第十四章北洋政府法律制度

第十四章  北洋政府法律 （公元1912—1928年） 重点、难点 ： 1、北洋政府法制体系的形成及其立法特点； 2、北洋政府的“制宪”活动的主要内容。 北洋政府是以袁世凯为首的北洋军阀窃取辛亥革命成果建立起来的政权。从1912年4月袁世凯掌权，至1928年6月张作霖退出北京，它统治中国十六年之久。虽然北洋政府与清末政权都是代地主买办阶级意志的，但由于所处时代不同，它又表现出一些不同于清末政权的特点。首先，它不再是君主国，而是一个打着“民主共和”旗号的中华民国。其次，由于复杂激烈的派系斗争和军阀混战，北洋政府政权更迭频繁，统治极不稳定。所以，军阀独裁与内战不断成为这一时期的突出特征。孙中山先生曾评议当时的中国：“失去一满州之专制，转生出无数强盗之专制，其为毒之烈，较前尤甚，于是而民愈不聊生矣。”[⑧] 但是，北洋政府统治时期也是中国民主运动高涨和近代法制发展时期，其法律制度呈现出民主与专制、进步与倒退、文明与野蛮交织在一起的矛盾性。 一、立法特点 北洋政府作为一个披着民主外衣的军阀政权，在依靠武力镇压维持专制统治的同时，也注意运用法律手段为其政权服务，从而形成了其独特的立法特点。 （一）频繁进行制宪活动 在中国近代宪政运动迅速发展的形势下，先后控制北京中央政权的军阀，为了给自己的统治披上“合法”外衣，都注意制定宪法或宪法性文件。主要有：1913年袁世凯统治时期，由第一届国会宪法起草委员会拟订的《中华民国宪法草案》，史称“天坛宪草”；1914年5月颁布的为袁世凯个人独裁提供法律依据的《中华民国约法》，史称“袁记约法”；1919年（民国八年）段祺瑞盘踞北京时炮制的《中华民国宪法草案》，史称“八年宪草”；1923年曹锟控制北京时，为掩盖其贿选总统的丑闻而制定的《中华民国宪法》，史称“贿选宪法”；1925年（民国十四年）段祺瑞重掌北京政府后炮制的又一《中华民国宪法草案》，史称“十四年宪草”。在这些宪法性文件中，只有曹锟《中华民国宪法》是正式宪法；而正式颁布并施行者，只有“袁记约法”一部。此外，二十年代前期出现一股联省自治风潮。从1920年到1924年，一些割据一方的军阀也打出“宪政”旗号，先后自制省宪法。这实际是以“宪政”和“地方自治”为名，行地方割据之实。总之，从中央到地方，各路军阀都把制宪作为重要立法活动，并或多或少地罗列一些公民自由权利。这一方面反映了其统治的虚伪性，另一方面也表明宪政运动有所发展，争取民主与自由已成为时代潮流，迫使北洋军阀推行独裁专制也不能再肆无忌惮。 （二）大量援用清末法律 北洋政府与清末政权是一脉相传的继承关系，清末统治者制定的法律同样代表了北洋军阀的利益，所以，袁世凯一上台就下令“暂行援用”清末法律。这也成为北洋政府贯彻始终的一个立法特点。由于清末的修律活动符合近代法制文明发展的进步方向，具有一定的科学性，[⑨] 因此，清末沈家本主持建立的大多停留于草案阶段的近代法律体系，终于在北洋政府时期得以贯彻实施，推进了中国法律制度的近代化。 （三）基本形成中国近代法律体系 在援用清末法律的同时，为了适应新形势的需要，北洋政府也编订了一些新法规。这一时期的法律编纂机构有“法律编查会”和“修订法律馆”。前者系袁世凯1914年2月下令设立，隶属司法部。该会曾迎合袁世凯的需要修正《大清新刑律》，并重新起草民法典的《亲属编草案》。后者设立于1918年4月。1922年华盛顿国际法权会议召开后，为应付帝国主义国家对中国司法状况的“调查”，以便收回治外法权，“修订法律馆”在清末修律成果的基础上，进一步修订民刑各法典，制定颁布了公司法、破产法、票据法之类的单行商事法规。这些立法主要以大陆法系国家法律为蓝本，更多地注意吸收资产阶级法律原则，基本形成了中国近代法律体系。 （四）广泛利用判例和解释例 在北洋政府的法律体系中，大理院的判例、司法部及大理院发布的解释例也发挥了重要作用。特别是在那些成文法典不甚成熟的领域（如民法），广泛运用判例和解释例解答司法实践中的诸多问题，在一定程度上弥补了立法上的不足，积累了一些立法经验。据不完全统计，从1912年到1927年，北洋政府大理院汇编的判例约有390件，公布的解释例则达2000多件，它们同样具有法律效力。 （五）大量适用特别法 为了加强军事专制独裁统治，北洋政府在普通法律之外，还制定了一系列特别法，数量非常庞大，效力也大大高于普通法。通过这些特别法，北洋政府复活旧刑罚，加强军事审判机关权力，剥夺人民的诉讼权利，违反一般司法程序，破坏了北洋政府法制的正常发展。 二、主要宪法性文件 （一）《中华民国约法》 袁世凯在北京就任中华民国临时大总统后，即开始一步一步地着手摆脱资产阶级革命派的制约。第一步是迫使参议院屈服，于1912年4月2日将临时政府迁往北京，正式结束了南京临时政府的统治；第二步是迫使第一届国会屈服，将他选举为正式大总统，随后粗暴地解散了国会；第三步则是以《中华民国约法》取代《中华民国临时约法》，向着专制独裁乃至复辟帝制疯狂迈进。 1．《中华民国约法》的产生 袁世凯宣誓就职以后，在处理一系列具体问题上，就曾多次违反《临时约法》的规定。但是，为了使自己由临时大总统变为正式大总统，他还不能马上撕毁这部约法，而只能耐着性子继续利用它。因为要想当选正式大总统，就必须以国会制定的正式宪法为依据，并经国会议员选举通过。为此，根据《临时约法》的规定，[⑩] 1912年5月7日，参议院议决即将组建的国会采取两院制，即由参议院和众议院组成。8月，参议院议决通过《中华民国国会组织法》及参众两院议员选举法，由袁世凯于10月公布实施。 1912年冬，国会议员选举活动开始。以同盟会为基础建立起来的国民党，在竞选中获得相对多数，在两院870个议席中共获得392个席位，成为国会内第一大党，有条件以多数政党资格组建内阁。由于国民党试图通过组织责任内阁制约袁世凯，袁世凯于1913年3月20日晚，派人在上海刺杀了国民党领导人宋教仁。 1913年4月8日，中华民国第一届国会在北京隆重开幕。本次国会有两项主要议题：一是制定一部正式宪法，二是根据宪法选举正式大总统。10月，袁世凯胁迫国会改变正常程序，先将他选为正式大总统后，便向国会提出《增修约法案》，企图用一个符合其集权意志的新约法取代《临时约法》。国民党员占相对多数的宪法起草委员会没有理睬袁的提案，反而于10月31日三读通过了在天坛祈年殿起草的《中华民国宪法草案》（即“天坛宪草”）。它进一步肯定和完善了《临时约法》限制总统权力的基本精神，遭到袁世凯的抵制，未交国会讨论通过。1914年1月，袁世凯制造事端，非法解散了国会。 国会的解散和“天坛宪草”的夭折，标志着《临时约法》已成为一纸空文。袁世凯遂一手包办，亲自组建中央政治会议代替国会，授意其炮制《约法会议组织条例》，又据此成立约法会议，负责制定符合他个人需要的新约法。1914年2月18日，袁世凯向约法会议致辞，随后提出了《增修临时约法大纲》七项原则：一、外交大权应归诸总统，凡宣战媾和及缔结条约，无须经参议院同意；二、总统制定官制官规及任用国务员与外交大使、公使，无须经参议院同意；三、采用总统制；四、正式宪法应由国会以外的国民会议制定，由总统公布，其起草权应归于总统及参政院；五、关于人民公权的褫夺回复，总统自由决定；六、总统应有紧急命令权；七、总统应有财政紧急处分权。 约法会议秉承袁世凯的意旨，完全采纳这七项原则，起草了《中华民国约法》，于5 月1日以大总统名义颁布。这部约法也被人们称之为“袁记约法”。 2．《中华民国约法》的主要内容 《中华民国约法》有国家、人民、大总统、立法、行政、司法、参政院、会计、制定宪法程序、附则共10章68条。除虚伪地标榜中华民国是实行“主权在民”原则的“民主共和国”，并罗列了一系列公民应享有的自由权利外，其核心内容是公然废除《临时约法》规定的责任内阁制，改行大总统集权制，赋予大总统极为广泛的权力，并重新确定了大总统与国家立法、行政、司法机关的关系。如《中华民国约法》规定：“大总统为国家元首”，对内“总揽统治权”，对外“代表中华民国”，拥有立法、行政、司法等各项大权。 大总统的立法权，主要表现在他与立法机关的关系上。约法规定国家立法权由立法院行使，但立法院完全受大总统的控制；大总统拥有唯一的重大议案（包括法律案和预算案）提案权，立法院开会、闭会甚至解散也由大总统决定；对于同立法院意见存在分歧的法律案，大总统还可不予公布。可见，大总统的地位是凌驾于立法机关之上的。此外，约法还规定，大总统有权发布“与法律有同等效力之教令”。这同封建君主发布敕令别无二致，大总统的个人意志随时可以通过发布教令的形式上升为国家意志。 大总统的行政权，首先表现为他可以不受拘束地行使各项国家行政管理权。如人事权，即大总统有权制定官制、官规，任免文武职官；外交权，即大总统有权宣告对外开战、媾和，接受外国使节，决定与外国缔结条约；财政权，即大总统有权变更或裁减国家重要财政支出，并享有财政紧急处分权；军事权，即大总统为海陆军大元帅，统率全国海陆军，有权决定军队编制及兵额等。其次，大总统凌驾于行政机关之上。约法不设国务院和国务总理，而于总统府设政事堂。政事堂在国家机关中的地位不同于国务院，充其量不过是总统的办公厅而已；政事堂以国务卿为首长，国务卿也无昔日国务员之地位，只不过相当于总统府的秘书长而已。政事堂对大总统的活动无丝毫的制约权。《临时约法》中规定的国务总理或国务员在大总统公布法律、发布命令时的副署权被取消。国务卿及行政各部总长的去留，完全由大总统个人决定；他们对大总统只有服从的义务，无任何监督的权力。 大总统的司法权，主要表现为约法规定的“司法以大总统任命之法官组织法院行之”，即法官由大总统任免，不必通过民意机关的认可，大总统的地位实际凌驾于司法机关之上。 约法最后还规定：“中华民国宪法未施行以前，本约法之效力与宪法等”；“约法施行前之现行法令，与本约法不相抵触者，保有其效力。”换言之，凡约法施行前的现行法令，与本约法相抵触者，就失去其效力。这样，就将约法置于至高无上的地位，而将《临时约法》彻底撕毁。 《中华民国约法》实行大总统集权制，赋予袁世凯与封建皇帝同等的权力和地位，是一部保障其专制独裁统治的宪法性文件。袁世凯不仅以此取代了资产阶级实行民主共和的《临时约法》，而且在1916年公然复辟帝制，连形式上的“民国”也完全抛弃。这一倒行逆施，也终将“袁记约法”变成了自取灭亡的殉葬品。 （二）《中华民国宪法》 1923年10月10日公布的《中华民国宪法》，是中国近代史上的第一部正式宪法。由于它是直系军阀曹锟为掩盖其“贿选总统”的丑闻炮制的，故被人们斥之为“贿选宪法”或“曹锟宪法”。 1．《中华民国宪法》的产生 1916年袁世凯死后，北洋军阀各派系公开分裂，北洋政府中央政权也几经更迭。到1922年直奉战争爆发后，直系军阀获胜，控制了北京。1923年10 月5日，直系军阀头子曹锟利用收买国会议员的办法，被“贿选”为中华民国大总统。为了掩盖其“贿选”丑剧，曹锟指使党羽仅用数日就炮制出这部《中华民国宪法》，于10月10日就任大总统当天公布。 宪法是民主政治的象征。自19世纪末戊戌变法以来，中国资产阶级为之奋斗了十几年。辛亥革命后选出的第一届国会曾起草过“天坛宪草”，因袁世凯的扼杀而胎死腹中。段祺瑞执政期间，也曾于1919年（民国八年）指使安福国会炮制过“八年宪草”，也未能正式颁布。曹锟正是抓住人们对宪法的期望心理，以很短的时间起草并颁布了这部宪法，企图以此平息民众对贿选丑剧的谴责。但这部宪法只是做给人看的，所以，它虽然正式公布了，却始终未曾付诸实施。 2．《中华民国宪法》的内容特点 《中华民国宪法》有国体、主权、国土、国民、国权、国会、大总统、国务院、法院、法律、会计、地方制度、宪法之修正解释及效力共13章141条。它以“天坛宪草”为基础删改而成，是中国近代正式公布的第一部较为完备的宪法，具有以下主要特点。 第一，强调民主共和国体。由于此前出现的袁世凯和张勋两次复辟帝制引起了全国人民的一致反对，“曹锟宪法”不得不特别强调：“中华民国永远为统一民主国”；“中华民国主权，属于国民全体”；“国体不得为修正之议题”。这表明统一、民主、共和的宪政思想已开始深入人心，以致专制独裁的北洋军阀也无法加以改变。 第二，采取责任内阁制。鉴于“曹锟宪法”产生的特殊背景，为了平息全国人民对贿选的谴责，在政权组织形式上，它未敢采取《中华民国约法》的总统集权制，而是以《中华民国临时约法》和“天坛宪草”为基础，采取责任内阁制。它规定：国会设参众两院，中央政府设国务院；国务总理虽由大总统任命，但须经国会众议院同意；国务总理和国务员赞襄大总统，对国会负责，享有副署权；国务院与国会之间有互相制约关系，即国会众议院可对国务员作出不信任，国务员也可要求大总统解散国会众议院。 第三，缩小大总统个人权力。“曹锟宪法”虽然也规定了大总统的各项权力，但相对“袁记约法”要小得多，而且大总统的权力受到国务院和国会的的许多制约。 第四，实行地方自治制度。基于当时一些军阀鼓吹“联省自治”，企图假自治之名行割据之实，为平衡各派军阀和大小军阀之间的利益，“曹锟宪法”专门增设“国权”和“地方制度”两章，规定了以服从中央政府为前提的地方自治制度，调整了中央与地方军阀的权力分配。 从以上内容特点看，“曹锟宪法”在形式上不失为一部资产阶级民主性质的宪法。但是，由于它始终未能付诸实施，所以，它的颁布并未使中国实现真正的民主，也并不影响曹锟在实际统治中实施军阀专制独裁。从这个意义上说，曹锟的制宪活动也不过是一场用虚伪漂亮的词藻和民主形式掩盖其军阀专制本质的政治骗局。 三、其他法律法规 （一）刑事立法 1．《中华民国暂行新刑律》 1912年3月10日，袁世凯上台后，为了巩固其统治地位，急需加强对人民的刑事镇压。由于还来不及草拟新的刑法典，袁世凯下令将清末制定但未及实施的《钦定大清刑律》稍作修正后颁布施行。这项工作由“法律编查会”完成，没有通过必须的立法程序，故其名为《中华民国暂行新刑律》。该刑律只是对《钦定大清刑律》稍作修正，其体例、内容并无实质性改变，只是在两方面有所变化：一是取消了原来附在《钦定大清刑律》后的《暂行章程》五条；二是删除、改正了一些与民国国体相抵触的条款和用语，包括删掉“侵犯皇室罪”一章及维护皇帝特权的条款，将“帝国”改为“中华民国”，“臣民”改为“人民”，“恩赦”改为“赦免”等。 1912年9月12日，北洋政府还颁行了《暂行新刑律施行细则》，以解决新刑律实施前后司法实践中的若干具体问题。这样，清末法律改革中采纳的有进步意义的资产阶级刑法原则，在北洋政府时期得以贯彻实施。两年以后，即1914年12月24日，为加强对人民的镇压及适应袁世凯复辟帝制的需要，北洋政府又颁布施行了《暂行新刑律补充条例》，仿照《钦定大清刑律》后所附《暂行章程》的规定，加重了对卑幼伤害尊亲属、无夫妇女通奸等违背封建礼教行为的定罪量刑，并恢复了一些已被取消的封建刑法原则。这是我国刑法发展史上的一次倒退。 2．两部“刑法修正案” 第一部“刑法修正案”是袁世凯执政期间由“法律编查会”拟订的，历时八个月于1915年完成。它迎合袁世凯加快复辟帝制步伐的需要，其内容进一步发展《暂行新刑律补充条例》的精神，增加了“侵犯大总统罪”、“私盐罪”、“亲属加重”各一章及“奸通无夫之妇”罪等。其中的“侵犯大总统罪”，就是《钦定大清刑律》中“侵犯皇室罪”的翻版，因而是民国以来刑法史上的又一次倒退。 1918年段祺瑞政府执政期间，为了改善袁世凯复辟帝制在国人心目中造成的丑恶形象，北洋政府又拟定第二次“刑法修正案”。这次更多地吸取了一些西方资产阶级刑法原则和条文，使第一次“刑法修正案”中强化军阀专制和封建礼教的内容得到调整。两部“刑法修正案”都没有正式颁布实施，但第二部“刑法修正案”成为后来南京国民政府制定刑法典的蓝本，在我国近代刑法发展史上占有一定地位。 3．刑事特别法 特别法是相对于普通法而言的，它往往在立法程序上比较简单，使用起来比较灵活，更适合统治者的需要。因此，北洋政府特别重视特别法尤其是刑事特别法的制定和运用。这些刑事特别法主要有：《戒严法》（1912年12月）、《治安警察条例》（1914年3月）、《预戒条例》（1914年3月）、《惩治盗匪法》（1914年11月）、《私盐治罪法》（1914年12月）等。此外，还有《陆军惩罚令》等军事刑事特别法以及《徒刑改遣条例》、《易笞条例》等。这些刑事特别法更能体现北洋政府刑事立法的本质特征。 第一，限制人民的民主自由权利。北洋政府一方面频繁制宪，以标榜其统治的“合法性”与“民主性”；另一方面又制定大量特别法，以限制甚至剥夺人民在宪法中所享有的自由民主权利。例如《预戒条例》规定，行政官署可以对“无一定职业，常有狂暴之言论行为”等人实行预戒令，受预戒令的人三年内的行动自由要受到警察官署的监视。这实际是对北洋政府认为有可能妨害其统治秩序的人，限制行动及言论自由。又如，北洋政府时期内战频繁，绝大部分地区常常适用《戒严法》，基本处于军事戒严状态，人民的各项民主自由权利也就被剥夺了。 第二，加强刑事镇压的恐怖性。主要是采取重刑主义，并恣意扩大一些罪名的适用范围。如在《惩治盗匪法》中，“强盗罪”与“匪徒罪”的适用范围远比《暂行新刑律》广泛得多，量刑也大大加重，不但一律处死，并且“案关重要时”允许“临阵格杀”。其打击锋芒主要指向人民群众反抗军阀统治的行为。而对于军队内部的反抗行为，更要严厉打击。如《陆军军事条例》、《海军军事条例》、《戒严法》等，都为北洋政府军事独裁统治提供了法律依据。这种用刑事特别法取代普通刑法典，加强刑事司法镇压的方法，也被后来的南京国民政府所承袭。 第三，复活部分封建旧刑罚。主要发生于袁世凯统治时期。1914年颁布的《徒刑改遣条例》，首先恢复了清朝的“发遣”刑，将无期徒刑及犯“内乱”、“外患”、“妨害国交”、“强盗”等十几种重罪而被判五年以上有期徒刑者改为发遣，发往吉林、黑龙江、新疆、甘肃、川边、云南、贵州、广西等边远地区。同年颁布的《易笞条例》，又恢复了古代的笞刑，规定犯有“奸非罪”、“和诱罪”、“盗窃罪”、“诈欺取财罪”、“赃物罪”等而应判处三个月有期徒刑以下刑罚者，可改处笞刑，刑期一日折笞刑二下；但《易笞条例》不适用于“曾充或现充官员或有相当身份者”。可见，这种对封建旧刑罚的恢复，主要是针对普通民众的。 （二）民商立法 1．《大清现行刑律》之民事有效部分 北洋政府没有颁行统一民法典，而是援用清末法律的有关规定。清末颁布的《大清现行刑律》，经过一定删改，“虽名为《现行刑律》，而除刑事部分外，关于民商事之规定仍属不少”[11]。北洋政府颁布《暂行新刑律》后，又专门发布判例，肯定《大清现行刑律》中有关民商事规定的法律效力，即通常所谓“前清现行刑律民事有效部分”。其中主要包括“服制图”、“服制”、“名例”、“户役”、“田宅”、“婚姻”、“钱债”等有关条款，连同清末《户部则例》的一些规定，共同构成北洋政府民事立法的主体，一直沿用到南京国民政府成立以后。 2．第二部民律草案 在援用清末法律的同时，为了适应经济发展的需要，北洋政府也进行了民法典的立法工作，拟订了“第二部民律草案”。它是在《大清民律草案》（即第一部民律草案）的基础上，历经十余年，按编分别完成的。最早拟定的是“亲属编”草案，[12] 后又陆续草拟出“总则”、“债”、“物权”、“继承”各编。[13] 同《大清民律草案》相比，它在继续吸收西方民法学原理的同时，更注重同中国固有习惯的结合。如“物权编”突出了中国传统的“典权”，将其列为专章规定；“亲属”、“继承”两编则基本遵循中国法律的传统精神。但由于时局混乱，该草案未能由国会正式审议通过，故始终未作为正式法典颁行，而只由司法部通令各级法院作为条例援用。 3．单行商事法规 北洋政府时期，单行商事法规得到一定发展。例如：1914年颁布实施《商人通例》、《公司条例》（1923年修正），同年颁布《商业注册规则》、《证券交易所法》，1921年颁布《物品交易所条例》、《商标法》等。尽管这些商事法规只有少数几部正式颁行，其余大多停留在草案阶段，但在制定过程中大量引进西方资本主义国家的法律，并在清末修律成果的基础上，对适合中国国情的近代商法进行进一步探索，其积极意义应予肯定。在司法实践中，这些商事法规所贯穿的法理与基本原则也是被准许使用的。这也为后来南京国民政府相应法规的出台奠定了基础，促进了我国近代商法体系的最终形成。 四、司法制度 （一）司法机关体系 北洋政府时期，司法机关名目繁多，体系不一。其中司法部掌司法行政权，大理院及各级审判厅掌司法审判权。在普通法院体系之外，还有兼理司法衙门、军事审判机关、行政法院等机构。 1．普通法院 清末修律时，在沈家本的主持下，曾制订一系列法院组织法性质的法规，试图建立一套以司法独立原则为前提的近代审判机关系统，以实现审判权同行政权的分离。但是，这些法规并未能付诸实施。到北洋政府时期，才将清末的四级三审制法院体系变为现实。依据1915年公布的《法院编制法》，全国普通法院分为四级：北京设全国最高审判机关大理院，各地方分设高等审判厅、地方审判厅和初级审判厅；同时分设相应的四级检察厅。但事实上，全国设立的各级“新式法院”屈指可数。特别是袁世凯加紧复辟帝制时，曾下令废止初级审判厅及部分地方审判厅。袁世凯下台后，各级审判厅也没有完全恢复起来。