城乡差距扩大的原因与政策调整

城乡差距扩大的原因与政策调整 统计0501 于萍 ： 改革开放以来，中国农村社会经济状况发生了深刻的变化。从总体上看， 农村居民摆脱了极度贫困，物质文化生活水平得到明显改善，基本上稳定地解决了温饱 问题，奠定了向小康迈进的基础。这是具有重大历史意义的社会进步。但是，由于多种 原因，起点很低的农民生活一直与城镇居民存在明显的差距，持续、稳步地提高农民收 入水平十分艰难。这成为构建社会主义和谐社会，统筹城乡发展的障碍。本文探讨了城 乡收入差距的表现，原因，最后就城乡收入的现状提供了分析对策。 ：城乡差距 对农政策 统筹发展 和谐社会 1978年以来，我国城乡居民收入都得到了较大幅度的增长。1978-2005年，城镇 居民收入从343元提高到10493元，农村居民收入从134元提高到3255元。然而 城乡居民之间收入差距的扩大，特别是近几年来，农民收入的高速连续下滑，引起社会 的严重关注。 (一)收入差距 目前，反映城乡居民收入水平的最主要指标分别是城镇居民家庭人均可支配收入和农 村居民家庭人均纯收入。2005年全国城镇居民家庭人均可支配收入为10493.0元，农民家庭人均纯收入为3254.9元。从这两个指标来看，我国城乡居民的收入差距已经相当大。 （见表1） 1 1978-2004 城镇居民人均可支配收入 农村居民人均纯收入 收入比 年 份 绝对数 绝对数 指数 (1978=100) 指数 (1978=100) (元) (元) 1978 343.4 100 133.6 100 2.57 1980 477.6 127 191.3 139 2.5 1985 739.1 160.4 397.6 268.9 1.86 1989 1373.9 182.5 601.5 305.7 2.29 1990 1510.2 198.1 686.3 311.2 2.2 1991 1700.6 212.4 708.6 317.4 2.4 1992 2026.6 232.9 784 336.2 2.59 1993 2577.4 255.1 921.6 346.9 2.8 1994 3496.2 276.8 1221 364.3 2.86 1995 4283 290.3 1577.7 383.6 2.72 1996 4838.9 301.6 1926.1 418.1 2.51 1997 5160.3 311.9 2090.1 437.3 2.45 1998 5425.1 329.9 2162 456.1 2.51 1999 5854 360.6 2210.3 473.5 2.65 2000 6280 383.7 2253.4 483.4 2.79 2001 6859.6 416.3 2366.4 503.7 2.9 2002 7702.8 472.1 2475.6 527.9 3.11 2003 8472.2 514.6 2622.2 550.6 3.23 2004 9421.6 554.2 2936.4 588 3.2 2005 10493 607.4 3254.9 624.5 3.22 注：根据《中国统计年鉴》2005整理得到。 2005年城镇人均收入是农民人均收入的3.2倍，城乡居民收入比大大超过了改革开 放前的水平。如果不考虑城乡物价指数变化因素的话，城乡收入比率（以农村收入为1）从1978年的2.6一度下降到1983年的1.8，随后持续提高达到2003年的3.2；如果考虑到城乡零售物价指数变化的不同城乡收入比率从1978年的2.6下降到1988年的1.5，随后提高并且达到2003年的2.4。按照一些学者的观点这里使用的城乡收入概念并不完全 可比，如果把城市居民享受的其他福利折合成收入，城乡收入差距还会大幅度扩大。我国 城乡人均收入比大大高于大多数国家不到1.5：1的水平。按国际劳工组织发表的1995年36个国家的相关资料，城乡差距超过2：1的国家只有3个，我国便是其中之一。这种 城乡之间的收入差距不仅是长期存在并且难以解决的问题同时还是城市和农村贫困继续 存在并且扩大的原因。 (二)生活水平差距 2 1978-2004 年份 居民 农村居民 城镇居民 1978 184 138 405 1979 208 159 425 1980 238 178 489 1981 264 201 521 1982 288 223 536 1983 316 250 558 1984 361 287 618 1985 446 349 765 1986 497 378 872 1987 565 421 998 1988 714 509 1311 1989 788 549 1466 1990 833 560 1596 1991 932 602 1840 1992 1116 688 2262 1993 1393 805 2924 1994 1833 1038 3852 1995 2355 1313 4931 1996 2789 1626 5532 1997 3002 1722 5823 1998 3159 1730 6109 1999 3346 1766 6405 2000 3632 1860 6850 2001 3869 1969 7113 2002 4106 2062 7387 2003 4411 2103 7901 2004 4925 2301 8679 注：根据《中国统计年鉴》2005年整理得到 城乡收入差距的最终反映是生活水平的差距。2004年城镇居民的人均消费水平为 8679元，而农民人均消费水平只有2301元。城镇居民人均消费水平是农民人均消费水平 的3.77倍。事实上，近十几年来城乡消费水平的差距一直在扩大。1985年城镇居民与农民人均消费水平之比为2.31：1，1990年扩大到2.95：1，1995年为3.4：1，1999年达到3.53：1。农民的消费水平本来基数就比较低，从20世纪90年代开始，农民消费水平 提高的速度又明显低于城镇居民。1990年到1999年扣除物价因素影响，农民的消费水平 提高77％，而城镇居民的消费水平提高87％。农民的消费水平与城镇居民相比相差9年左右。(见表2) 恩格尔系数是指食品消费在整个生活消费的比重，是国际上衡量居民生活水平的一个 重要指标，恩格尔系数越低说明生活水平越高。2005年城镇居民恩格尔系数为45.5％，而农村为36.7％，农村比城市要高出近10个百分点。(见表3) 3 1996-2005 年份 城镇居民恩格尔系数 农村居民恩格尔系数 1996 48.8 56.3 1997 46.6 55.1 1998 44.7 53.4 1999 42.1 52.6 2000 39.4 49.1 2001 37.9 47.7 2002 37.7 46.2 2003 37.1 45.6 2004 37.7 47.2 2005 36.7 45.5 注：根据《中国统计年鉴》2005年整理得到 (三)社会福利差距 我国城乡居民不仅统计收入上存在较大差距，在收入统计之外，享受的各种社会福利 也存在较大差距。很多社会福利实际上是居民的一种隐性收入。因此，城乡居民实际收入 差距应比统计上的收入差距要大。目前，城市居民享受的住房补贴、物价补贴等各种补贴， 以及各种社会保险如医疗保险、失业保险、最低收入保障等，绝大多数农民都不能享受。 城镇居民以社会福利方式获得的隐性收入难以准确估计。有人对1994年城镇居民享受的公有住房、公共医疗及保险福利几项进行统计，人均大致1081元，相当于当年农民人均 收入1221元的83.4％。世界银行1997年的估计，如果考虑城镇居民享受的各种社会福 利，城乡居民人均收入比应在4：1，也就是说，平均一个城镇居民的年收入超过了一户 农民全家的年纯收入。 1、城乡之间的差距首先与城乡产业结构特性有关。 4 2004 2004 项 目 农村 城市 10128.51 2936.4 工资性收入 998.46 7152.76 家庭经营纯收入 1745.79 493.87 农业收入 1056.5 林业收入 34.13 牧业收入 271.08 渔业收入 36.34 工业收入 58.65 建筑业收入 49.56 交通、运输、邮电业72.9 收入 批发、零售贸易及餐94.07 饮业 社会服务业收入 31.26 文教卫生业收入 8.35 其他收入 32.94 转移性和财产性收入 192.15 2482.08 经营性收入占家庭纯收入 59.4% 的比重 4.8% 注：根据《中国统计年鉴》2004年整理得到 按来源分农村每人纯收入 纯收入 转移性 和财产性 家庭经收入 营纯收入 工资性收入 纯收入 工资性 家庭经营纯收入收入 转移性和财 产性收入 按来源分城镇居民每人纯收入 纯收入 转移性和财产性 家庭经收入营纯收入 工资性收入 纯收入 工资性收入 家庭经营纯收入 转移性和财产性收入 现在的农村虽然已经包含了多种产业，但从其收入来源看,以2004年为例,农村以家 庭经营性纯收入为主,其中农业收入占家庭经营纯收入的60.5%.(见表4)农业在其经济结 构中的重要地位，是其与城市区别的一大特征。而农产品收入需求弹性小的特点，注定了 经济发展达到一定程度后农业增长必然要慢于第二、第三产业的发展。如果不考虑城乡其 他方面差别，单从产业自身的扩张性上来看，农村就自然地处在劣势。城市产业比农村产 业更具扩张性，一般情况下城市经济发展要快于农村。最近20年中，我国GDP结构中， 第一产业所占比重下降了10多个百分点，相应地第二、第三产业上升10多个百分点。20 世纪80年代由于农村改革率先启动，农村在经济机制上具有更大的灵活性，农村的第二 产业曾经有过较快的增长，但随着城市改革的深化，导致农村乡镇企业异军突起的优势已 不复存在。从20世纪90年代开始农村第二产业的发展速度已经明显降了下来，特别是在 中西部地区不少地方乡镇企业停滞不前，甚至还有萎缩。 2、国家提供的公共服务继续向城市倾斜 50年代后，我国逐渐形成了一套城乡分割的二元经济体制。二元经济体制制约了农 村经济的发展，几十年来逐渐固化为“城乡分治，一国两策”、“两个经济单元，两种发 展水平”的格局；作为二元经济体制象征的二元户籍制，是维护城乡利益格局的一项基本 ，它使城乡居民在身份待遇上存在一系列严重差别，加剧了城乡居民收入分配的不平 等。这些差别主要表现在：1、经济层面。在所有制、流通、交换、税赋、收入分配、价 格补贴等方面，在向城市重工业倾斜后，为使城市尽早实现现代化，又向城市全面倾斜； 2、社会层面。城市人享有的文化教育、劳动保护、就业帮助、交通通讯、医疗卫生、福 利补贴、养老保险、社会保障及国家提供的公共服务等，对绝大部分农民来说可望不可及， 土地是农民唯一的生活与生存保障。 我们以教育投入和医疗投入为例。 关于教育投入。2004年，农村初中生均教育经费支出只有城乡平均水平的 77.2%，小学生均教育经费支出只有平均水平的84.9%；农村初中预算内教育经 费支出只有平均水平的85.0%，小学预算内教育经费支出只有平均水平的 85.0%。（见表4）虽然从预算 内教育经费支出占整个教育经费支出的比重来看， 国家分担了更多的农村中小学教育费 用，但是，考虑到悬殊的城乡居民收入差 距，国家承担的部分依然严重不足。4 2004 5 注：卫生部统计信息中心，“2005年中国卫生事业发展情况统计公报” 关于医疗投入。由于没有直接反映政府投入城乡差别的数据，我们可以从表5提供的 数据中，来间接观察政府投入的城乡差别：2004年，我国农村人口占全国的58.2%，城市人口占全国的41.8%；但是，同年，农村卫生费用所占的比例却只有34.9%，城市卫生费用所占的比例却高达65.1%。这种差别也可以通过另外一组数据观察。2004年，城市所拥有的病床数占80%左右，而农村只有20%左右（根据“2005年中国卫生事业发展情况统计公报”提供的医院病床数和卫生院病床数推算（假设医院全部分布于城市。） 由于政府公共服务向城市的倾斜，导致了城乡在人力资本水平上的差异。从图3可以 看出，城市接受高中以上教育的人口所占的比重要高于农村，学历越高，其差异越明显。 3 % 3.城乡隔离是城乡差距扩大的根本原因 即使是城乡之间存在差异，城市在产业体系、基础设施、制度安排等方面有明显优势， 但只要城市和乡村之间是相互开放的，各种要素的相互流动会使城乡之间在经济和社会 综合发展水平上保持相对的平衡，城乡之间差距扩大就会受到一定的制约，城乡间也许 在某个方面差距会扩大，但在另外的方面会得到相应的弥补。我国城乡差距的扩大，不 仅在物质基础上有差距，最主要的是城乡间人口流动的限制，使城市人均的资源总量快 速增加，而农村人均资源很难增长。一方面是产业不断地向城市聚集，各种物质和文化 成果向城市聚集，而另一方面人口向城市的聚集被严格控制，城乡之间人均经济和文化 成果的占有差距就不可避免地要扩大。 可见，遏制城乡差距扩大加剧的趋势，促进城乡经济协调发展，不仅是我国经济和社 会长远发展的需要，也是当前经济发展中一个非常现实的课题。在国内，城乡收入差距较 小的是东南沿海地区，最小的是浙江。其农民增收致富的关键渠道来自于创业收入和财产 性收入。因此，要控制并缩小城乡收入差距，只有以下最关键的思路和政策才有效果。 （一）加强对农业和农村经济结构的战略性调整 农业和农村经济结构战略性调整主要指农业内部的农、林、牧、副、渔的调整和农 村内部一、二、三产业的调整。农业内部的调整要本着比较优势的原则，结合各地的具体 实际情况发展特色、优势农业；农村内部的调整主要是积极引导农村剩余劳动力直接进入 二、三产业，同时加速乡镇企业的结构调整。就具体措施而言，第一、国家应积极引导工 商企业、包括外资进入农业，让农户作为第一车间，分享农产品加工转化链条上的利润， 形成以龙头企业带动千家万户的农业产业化。第二、通过调整农村的产业政策，鼓励建立 农产品的深加工项目，改变农村单一输出农产品的状况，使资源得以充分利用，同时增加 更多的就业机会。第三、还要完善农业社会化服务体系，建立灵敏而全面的农业信息网络， 加快农业科技创新和推广体制的改革，政府要承担起对农民的责任。第四、应积极扶 持农村经济合作组织，充分发挥各种农业协会等的作用，在农户和企业之间架起“风险共 担、利益共享”的桥梁，为农业的产业化、标准化、规模化奠定基础。第五、为乡镇企业 的发展提供资金、税收政策等“国民待遇”，引导乡镇企业与城镇企业在分工上形成优势 互补。 （二）加大财政对农村的支持力度 将过去的农村支持城市、农业支持工业逐步转变为城市反哺农村、工业反哺农业。公 共财政的“阳光”应该逐步照耀到农村。尽管我国还不很富裕，农村要 全部享受公共财政一时还做不到，但要逐步加大这方面的财政投入。第一、为保证农民得 到切实的利益，要推进粮食流通体制改革，完善农产品市场体系，把通过流通环节的间接 补贴改为对农民的直接补贴，进行直补试点。第二、加大资金投入，提高农村公共服务水 平，今后文、卫、教方面的支出增量要重点投向农村。 第三、中央、地方各级政府应该设立农村、农业发展专项基金，加大对农业的投资（包括农村基础设施和农业生产设施的 建设）。第四、理顺体制、精简机构，实现“多予少取”。现在国家对农业的投入分财政、 、农业等不同部门进行，各条线自己拿钱办项目，项目选定依靠自己的渠道来完成。 事权和财权的分离，经常形成能干事的没钱、非专业的有钱的怪现象。因此，应把农业的 职能交给农业部门办，让有限的资金发挥最大的作用。 （三）继续深化对农村税费改革 农村税费改革作为减轻农民负担的一个有效措施，在十六届三中全会公报中得以强 调。目前免除农业特产税在很多省市已经推广，明年起将在全国范围内实行。但是，农村 税费改革要继续走下去，推行试点不是根本的解决之道，我们的农村税费改革必须通 过立法来避免黄宗羲所说的“积累莫返之害”。第一、积极探索新型的农村税制，按照城 乡平等的原则改革农业税收制度，尽快统一城乡税制。第二、深化乡镇机构改革，对乡镇 支出情况的监督进行立法，并可在有条件的地区尝试撤消乡镇一级政府机构。应该注意到 的是税费改革、减轻农民负担的成败还在于县乡机构能否有效精简，能否大幅度减少吃农 民税费的人，否则即使国家把农业税全免了，变相的其他税种仍然会花样迭出，农民仍难 得到实惠。 （四）改变城乡二元结构，还农民以真正的“国民待遇” 农村人口不减少，城乡二元结构就难以改变,城乡收入差距也难以缩小。据中科院可持续发展战略组的一份研究指出，中国城市化还处于初期阶段，要实现全面建设小康 社会的任务，就必须在加速提高工业产值占GDP份额的同时，加速城市化率的增长，将城市人口和农村人口比例从现在的36?64，转换为2020年的55?45。也就是说，只有年均 增加一个百分点的城市化率，即每年至少有1200万以上的农村人口转化为城市人口，才 有望实现这一目标。 就具体工作而言： 第一、改革户籍制度。以往户籍制度的改革并没有改变与农民身份有关的相应制度， 如劳动用工制度、教育制度、财政制度和社会保障制度等；城市消费水平高，进城的农村 人口承受不起。所以，改革现行城乡分割的户籍制度，必须以给予农民平等的公民权为基 础，把农村人口的社会流动纳入到国家整体 的社会流动，使农村人口的职业转移与居住 变迁、社会地位变迁同步进行。 第二、在2020年前，转变二元经济结构、缩小城乡收入差距、改变城乡人 口的比 例不仅要求城市放开户籍限制，吸纳农民进城；更重要的应该是农村通 过村庄公司化、乡村城镇化、城乡移民等多种形式，主动加速农村城镇化的进程。 第三、各地政府要取消对农民工进城务工的不合理限制和歧视性做法，对蓄意 拖 欠农民工工资的用工单位要依法处理。政府部门要做好对农民工外出务工的 组织、信息引导和技能培训等服务性工作，简化手续，减免收费。还要创造条件为进城打工的农民提 供社会保障及子女教育等方面的服务。另外，还要允许所有离开家乡进城务工的农民加入 总工会在各地的分支机构，成为工会会员，发挥工会在维护进城务工人员合法权益方面的 （五）提高农村居民的人力资本积累水平 作用。 人力资本对农民收入增长的影响越来越大。教育资源的匮乏使得农村居民接受教育 的机会远远低于城镇居民。农民改变身份与职业的主要途径是接受高等或中等教育，这是 被城镇居民阶层接纳的基本条件。以初中文化程度为主的民工在城市中只能从事建筑业、 饮食业、服务业等重体力劳动，倍受歧视。中国参与城镇化的农民是以民工还是以学生的 身份，对中国社会安定有着重要的影响。随着我国经济结构的提升，对高素质人才的需求 越来越多，对文化程度的要求越来越高，提高农民的文化程度，是增加农民社会流动的前 提条件。各级财政应该加大对农村教育的转移支付，特别是要加大贫困地区的教育投资， 积极发挥“希望工程”等社会力量的作用，改善农村教育设施条件，增强师资力量。切实 减轻农民的教育负担。必须在保证九年义务教育的基础上，开放中学社会办学教育市场， 形成一个充分竞争的高效的农村教育市场，降低农民接受教育的成本，力争尽快普及农村 高中教育，大幅度扩充高等教育的招生数量，为农民子弟真正融入城市社会奠定人力资源 基础。 同时，加强对农村的职业技术教育，也是提高农村劳动力素质，满足农业产业化 需求的当务之急。