中国计划生育政策的回顾与展望——基于公共政策周期理论视角分析

中国生育政策的回顾与展望——基于公共政策周期理论视角分析 中国计划生育政策的回顾与展望——基于 公共政策周期理论视角分析 2011年第3期第32卷 中国计划生育政策的回顾与展望 —— 基于公兵政策周期理论视甬分析 杜本峰.戚晶晶 (中国人民大学人口-9发展研究中心,北京100872) 摘要:计划生育政策作为中国的一项基本国策.引发中外社会各界的争议与关注.公共政策周期理论强调.公共 政策经历问题认定,政策出台.再经过执行,评估,监控,调整等环节,最终归于终结.作为一项对人口,经济,社会发 展产生重大影响的公共政策,在生育政策实施过程中,进行政策监控及政策评估,对于探究政策效果及影响,正确 决定政策去向及实现决策的科学化,民主化具有重要意义.本文试图在公共政策周期理论视角下,采用政策评估的 科学逻辑及系统对生育政策进行综合全面的分析评估,并从当今中国实际国情出发,探究政策的调整方向,提 出政策调整及改进的建议.本文认为,现行计划生育政策的目标已实现.中国的客观环境发生了重大变化,计划生 育政策的最终目的是建立一个有利于经济社会发展的人1:2环境,统筹考虑政策调整,有序完善现行生育政策,促进 人口长期均衡发展已正当适时 关键词:生育政策;政策周期理论;政策评估;政策调整;人口均衡发展 中图分类号:C924.21文献码:A文章编号:1007—0672(2011)03—0001—10收稿日期:2010—12—31 基金项目:本文得到国家自然科学基金项目(70773116)的资助. 作者简介:杜本峰,男,河南通许人,博士,副教授.研究方向:社会经济统计与计量分 析. 一 ,引言 计划生育政策是新中国建立以来引发争议和关 注最多的一项基本国策.特别是从20世纪6O一7O 年代"晚,稀,少"广义计划生育政策向7O年代末80 年代初开始的独生子女政策的转型,在实施之初就 引发了很多学者的批评和争论.近年来,随着中国 所面临的新增劳动力数量减少,人口老龄化,出生性 别比等问题的加剧.进一步引起了学者对现行生育 政策的效果及影响的关注.对政策效果及影响进行 分析评估.以回答政策是否需要调整,什么时候进行 调整及如何调整.相关研究文献多从人口学,经济 学,社会学的研究视角,分析计划生育政策的实施效 果,发展趋势,未来走向与调整方案.在公共政策学 视角下.研究生育政策的相关文献成果较少. 马瀛通,冯立天【】指出,"晚,稀,少"政策创造了 生育率下降奇迹的第一个十年,紧缩政策导致生育 率大幅反弹与完善政策抑制反弹的第二个十年,稳 定完善的生育政策继续抑制生育率反弹与出现转机 的第三个十年.包蕾萍嘲使用一系列指标对存在生 育政策差异的两个历史时期及两个地点的政策效果 Vo1.32No.3(139)2011 进行量化比较分析.得出结论:独生子女政策是特定 时代的产物.其人VI控制效果与广义计划生育政策 相比并无明显优势.陈卫,孟向京嘲则认为,中国计 划生育政策的实施.使中国人VI占世界人El的比重 呈逐年下降趋势,人口增长速度低于世界平均水平, 总和生育率接近发达国家水平,人口转变时间缩短, 人口乘数降低.人口控制既为中国的发展创造了良 好时机和条件.也为世界人口的稳定和全球经济的 发展做出了不可磨灭的贡献 另一与公共政策学相关的研究主题为计划生育 政策的政策影响,即分析生育政策实施对社会,经 济,文化,人口,思想观念等方面的影响,指出政策存 在的问题.侧重于分析政策对中国人口老龄化及出 生性别比等人口结构的影响分析,并探究人ISl战略 调整的方向与走势.从90年代初期开始,一直有许 多学者提出应完善我国计划生育政策(曾毅,1991; 李建新,1996,1997,1999;梁中堂,1980,1999;乔晓 春,1999:王国强,1999). 进入21世纪.我国人I:Zl进入了老年型社会,这 标志着我国人口经过二十多年的计划生育之后.由 . 1. 2011年第3期第32卷 6o__70年代的高出生率,高增长率进入了低生育, 低惯性增长和快速老化的阶段.中国的人口形势发 生了较大变化.人们的生育观念发生变化.对中国人 口问题的认识逐步深化.对"人口问题的本质是发展 问题"已达成了共识中国人口问题不再单单是一 个数量问题,还包括人口素质,人口结构问题.中国 人口问题要置于可持续发展的大框架下加以解决 在这样的政策实施环境中.计划生育政策应不应该 调整?何时以及如何进行调整,是我们目前面临的 一 个亟待解决的问题 本文试图在公共政策的学科视角下.以政策周 期理论为指导.采用政策评估的科学逻辑及系统方 法对生育政策进行综合全面的评估.并探究政策的 调整方向.提出政策调整的改进建议,更好地把握生 育政策同人口再生产,资源,环境协同发展的关系, 对探索确立中国未来人口生育政策发展战略框架. 具有一定的理论价值和实践意义. 二,政策周期理论与分析框架 政策周期理论也称为政策循环理论.此理论主 要强调:公共政策是一个循环的过程.政策系统的运 行过程划分为制定,执行,评估,监控,终结五个阶 段,五个阶段循环往复,形成一个周期?.政策周期是 一 种连贯的和反复运用的行动模式.公共政策经历 了问题的认定到政策的出台,再经过执行,评估,监 控,调整等环节,最终归于终结.在政策实施过程中, 存在一些负面的效果和影响.同时,政策环境也常发 生变化.所以.对一项公共政策而言.无论它如何产 生,在其实施过程中的监控和评估都是非常重要的. 政策周期理论的评估是人们依据一定的标准和 方法.对政策方案规划,执行情况和政策效果及价值 进行估计和评价的活动.它是检验政策效果的根本 途径.是进行政策改变和完善的依据.任何一项政 策的终结或调整都要有科学的依据和理由.否则就 会因为缺乏合理性和合法性而遭到质疑和反对.应 把科学有效的政策评估作为政策终结或政策调整的 依据.政策评估决定政策执行之后的三种基本走向: 延续.继续执行原政策:调整.在执行过程中,政策问 题或环境发生变化.原来的政策已明显不适应新的 政策情况或在实践中发现政策方案存在不完善之 处,必须对原有政策进行调整;终结,即完全终止原 政策[4]. (一)政策周期理论中的分析评估内容 任何一项社会政策.一般包括对政策本身的合 . 2. 理性,可行性的评估,对政策执行过程和执行效果的 评估生育政策正确与否.首先看是否符合人口发 展规律和经济发展规律的客观要求.计划生育政策 的效果评估.是整个生育政策评估的核心内容.因为 只有取得明显的效果,才能证明其合理性和可行性. 但检验生育政策的效果.是一件非常复杂的工作. 因为生育不只是个人的行为.也是整个社会生活的 基础,不只影响到人口本身的变化,也影响到社会, 经济.环境诸多方面,而且这种影响是长期的,在短 时期内有的还难以做出判断.所以.对生育政策的 效果评估,应该是多方面的,综合的,并能反映对当 前和长远的影响嘲 (二)政策周期理论中的分析评估标准,指标 对生育政策实施效果进行全面,科学,客观,准确 地判定和评估.需综合考虑生育政策执行中所产生的 直接效果和间接效果,正面效果和负面效果,长期效 果和短期效果,宏观效果和微观效果. 严格而言.对生育政策的实施效果进行评估.评 估指标应该是比较庞杂的.因为生育政策在各地区的 具体实施开展存在很大差异性,且承载的社会功能比 较多.作用面很宽泛.其实施对社会生活的许多方面 都产生了影响但不可否认的是生育政策的制定与实 施.主要目的在于通过降低生育率以控制人口数量和 人口增长速度.促进人口素质的提升,因此,把中国人 口数量及结构等方面的变动状况作为对生育政策实 施的主要评估指标,具有很强的代表性. 三,基于政策周期理论视角的生育政策评估分析 (一生育政策的演变与政策目标 计划生育政策是在当代中国人口问题压力下社 会政策的艰难选择.新中国的人口政策是在控制人 口的实践中,在一波三折的演进过程中逐渐制定和 完善起来的.1971年国务院批转了《关于做好计划 生育工作的报告》,把控制人IZl增长的指标首次纳入 国民经济发展计划.1975年,毛泽东在国家计委《关 于一九七五年国民经济计划的报告》上批示:人口非 控制不行.国家制定了"晚,稀,少"和"提倡一对夫 0)20世纪60年代末.美国学者拉斯维尔最早将政策过程划 分为七个阶段:1.情报.即引起决策者注意的与政策事务相关 的信息是怎样被收集并处理的:2.建议,即处理某一问题的那 些建议f或可供选择的方案1是怎样形成和被提出来的:3.规 定.即普遍的规则是由谁颁布的:4.行使.由谁决定特定的行 为违反规则或法律,并要求对规则和法律进行遵守;5.运用. 规则和法律是怎样被运用和实施的:6.评价.政策是如何被实 施的以及怎样评价政策的成功和失败:7.终止,最初的规则和 法律是怎样终止的,或经修改以改变了的形式继续存在. Vo1.32No.3(139)201l 2011年第3期第32卷 妇生育子女数量最好一个,最多两个"的生育政策. 国务院在1980年9月召开的第五届全国人民 代表大会第三次会议上.正式宣布了现行生育政策, 指出:"国务院经过认真研究,认为在今后二,三十年 内.必须在人口问题上采取一个坚决的措施,就是除 了在人口稀少的少数民族地区以外.要普遍提倡一 对夫妇只生育一个孩子.以便把人口增长率尽快控 制住.争取全国总人口在本世纪末不超过十二亿". 1980年9月25日,中共中央发布《关于控制我国人 口增长问题致全体共产党员,共青团员的公开信》. 1981年3月6日.五届全国人大常委会第十七次会 议决定,设立国家计划生育委员会.同年11月,第 五届全国人民代表大会第四次会议上的《政府工作 报告》第一次明确提出:"限制人口的数量,提高人口 素质.这就是我国的人口政策)901982年2月.党中 央,国务院下发《关于进一步做好计划生育工作的指 示》,强调"实行必要的奖励和限制,保证计划生育工 作的顺利开展".1982年9月,党的十二大把实行计 划生育确定为我国的一项基本国策.同年11月写入 新修改的《宪法》.这些一系列的政策和措施标志着 我国独生子女人口政策和计划生育的具体政策正式 出台并全面实施.1984年4月5日举行的中央书记 处办公会议被有关学者视为"计划生育方面的一次 历史性会议".会议指出:党的政策不能脱离实际.现 行的计划生育政策,仍是一个历史阶段的政策,今后 随着我国经济,文化水平等方面的提高.还可以进一 步加以完善.这次会议以后,党中央,国务院重新调 整了生育政策的某些规定,逐步形成了稳定的,具有 相对长期性特征的,以"提倡晚婚晚育,少生优生,提 倡一对夫妇只生育一个孩子;某些特殊情况,经过批 准可以间隔几年生第二胎:杜绝第三胎"为主要内容 的现行生育政策. (二)现行生育政策执行的效果与目标实现程度 务祗 1.促进生育率大幅度降低.人口过快增长得到 有效控制.成功实现人口低增长,并显着提高了人口 质量昀. 20世纪90年代.中国的总和生育率下降到更 替水平以下,进入世界低生育水平国家行列.第五 次全国人口普查数据(2000年)显示,我国育龄妇女 总和生育率为1.22,其中,城市,乡村的育龄妇女的 总和生育率分另U为0.86,1.43,均低于人口更替水 平特别地,我国育龄妇女的二孩及以上孩次的生 Vo1.32No.3(139)2011 育率一直呈下降趋势.2008年我国育龄妇女的一孩 生育率为26.22%o.二孩生育率,三孩及以上生育率 分别为11.18%o,1.43‰.同时,人口的出生率,自然 增长率分别由1970年的33.43%.和25.83%.下降到 20o8年的l2.14%o和5.08%o?. 人口质量一般包括人口的文化素质与身体f健 康)素质.根据第二次全国人口普查(1964年)数据, 中国文盲人口占总人口的比重高达33.58%.第五次 全国人口普查数据显示.中国文盲人口占总人口的 比重进一步下降.我国基本实现普及九年义务教育 和基本扫除青壮年文盲的目标.全国粗文盲率从 1982年的22.81%,1990年的15.88%,下降到2000 年的6.72%.目前全国大部分地区已经普及了初等 教育.大城市和部分经济较发达地区正在普及初级 中等教育.数据显示.平均每十万人中大专及以上的 人数由1964年的416人升至2000年的3611人 大专及以上高中及中专初中小学及以下 ?Ib4?1了Z鬻1990?:1000 图l历次普查每十万人拥有的各受教育程度人口(单位:人) 中国人口的健康素质也有明显提高.根据国家 统计局数据.我国监测地区的婴儿死亡率由1991年 的50.2%o降至2008年的14.9%..其中,城镇地区 1991年婴儿死亡率为17.3‰.2008年降至6.5‰.农 村地区婴儿死亡率由1991年的58.0‰降至2oo8年 的18.4%.我国孕产妇死亡率从1990年的80.0/10 万下降到2008年的34.2/1O万.其中.城镇地区孕 产妇死亡率.1991年为46.3/10万.2008年为29.2/ 10万.农村地区则由100/10万降至36.1/10万.人 口平均预期寿命由1982年的67.77岁提高到2000 年的71.4岁.达到中等发达国家水平. 2.控制人口数量,协调人口增长zy环境保护,经 济发展的关系,创造了"人口红利期".提高了社会物 质文化生活水平.促进人民生活水平的提高与社会 的可持续发展. 计划生育为国家和社会节约了大量的抚养成 本.缓解了人口过多对资源和环境的压力,促进了经 ?数据来源:中国国家统计局网站,《中国计划生育统计年鉴》. ? 3? 咖啪咖啪.眦舢椭鲫咖o432l 2011年第3期第32卷 济发展和人民生活水平的提高[71.改革开放三十多 年中.中国已经从世界人口大国成为人力资本大国. 这是中国21世纪成为世界经济强国最具优势和最 重要的战略资产【B].对照第三和第五次人口普查资 料,在改革开放三十年中,我国总人力资本存量(指 15—64岁人口与平均受教育年数乘积1翻了一番.占 世界总人力资本存量的比重也由17.5%提高到 25%,在八类国家战略资源中最具竞争优势:在各类 受教育水平人口中.大专以上文化程度人口增长了 6.5倍.各类专业技术人员比1982年增长了1.8倍. 根据世界货币基金组织2006年9月公布的《世界经 济展望》.1980—2005年中国的劳动生产率的增长 速度要超过其他亚洲国家(包括日本1,特别是中国 工业的劳动生产率增长遥遥领先. 这些成就从直接原因看.受惠于计划生育政策和 发展教育投资的两大"红利".其中l54岁人El增长 因素为42%.平均受教育年数增长因素为54%r~.生 育率的下降有利于促进教育投资结构的调整.为中 国教育模式从当前的"普及义务教育"到"大学大众 化"的过渡提供了调整空间而中国家庭户规模的 缩小及城乡居民家庭恩格尔系数的下降.使提高教 育开支成为可能.生育模式的改变为终身教育的实 现提供了微观基础 根据国家人12发展战略研究报告.中国自1973 年全面推行计划生育以来.生育率迅速下降.在低收 入条件下.用较短时间实现了人口再生产型从高出 生,低死亡,高增长到低出生,低死亡,低增长的历史 性转变.走完了一些发达国家数十年乃至上百年才走 完的路.为中国经济增长创造了4O年左右的"人口红 利"期,在改革开放中起到无可代替的重要作用. 3.促进全社会不断深化对人口问题的认识.政 策的社会效益较大 计划生育政策的开展明显地打破了我国早婚早 育多育的旧习俗,人们的婚育,养老观念发生了深刻 变化,树立了晚婚,晚育,少育的新风气,女性平均初 婚年龄逐渐提高.育龄夫妇的生育意愿逐渐下降. 更多的人自觉实行计划生育.同时.生育目的发生 很大的改变,由原来的"传宗接代","养老送终"转变 为现在的"获得生活乐趣","连接夫妻感情的纽带". 目前农村独生子女生育选择行为可以表述为:选择 生育一个或两个孩子成为主流意识.自愿只生一个 占有相当比例,对子女性别的追求已不是特别强烈. "多子多福"的观念基本没有市场.可以说.中国农 . 4. 民的生育观已发生了极大的转变. 人们对人口问题已形成以下共识:解决人口问 题不仅应关注数量.还应强调提高素质和生殖健康 水平,提高人类生活质量和福利,实现人的全面发 展:人12问题本质上是发展问题,只有通过经济,社 会,文化等全面发展,才能最终获得解决. (三)"-3前计划生育政策面临的宏观环境及其变化 计划生育政策引起的生育率的急剧下降对我国 人口性别结构,年龄结构的影响很大.并由此引发了 一 些令人关注的社会问题 1.中国人口年龄结构的变化将会对我国经济增 长造成极其深远的影响 中国现行生育政策是加速我国人口老龄化的重 要因素之一.新中国成立近六十年来.人El生育率 下降是人口老龄化发展的主要影响因素【ll】. 与其他国家相比,我国的人口发展变化有许多 特征,主要表现在以下方面:?生育率下降对人12老 龄化影响作用十分明显.死亡率下降又在短时间内 发生影响作用,因此老龄化速度快.(见表1).?人 口发展变化过程中老年人口增量巨大.2005年底, 表1中国与发达国家老龄社会的进程对比 进入老龄化,老龄社会年份 国家所花时间(年) 7%14% 中国1995201520 日本1970199525 美国19452ol570 英国1930197545 瑞典l890197585 法国1865l995130 资料来源:陈卫,人口研究,2006(4) 表2大国人口总抚养比和老年人口抚养比变化(单位:%) 国别抚养比2000年2010阜2020正2030年2040点2050年 总抚养比51.148.85436o.161.161.7 荚回(中)老年 抚养比l8.61924.431.133.133.9 总抚养比44.137343.548.251.3以l 俄罗斯(中) 老年抚养比17.616.720.727.730-337.9 总抚养比46.738盘4334960.963.8 中国(中) 老年抚养比l0l1.6l7.124.435.838.8 总抚养比46.737.5374558.86 中国(低) 老年抚养比lOl1.6l7.125l239245.I 总抚养比65556.450346.445.156 印度(中)老年 抚养比7.68_310l互9l6j21.5 资料来源:UN.WorldPopulationProspects,NewYork,2007. Vo1.32No.3(139)2011 2011年第3期第32卷 中国6O岁及以上老年人口为1.45亿.预计到2014 年将达到2亿.2026年将达到3亿,2037年超过4 亿,2051年达到最大值.之后将一直维持在3—4亿 的规模.?生产力水平比较低.未富先老.而欧美一 些发达国家在进入老年型社会时.人均国内生产总 值一般在5000—10000美元左右.属于先富后老或 富老同步.我国的经济发展速度远远落后于老龄化 的发展速度.因此我国的人口发展变化是在经济不 发达情况下出现的,是典型的"未富先老".?地区 差异大.我国的人El发展变化并非是均一的,存在 较为明显的地区间差异.上海的人口年龄结构在 1979年就进入了老年型.而青海,宁夏等西部省区 预计要到2011年左右才进入.相差约30年. 表2显示.随着四国老年人口比重的不断上升, 老年人口的抚养比也将快速上升.从联合国中方案 的预测结果看.美国,俄罗斯老年人口抚养比起点较 高,2020年将超过2O%.2030年美国超过30%.俄 罗斯到204O年超过3O%.中国老年抚养比相对美 俄两国起点较低,到2010年将超过10%,2020— 2040年将是我国老年抚养比上升最快的时期.这段 时间老年抚养比将翻一番.超过30%.到2050年老 年抚养比将升至38%.从理论上讲,每百名劳动力 要赡养38名65岁及以上的老人:如果按低方案预 测,中国老年抚养比升高更快,2050年,老年抚养比 将达到46%.目前.我国每位65岁及以上的老人由 10个劳动力年龄人口赡养.到2050年.将由不足3 个劳动力赡养.劳动力年龄人口的养老负担将不断 加重.由于印度人El也在老化,印度的老年抚养比 在未来也会不断上升,但是,与其他三国相比.印度 人口的老年抚养系数一是起点低.目前老年人ISl抚 养比仅8%;其二是上升变化较慢.特别比较一下中 国和印度这两个发展中大国,可以发现,由于中国老 年抚养比上升速度快于印度.所以中印两国的老年 抚养比之差在扩大.2000年,印度老年抚养比为 7.6%,与中国相差2.4个百分点.2030年,印度比中 国的老年抚养比低12-3个百分点;2050年,中印两 国老年抚养比进一步扩大到16个百分点.如果与 中国的低方案相比较.差值更大.即中国老年人口的 抚养负担比印度更重.从劳动者赡养老人的关系看. 印度2000年是12个劳动力赡养一个老年者:2020 年.是9个劳动者赡养一个老年者:2050年是将近5 个劳动者赡养一个老年人.社会劳动者养老的负担 虽然也在加重.但还是比中国的情景要乐观.仅从 Vo1.32No.3(139)2011 老年抚养比变化上看,未来四个大国中,中国老年抚 养比最高,社会负担最重,其次是俄罗斯,美国,印度 是老年抚养比最轻的国家 这种人口年龄结构的变化比将会对我国的经济 增长造成极其深远的影响.最主要的影响主要表现 在以下几个方面 中国的工业化,现代化,全球化,在世界范围内 带来冲击.从制造业到资金流向.中国在制造着世 界的革命.从原需求到汇率变更.中国的变化 牵动着世界的心.当世界惊呼中国世纪的到来.当 国人兴高采烈地计算何时经济可以超越美国时.人 口老化的阴影已悄悄笼罩在中国社会的一角据中 国人口发展战略研究的中方案人口预测.2oo5— 2030年期间.我国50—64岁之间的年老劳动人口将 增加67.1%.而15—29岁的年轻劳动人口则减少 l8.8%.劳动年龄人口内部的一升一降将造成我国 劳动力的"老化".尤其是一些专业技术人员的"老 化".这些变化将不利于我国劳动生产率和工作效率 的提高. 由于计划生育政策的实施.中国的人口老化来 得更突然,更猛烈.老龄化可能是一个比工业化更 难应付的挑战.从世界的角度看.中国的老龄化进 程将对制造业的分布,资金的趋势,世界储蓄率的变 化以及各国移民政策.带来重大且目前尚且难以量 化的影响.而且.中国的老龄化时间基本上与以欧 洲,日本为首的发达地区的老龄化进程相重合.更加 大了这一难题的复杂性 计划生育政策的制定和严格开展.使我国人El 生育率迅速下降并稳定在较低水平.生育水平急剧 持续的下降.对人口年龄结构产生很大影响.是中国 人口老龄化迅速展开的重要原因.1964年,1982年, 1990年,2000年的全国人口普查数据显示.我国老 年人口抚养比分别为6.38%,7.98%,8.34%,9.92%. 统计年鉴数据显示.2oo8年中国的老年人口抚养比 :%) 图2历次普查人口年龄结构(单位 ? 5? 2011年第3期第32卷 已升至13.o4%.如何应对庞大数量的老年人口的养 老等一系列问题.在我国社会经济尚不发达的国情 下,是一个巨大的挑战. 2.中国可能将达到"刘易斯拐点" 目前.中国是人1:3第一大国.也是劳动力资源第 一 大国.联合国预测数据显示(见表3),2000年中 国15—64岁劳动力年龄人口高达8.66亿人.并将继 续增长.中国劳动力人口的高峰年大致在2015年, 届时劳动力人口将达到近1O亿.随后.中国劳动力 人IZl将持续下降.2050年.按联合国中方案预测,中 国劳动力年龄人口降至8.59亿.相当于2O世纪90 年代的水平:如果按照低方案预测,中国劳动力年龄 人口将从2015年的峰值近1O亿迅速降至到2050 年的7.39亿.中国劳动力人口数量的变动趋势与多 数发达国家的相一致.多数发达国家的劳动力人口 将在2010年达到峰值而后持续下降.不过其下降速 度不及中国.印度劳动力年龄人口的变化与中国完 全不同.劳动力资源将持续增长.今后每隔若干年劳 动力人口都将跨上一个新台阶.2000年.印度劳动 力年龄人13为6.32亿.短短十多年时间.劳动力人 口已超过8亿.2020年将超过9亿.2030年将超10 亿,2040年将超l1亿.2050年将达11.16亿.劳动 力年龄人口将在2030左右超过中国.成为世界上劳 动力资源最丰富的人口大国.2000年.中国劳动力 人EI高出印度2.34亿人.2050年,情景将完全相反, 届时印度劳动力人口将比中国的中方案结果高出 2.57亿人,比低方案多3.77亿人.两个人13大国的 劳动力资源规模形成了完全不同的变化轨迹. 美俄两国的劳动力人口规模变化完全不同.美 国由于生育水平一直保持相对较高的水平.劳动力 表3大国劳动力人口数(15—64岁)及15-24岁占劳动力人口比重(单住:亿人,%) 舀耐劳:;}力人口爰l5-24%2000年2010点2020年2030阜2040阜2050阜 美国劳动力人口1船2.1l2.212282.3948 (中)l5-24%20.721320-32020.1l9l3 俄罗新劳动力人口Im1.0l0.9l0.830.760 (中)i5. 24岁%22519.Sl4.3J6.9I5.8l6.7 中国劳动力人口89.739l9-699.00859 (中)l54}%22.722518.1l7l9.0I7.8 中国劳动力人口89.739919.378.22739 (氍)I5. 24%2222j17l4l5l3l4.9 印度劳动力人口6327.舳9.17m2sl1.00l1.16 (中)15- 24%3130.126.723盘21.2I&8 资料来源:UN.WorldPopulationProspects,NewYork,2007. ? 6? 人13规模将持续增加.其劳动力人口由2000年的 1.88亿到2010年的2亿多,到2050年将增加到接 近2.5亿:而俄罗斯劳动力人13将持续减少.从 2000年的1.02亿降至2050年的O.66亿.与"蒸蒸 日上"的美国形成了巨大的反差. 从四个国家的劳动力人口内部结构变化来看. 美国变化最为平稳.保证了其未来劳动力人口的活 力与后劲.俄罗斯这个美国昔日的头号对手则与美 国的情景相反.其劳动力人口趋于严重老化.缺乏生 机中印两国的年轻劳动力人I:1比例虽然都在下降, 但起点不同,最后的程度也不同.显然印度在这方 面优于中国,不仅劳动力人口规模大,而且年轻,显 示出较强的持续竞争力 长期以来.中国经历着一个典型的劳动力无限供 给条件下的经济发展路径.通过源源不断从农村转移 出来的廉价劳动力,中国企业以低廉的劳动密集型产 品在国际市场获得竞争优势.实现了连续25年的高 速经济增长.随着劳动力开始出现短缺的端倪.这种 经济增长方式和政策体系受到了严峻的挑战. 计划生育政策虽然从根本上改变了中国人口发 展的历史轨迹.人口过快增长的势头得到有效遏制, 但是.人为促成的快速转变必须付出的代价却是老 年人口数量迅速增长,人口老龄化进程加速,从中长 期来看.劳动力过剩的现象即将改变.2000年至 2030年中国总人口和劳动年龄人口具有如下的变 动趋势:一是劳动年龄人口绝对量的减少.2000年 至2011年劳动年龄人IZl从8.24亿增长到9.19亿: 2012年后劳动年龄人口数开始波动向下.2021年减 少为8.98亿,比2011年净减2100万人:2022年后 劳动年龄人口数加速下降.到2030年减少为8.28 亿.接近2000年的水平.二是劳动年龄人口相对数 的减少,即占总人口比重的减少.2000年至2007年 劳动年龄人口占总人口的比重由65%上升到 68.5%.其后开始持续下降.到2030年只有58.5%. 中国城镇将在2015年后出现劳动力短缺.最大缺口 为3694万人:2022年后全社会面临劳动力供给的 短缺.最大缺口为9226万人.劳动力资源减少是长 期低生育率水平必然出现的结果.而人口运行特有 的惯性规律使得这一趋势具有不可逆转的性质i12】. 根据对外来务工人员的调查(主要调查对象为 低技术工人),除2009年外,自2003年开始,制造业 工人实际工资每年上涨5%一10%.在拐点之前,劳动 力较资本相对富裕,因此资本回报率(利润)较高,随 V01.32No_3(139)2011 2011年第3期第32卷 着劳动力变得相对稀缺.经济增值活动中的大部分 收入将用于支付劳动成本.如今.我们认为中国在 几年前很可能已经进入"刘易斯拐点".其原因很明 显:首先.从需求面来看,过去2O年来中国经济强劲 增长并创造了大量就业岗位.将成千上万的农村人 121吸引到城市和工厂企业工作:其次,供给面也发生 了巨大的人口结构转变.计划生育政策从上世纪70 年代开始在城市推行,当上世纪70年代末,计划生 育政策正式确定为"独生子女"政策.这为中国的人 口数量(以及劳动力人E1)见顶提供了条件[13]. 3.人口出生性别比偏高.存在婚姻挤压等社会 风险【. 自20世纪80年代以来.我国人Et出生性别比 持续偏高,且呈不断加剧趋势."三普"数据(1982 年)显示,人口出生性别比为108.5,1990年全国人 口普查出生性别比上升到114.12000年.中国人口 出生性别比为119.92,其中.一孩的出生性别比正常 (107.12),二孩及以上的出生性别比的值远远高出 了正常区间?.2002年,全国分孩次的出生性别比数 据显示,总性别比为113,其中,一孩的出生性别比 正常(104),二孩及多孩(三孩及以上)的出生性别比 高出正常区间,分别为140和146. 实施严格的生育政策.是出生性别比偏高的重 要原因.重男轻女的生育文化影响生育行为.同时. 由于计划生育政策和工作的失误.导致大量的选择 图32000年全国分孩次的出生性别比 资料来源:中国社会科学院人I:/与劳动经济研究所,中国人口年鉴2001. 图42002年全国分孩次的出生性别比 资料来源:中国社套科学院人1:/与劳动经济研究所,中国人口年鉴2003. Vo1.32No.3(139)2011 性别的人工流产.一方面,严厉的减少人口数量的 "一 孩"生育政策并没有给人们对性别选择留下空 间;另一方面,现行生育政策结构(农村"一孩半"政 策)又在重男轻女的土壤上诱发了出生性别比偏高. 特别是二孩及以上的出生性别比偏高出生性别比 偏高对未来人口和社会发展将产生不利影响.留下 很大的社会风险和后果,如婚姻挤压,社会不安定及 其他不确定的社会问题学者们对8O年代以后持 续偏高的出生性别比将导致的婚姻挤压从而带来的 社会后果进行了深入的分析和研究研究表明(郭 志刚,2000),如果出生性别比继续真实偏高,且得不 到有效改善,那么,2020年后我国初婚市场的婚配 性别比为115.98.这表明我国婚姻市场的挤压导致 的问题将进一步加剧,会引起许多严重的社会问题, 如单身未婚者的生理心理健康问题,婚姻及家庭的 稳定问题,非婚生育与私生子问题,独身者养老,社 会稳定等问题 4.家庭结构与家庭规模变化.独生子女及家庭 养老问题凸显;政策与群众的生育意愿不相符,管理 工作难以开展,干群关系紧张,影响社会稳定. 严格的生育政策.导致越来越多的一孩家庭产 生.随着生育子女数的减少.我国平均家庭户规模 由1964年的4.43人/户降至2008的3.16人/户.从 微观上看."四二一"家庭结构是一个家庭倒金字塔 结构问题:向上是家庭养老问题.向下是独生子女下 一 代问题 独特的家庭结构为独生子女提供了独特的成长 环境,产生了不少消极影响:独生子女心理压力大. 自我中心意识,依赖心理,孤独感较强,缺乏生活自 理能力和对他人的同情心,具有骄横,自私等心理特 图5历次普查年份及2008年的平均家庭户规模(单位:人,户) 资料来源:中国国家统计局.1953,1964,1982,1990,2000年数据为历年普查 数据:2008年为全国人口变动情况抽样调查数据.抽样比为0.887~. ?第五次全国人口普查数据显示:一孩的出生性别比为 107.12.二孩,三孩,四孩,五孩及以上的出生性别比分别为 151.92,160.30,161.42,148.79. ? 7? 2011年第3期第32卷p 姓 op 人~口 - 征家庭结构的迅速变迁对家庭的独生子女教育提 出了挑战 家庭养老是中国的文化传统.在以孝为基础的 伦理秩序中,强调尊老,敬老.研究指出(张健, 2000).即使社会养老保障十分健全.社会化服务程 度很高.家庭养老功能在中国也不会完全被社会所 替代.实证研究证明,在中国,家庭子女数越多,老 年人得到各方面赡养机会和数量就越多然而.低 生育率的持续造成了家庭子女数的减少."四二一" 和"四二二"家庭越来越多.独生子女或少子女的赡 养负担将不堪重负 目前.农村大多数的育龄群众的生育意愿为两 个孩子.在这两个孩子中,更多的夫妇倾向于至少有 一 个男孩.因而现行的生育政策,不论是"一孩"政 策,"一孩半"政策还是"二孩"政策,与多数人的生育 意愿还有一定的差距.因此,我国的计划生育政策在 一 定程度上带有强制性.政策对群众生育意愿的回 应性不高.一般情况下,回应度不高且较严格的政 策往往需要较大力度的行政手段去执行实施.强硬 的行政管理在一定程度上影响了干群关系.成为局 部地区社会不稳定的因素之一 四,结论与建议 基于中国计划生育政策执行情况的评估和分 析,我们认为,现行生育政策已基本实现了控制人口 数量的政策目标.同时,由于生育政策环境发生了 巨大的变化,因此,基于政策周期理论视角,我们应 当统筹考虑政策调整及调整可能带来的人口压力与 缓解老龄化等问题的积极作用.适时有序完善现行 生育政策.促进人口长期均衡发展 计划生育政策的最终目标是建立一个有利于经 济和社会发展的人口环境?.生育政策不能仅仅以控 制人口数量为政策目标.我国生育水平已降至更替 水平以下,人口呈现低惯性增长,在这种态势下,如 果继续坚持以牺牲结构为代价的"数量第一",坚持 数量与结构分割而治的观点.则很可能导致难以预 料的后果.坚持"数量第一,结构第二".是对人口数 量与结构问题的分离.未能抓住两者的密切联系.忽 略了结构问题的滞后性和对经济发展影响的重要 性,在优先解决人口数量问题的同时.埋下了更大的 人口结构问题.仅强调生育率下降而较少顾及其他 方面的生育政策.不能适应新形势下计划生育工作 发展的需要 可持续发展战略目标下的最优人口不能只关注 ? 8. 人口数量.更应注重人口结构,人口质量与人力资源 开发,应把现行的追求更低生育率,注重控制人口数 量的计划生育政策平稳过渡到"稳定低生育率水平 与调控人口性别结构,年龄结构并举"的政策.将人 口数量和人口结构问题并列.人口的发展应协调人 口与社会,资源,环境等关系,以实现建立人口均衡 型,资源节约型,环境友好型社会.我国生育政策关 注人口数量及人口增长,同时.应当关注人口结构状 况.以及政策是否实现国家和家庭,个人利益之间矛 盾的协调与化解 大国的人口要素与大国实力的核心要素一经 济增长又是什么关系呢?怎样的人口变迁对经济可 持续增长是有利的呢?以往许多研究特别是David E.Bloom和JeffreyG.WiUiamson经济增长模型很 好地回答了人口与经济增长的一般关系(B1oomand JeffreyG.Williamson,1998;JeffreyG.WiIliamson, 2001).从人口变迁的角度上讲.稳定的劳动力人口 规模.相对年轻的劳动力人口结构是保证一国经济 持续增长的积极条件. 从中期或更长远的视角观察.从人口要素出发, 从劳动力规模与人口年龄结构老化的变动趋势分 析.中印两国相比,中国将处于潜在的劣势中,印度 人口实力将会毫无疑问地超过中国如果中国未来 人口发展为联