立城 乡统一的公共服务均衡分配的制度基 础.城乡居民基本公共服务严重失衡的 根本原因在于城乡二元公共服务结构. 如果城市公共产品供给和农村公共产 品供给不能统筹发展,二元状态得不到 根本性改变,中国城乡一体化发展就很 难保证.要积极推进城乡基本公共服务 均等化,必须加快建立有利于改变城乡 二元结构的体制机制,建立城乡统一的 公共服务体制和公共产品供给体系,加 快实施工农业和城乡协调发展战略.国 家应实行城乡一体化的公共产品供给 制度,合理调整国民收入分配结构和政 策,把农村公共基础设施建设和农村公 益事业发展逐步纳入公共财政的支出 范围,在公共财政资源配置上,统筹考 虑城乡发展,加大对农业,农民,农村发 展的支持力度,使城乡居民均等享受公 共财政所提供的公共产品.取消对农民 带有歧视性的体制障碍,制度障碍和政 策限制,给农民以公平的国民待遇,建 立起城乡统一的劳动就业制度,户籍管 理制度,义务教育制度,公共卫生和新 型农村合作医疗制度,统筹城乡基础设 施建设的农村社会保障制度,加快建立 覆盖城乡居民的社会保障体系,逐步提 高保障水平. 3.改革完善公共财政体制,形成可 持续的农村基本公共服务财政支持机 制.公共服务均等化是公共财政”公共 性”的重要体现,必须健全中央和地方 财力与事权相匹配的体制,加快形成统 一 规范透明的财政转移支付制度,提高 一 般性转移支付规模和比例,加大公共 服务领域投入.进一步完善省以下财政 体制,形成有力的可持续的财政支持机 制,以增强基层政府提供公共服务的能 力.要强化政府财政转移支付对于公共 服务均等化的作用,尤其要加大中央和 省两级财政对县乡财政转移支付的力 度,财政转移支付资金应重点向县乡级 倾斜,提高县乡基层政府财力.保障县 乡政权的正常运转和农村公共产品的 必要供给.必须有效整合财力资源,提 高资金使用效率,把公共财力更多地向 市场机制无法调节或不便调节的公共 服务领域倾斜,逐渐提高农村的公共服 务水平,不断扩大公共财政覆盖农村公 共服务领域的范围,逐步缩小城乡间基 本公共服务的差距,使农村居民享有与 城市居民大致相等的公共产品和公共 服务. 4.完善农村公共产品供给的决策制 度,建立有效的农村公共产品供给的问 责机制和监督机制.目前中央和地方的 财力与支出责任不对称,直接影响了政 府公共服务的提供和效率,也造成了城 乡间公共服务职责和供给能力的差距. 应该按照财权与事权相对称的原则,调 整中央与地方政府之间的财权分配格 局,健全政府公共服务绩效管理和评估 体系,强化各级政府公共服务的责任, 形成科学的公共服务分工和问责机制. 针对我国目前农村公共产品供给的实 际情况,关键是要合理界定中央与地方 政府提供农村公共产品的责任和范围. 国家应根据农村公共产品的不同性质. 建立和完善政府(中央,省,县,乡),村 集体和农民三位一体的农村公共产品 供给体系,并按照受益原则合理划分各 自提供农村公共产品的职责范围,改革 农村公共产品供给的决策制度,根据农 村公共产品需求优先顺序,实行”自下 而上”和”自上而下”相结合的投入决策 机制.要完善政府公共服务绩效评价和 效果跟踪反馈制度,以基本公共服务均 等化为重点,按照财权与事权相对称的 园 原则,健全政府公共服务绩效管理和评 估体系,强化各级政府公共服务的责 任,形成科学的公共服务分工和问责机 制,规范问责操作程序.要建立有效的 监督机制和科学的政府绩效评估体系 来规范地方基层政府的决策行为,加强 对公共服务决策活动的监督,完善决策 的监督制度和机制,完善村情民意沟通 渠道,建立制度化的利益表达机制,扩 大农民在公共服务问责制度中的知情 权,参与权和监督权,以保证农村公共 产品供给的科学合理. 5.依法保障农民权益,用法律法规 保障农村公共服务的实现.农村公共产 品的提供必须要有法律的保障,一方面 要认真贯彻国家已有的相关法律,另一 方面要修改不适应新形势的法律法规, 还要细化和完善相关的法律法规,逐步 加快制度化,法制化的步伐,用法律法 规保障农村公共服务的实现.为了突破 农村公共物品资源供给瓶颈,建议国家 制定《农业投入法》,通过法律法规的形 式,规范和保障各级政府对农业和农村 建设的投入,对于在农村中实施的公共 服务的项目,内容,进程,目标及其资金 保障等予以明确的规定,并加强监督. 应尽快出台正在制定中的《农民权益保 护法》,主要围绕国家支农长效机制的 建立,加强农民土地权益保护,农民工 权益保护的法律法规建设,逐步将农民 的合法财产权利以及平等参与经济活 动和社会事务的权利纳入法律保障范 围.国家应建立对农民的法律援助制 度,强化国家对农民法律援助的责任, 积极推进对农村和农民的法律援助,特 别要健全在农村地区县,乡法律仲裁机 构,为农民提供以仲裁和调解手段为主 的法律服务. 参考文献: [1]中共中央国务院关于2009年促进 农业稳定发展农民持续增收的若干意见 [M].北京:人民出版社.2008. 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