党的地方组织与地方国家权力机关相互关系的基本原则探讨

党的地方组织与地方国家权力机关相互关系的基本原则探讨 党的地方组织与地方国家权力机关相互关 系的基本原则探讨 《中共福建省委党校学报~2009年第3期 ? 政治与公共行政? 党的地方组织与地方国家权力机关 相互关系的基本原则探讨 游劝荣 (福建省人民代表大会,福建福州350001) 摘要:依法执政务件下,执政党的地方组织与地方国家权力机关之间相互关系面临一系列新情况和新问, 进一步明确两者之间相互关系,对加强和改善党的领导,对完善人民代表大会,都具有十分重要的意义.依法 执政视野下,执政党的地方组织与地方国家权力机关之间相互关系的基本原则包括坚持党的领导,坚持党必须在 宪法法律范围内活动,党政职能互补,规范化,普遍监督原则等. 关键词:执政党的地方组织;地方国家权力机关;相互关系;基本原则 中图分类号:D621文献标识码:A文章编号:1008—4088(2009)03—0025—09 依法执政是中国共产党为适应新形势和新任务的要求提出的新的执政理念,执政方式和途 径的选择.依法执政给执政党处理自己与国家权力机关之间关系提出了新的任务和要求,也给 执政党的地方组织与地方国家权力机关之间相互关系调整提出了一系列新的课题.因此,进一 步明确执政党的地方组织与地方国家权力机关之间相互关系的基本原则,对加强和改进党对国 家政权机关的领导,对充分发挥地方国家权力机关的作用,完善人民代表大会制度,都具有十分 重要的意义. 一 ,坚持党的领导原则 1,党的领导地位 中国共产党领导地位是历史形成的.在国民党统治时期,没有诸如议会政治,政党政治,选 举政治这样的民主制度,中国共产党连合法的”身份”都没有,是被视为”匪”来剿的.在这样一种 特殊的历史条件下,中国共产党无法遵循现代民主政治意义上的民主程序比如选举等,取得政 权成为执政党,只能选择武装斗争的道路.经过长期的武装斗争,中国共产党动员,组织,率领人 民群众推翻了旧政权,取得执政地位,成为执政党.这期间,人民群众的支持,他们的前仆后继, 奋勇牺牲,是中国共产党取得胜利的关键,可以说没有人民群众的拥护和支持,就没有共产党的政 权,也没有共产党的执政地位和领导地位.人民群众的支持,就是中国共产党执政的合法性基础. 收稿日期:2008-11-12 作者简介:游劝荣,福建省人大常委会委员,法制委员会副主任委员,法制工作委员会主任,中国社会科学院法学 研究所博士后,中国法学会宪法学研究会常务理事,福州大学教授,硕士生导师. ? 25? 《中共福建省委党校学报))2009年第3期 张恒L【J教授认为,党的领导并不是简单的是一种既定的”地位”.党的领导首先是一种活动, 其次是一种关系,最后才是体现在这种关系中的地位状态.这是非常正确而精到的.回顾我们党 的历史可以发现,我们党对人民群众的领导,是在长期的革命斗争和长期的社会生活实践中自 发形成的.党的领导作为党和人民群众的一种关系状态,不是党强迫的,而是人民群众自愿地与 党形成的.领导主要靠人民群众的依赖和认可,靠政党的榜样示范,宣传,维护人民群众利益的 奋斗实践,只有当人民群众心悦诚服地认可党的路线,服从党的政策,追随党的决定和做法,这 个党才能获得领导地位.宪法和法律关于执政党的领导地位和执政地位的确认,只有也只能基 于这个基本事实状态和前提,是对于这样一个事实状态的一种记载而已. 2,党的领导在执政党的地方组织与地方国家权力之间相互关系问题上的体现 历史告诉我们,我国地方国家权力机关是在中国共产党的直接领导,组织和支持下逐步建 立和发展起来的.大革命时期在南方各省一些农村兴起的作为地方人民政权萌芽的农民代表大 会,10年国内革命战争时期在以江西为中心的各红色革命根据地内诞生的各级苏维埃代表大 会,抗日战争时期在各抗IEI根据内成立的以”三三制”为组织原则的参议会,解放战争时期在各 解放区创建的区,乡两级人民代表会议,新中国建立之初在各地成立的各县人民代表会议以及 其后在全国范围内建立的各级人民代表大会,都是中国共产党各级组织的直接领导和发动人民 群众组织起来的.”可以说,没有中国共产党,没有共产党各级组织的领导,组织,支持和帮助,就 没有各级权力机关的建立和发展.”【1】() 具体地说,党的领导在执政党的地方组织与地方国家权力机关相互关系上的体现,主要表 现为: 其一,如前所述,各级国家政权机关,包括地方国家政权机关,其组建过程,无论是在战争年 代还是在建国以后,都是在中国共产党及其各级组织的领导下组建并运行起来的.在这个组建 过程中,必然把中国共产党对地方国家权力机关的期待,要求以及相关的政策主张都体现在地 方国家权力机关的组织原则,职能确定,运行规范等方面,对地方国家权力机关组建后的运行及 职能作用的发挥产生重大的影响. 其二,中国共产党作为执政党,在执政过程中,要以一定的方式宣示其执政理想和目标,以 及实现这些理想和目标要奉行的路线,方针和政策,这些路线,方针和政策是地方国家权力机关 行使其职能过程中必须遵循的.地方国家权力机关通过其职能活动特别是地方立法的方式,通 过运行地方立法的职能,把党的执政主张及其路线,方针和政策变成国家意志,变成全体人民的 共同意志和共同行动,赋予其法律效力,以保证其贯彻,实施.通过路线,方针和政策的指导作 用,是党对地方国家权力机关进行领导的重要方式. 其三,中国共产党的地方组织,在地方执政过程中,要就本地区发展有关的重大事务作出作 为执政党的决策,这是党对国家和社会进行领导的重要方式之一.宥于政党组织的性质和特点, 即使是执政党就本地区事务作出的重大决策,也不具备法律效力,也不能直接作用于具体社会 生活,因此它必须也只能通过地方国家机关运用其重大事项决定权这一法定职权,把执政党的 地方组织对事关本地区发展的重大事务所作出的决策,变成国家决策,变成全体人民的共同意 志,赋予其法律效力,并通过运行权力机关及其派生的行政机关.,司法机关运用国家强制力予以 实施.就本地区发展中的重大事务作出决策,交给国家权力机关予以法律化,并付诸实施,是党 对地方国家政权机关进行领导的重要途径. 其四,根据”党管干部”的原则,执政党的地方组织要向地方国家权力机关推荐担任地方国 家机关包括地方国家权力机关重要职务的领导干部,这是党的领导的重要体现,也是执政党的 ? 26? 党的地方组织与地方国家权力机关相互关系的基本原则探讨 地方组织对地方事务和地方国家机关进行领导的重要.地方国家权力机关要通过行使任免 权,把执政党的地方组织推荐的人选安排到地方国家权力机关,行政机关,审判机关和检察机关 的重要岗位上,以实现党的组织路线,实现执政党的地方组织对地方国家机关的组织领导. 其五,执政党的地方组织可以对地方国家权力机关进行监督,这是执政党的地方组织对国 家权力机关进行领导的又一种重要而独特的方式.监督是领导的重要方式,执政党的地方组织 对地方国家权力机关的监督通常通过两种方式来实现:一是通过党内监督来实现,即通过党委 及其纪检组织,地方国家权力机关的党组织对地方国家权力机关组成人员中的共产党员以及地 方国家权力机关工作人员中的共产党员是否贯彻执行党的路线,方针,政策,是否尽职尽责地履 行职责,是否全心全意为人民服务等方面进行监督;二是执政党的地方组织可以通过党组织的 途径发动和带领广大人民群众对地方国家权力机关及其工作人员进行监督,督促其依法充分履 行其法定职责,切实保护广大人民群众通过它实现自己当家作主,管理国家和社会事务的权利. 3,改善党对地方国家权力机关的领导 执政的中国共产党及其地方组织对地方国家权力机关的领导,总的来说是正确的,这种领 导在实际运行中也是顺畅的,领导的效果也是好的.这是问题的一方面.另一方面,坚持党的领 导,还有另一层意思,那就是改善党的领导.改善党的领导,目的是为了更好地坚持党的领导.因 此,改善党的领导本身就是坚持党的领导不可分割的部分.由于传统体制的影响,也由于政治, 经济,文化等各方面因素的制约,再加上一些包括个人素质在内的人为因素的影响,在执政党的 地方组织对地方国家权力机关进行领导的过程中,仍然存在一些问题特别是运行机制和运行方 式方面的问题尚待进一步完善., 根据党的领导体制和执政方式改革的精神,按照宪法和党章的规定,结合执政党的地方组 织与地方国家权力机关相互关系的实际情况,改善党对地方国家权力机关的领导,应当把握以 下几个要点: 其一,观念上,执政党的地方组织要充分认识地方国家权力机关是党领导下的一个国家政 权机关,其依法履行职责的活动,对贯彻执政党及其地方组织的执政主张和政策,具有不可替代 的作用,其依法履行职责,忠实地执行法律规定的行为就是最好地坚持了党的领导.在此基础上 增强人大意识,大力加强地方国家权力机关的组织建设,支持地方国家权力机关依法履行职责. 其二,加强地方国家权力机关的组织建设,按照”政治领导”的要求来运行自己对地方国家 权力机关的领导.按照党的十三大报告的提法,”党的领导是政治领导,即政治原则,政治方向, 重大决策的领导和向国家机关推荐重要干部.”据此,执政党的地方组织对地方国家权力机关进 行领导,要把着眼点放在以下两个方面:一是通过提出立法建议和对本地区的重大事务作出决 策,把执政党地方组织就改革发展稳定中的重大问题的主张和政策通过地方国家权力机关运用 立法权和决定权,经过法定程序,把执政党的地方组织的主张和政策变成全体人民的共同意 志, 上升为国家意志,形成地方立法或地方国家权力机关就重大事项作出的具有法律意义的决定. 赋予其法律效力,并以法律的形式付诸实施,加以贯彻.二是通过向国家机关包括地方国家权力 机关推荐重要干部,通过地方国家权力机关依法行使任免权,使这些执政党的地方组织派出的 “执政代表”顺利掌控立法权,行政权和司法权,通过其依法履职的活动,实现党的执政理想和目 标,以及执政党的地方组织的政策和主张. 其三,执政党的地方组织要针对在与地方国家权力机关相互关系运行过程中存在的各种矛 盾和问题,抓紧进行相关的制度建设,通过制度建设,建立协调运行的机制,保证党对地方国家 权力机关的领导从原则到具体内容都有畅通的渠道,有确切的制度保障;同时,也保证地方国家 ? 27? 《中共福建省委党校学报}2009年第3期 权力机关在接受执政党的地方组织的领导过程中,能够获取准确的信息,有及时,畅通,有效的 运行机制作保证. 二,党必须在宪法和法律范围内活动的原则 1,党必须在宪法和法律范围内活动原则的确立 改革开放之初,为了适应经济上改革开放的需要,保障和支持改革开放,党的十一届三中全 会总结”文化大革命”的经验教训,提出”为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制 度化,法律化,使这种制度和法律具有稳定性,连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依, 执法必严.违法必究.”gl(Pt)1982年中共十二大报告进一步明确提出,”党必须在宪法和法律范围 内活动”的基本原则,并将这一原则写进党章.同年通过的中华人民共和国现行宪法,在其序声 中明确要求:”全国各族人民,一切国家机关和武装力量,各政党和各社会团体,各企业事业组 织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严,保证宪法实施的职责.”在其第五 条明确规定:”一切国家机关和武装力量,各政党和各社会团体,各企业事业组织都必须遵守宪 法和法律.一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究.”至此,从党的根本大法(党章)和国家根 本大法两个层面上正式确立了”党必须在宪法和法律范围内活动”的基本原则. 2,党必须在宪法和法律范围内活动原则在执政党的地方组织与地方国家权力机关之间相 互关系中的体现 完整,准确地理解”党必须在宪法和法律范围内活动”的原则,应该把握三个方面的内容: 其一,党领导人民制定宪法和法律,宪法和法律是党领导人民通过立法机关制定的; 其二,党领导人民制定了宪法和法律之后,要带领人民遵守宪法和法律; 其三,党必须在宪法和法律范围内活动.这是这个原则最终的落脚点和最重要的要求. “党必须在宪法和法律范围内活动”的原则,不仅是执政党自身组织和活动的基本原则,也 是它用来处理自己与自己所领导的社会的相互关系的基本原则.执政党的地方组织在处理自己 与地方国家权力机关相互关系过程中当然也应当遵循这一原则.执政党的地方组织在处理自己 与地方国家权力机关相互关系时,贯彻”党必须在宪法和法律范围内活动”的原则,要注意几个 方面的问题: 其一,执政党的地方组织在对地方国家权力机关进行领导时,尤其是要运行地方国家权力 机关的法定职权,实现自己的执政主张和政策时,必须严格依法办事,包括:一是执政党的地方 组织提出的需要地方国家权力机关通过行使法定职权赋予法律效力的执政主张和政策本身必 须合法,提出的立法项目和所作出的重大事务的决策内容本身要合法,不与宪法和法律规定相 抵触,不包含地方保护主义内容,不乱设定行政许可,不乱设置行政处罚等.二是要求地方国家 权力机关运行其法定职权解决的事项(立法或重大事项决策)要符合法定程序,不能超越地方国 家权力机关的法定职权范围,不能强令地方国家权力机关”违章作业”,比如不能要求地方国家 权力机关越权制定不属于地方立法权限的立法项目. 其二,执政党的地方组织派出自己的执政代表掌控地方国家政权机关,是执政党对国家和 社会进行领导的重要途径,也是党的组织路线和”党管干部”原则的重要体现.但从宪法和法律 角度看,派出自己的执政代表,在法律上的定位是一种”推荐”,即党的十三大报告上说的向国家 机关”推荐”重要领导干部.由于执政党作为政党的性质,特点和其行为性质,执政党的地方组织 不能直接向国家机关派干部,换言之,它”派出”的执政代表,只是一种”候选人”身份,这些执政 ? 28? 党的地方组织与地方国家权力机关相互关系的基本原则探讨 代表最终进入国家机关,掌握国家机关,行使国家权力,有赖于国家权力机关行使法定的任免权 才能得以实现.”党必须在宪法和法律范围内活动”的原则要求执政党的地方组织在派出自己的 执政代表时必须经过地方国家权力机关,而不能绕过地方国家权力机关,直接任命其执政代表 担任国家机关职务. 其三,党必须在宪法和法律范围内活动的原则,意味着执政党的地方组织及其每一个党员,都 必须接受地方国家权力机关的监督.监督权是宪法和法律赋予国家权力机关的法定职权.根 据宪 法,组织法和监督法及相关法律的规定,监督包括工作监督和法律监督.在本行政区域内的”一切 国家机关和武器力量,各政党和各社会团体,各企业事业组织”遵守宪法和法律的情况,都在地方 国家权力机关的监督之列.这里的”各政党”当然包括执政的中国共产党在内.”党在宪法和法律范 围内活动”,就意味着执政党的各级组织和每一个党员,包括执政党的地方组织自觉地遵守宪法和 法律,尽宪法和法律规定的义务,并且保证宪法和法律的实施,违反宪法和法律规定就要承担相应 的责任,在这个问题上,法律面前人人平等,执政党包括其地方组织,不能因为执政而不受监督. 三,党政职能互补原则 在我国,地方国家权力机关处于国家政权机关的核心地位,属于国家制度系列;执政党的地 方组织则是执政党在地方的组织,是地方政治生活的中心,属于政党制度的系列.两者既有根本 上的一致性,亦有其差异性.两者之间根本上的一致性,说明了职能互补为可能,同样地两者之 间的差异性,说明了职能互补为必要. 1,执政党的地方组织及其职能特点 执政党的地方组织是执政党整个组织系统一个重要组成部分,也是执政党实现其执政的重 要组织,不同于执政党的全国组织或中央组织,它代表执政党或受执政党的委托在某一个地方 (局部)执政,也只能在这个地方(局部)执政.其执政不能超越这个范围(共产党执政以后,其范 围由行政区域来决定).它是政党组织,具备政党组织的一切特征,比如有其成员,有其组织体 系,有其严格的组织纪律,有其活动的特征等,也只具备政党组织的特征,不同于国家机关,企业 事业组织,社会团体等.它是执政党组织,而不是参政党组织,或者在野党(非执政党组织),是否 掌握国家政权,是执政党与非执政党的最大差别.根据上述对执政党的地方组织的三个方面的 界定,我们可以归纳出执政党地方组织的职能特点,包括: 其一,执政党的地方组织的职能来源于两个方面:一是宪法和法律,执政党的章程;二是执 政党的上级机关的授权或委托. 其二,执政党的职能不具备国家强制力.不像国家政权机关的职能,实现有国家强制力保 障,执政党的职能的实现没有军队,督察,法庭,监狱等暴力机器作后盾. 其三,执政党职能得以实现的重要因素在于其自身目的的正当性,宗旨正确,行使后果有利 于人民群众的利益,因而具有对社会和人民群众的号召力,并因此取得人民群众的认同,拥护, 支持,在此基础上其职能得以实现. 其四,执政党的职能靠执政党组织开动其政党”机器”,通过有效地组织和各种活动,宣传, 发动,号召人民群众积极参与,才能得以实现. 其五,执政党因为其执政地位,其职能可以通过自己派出掌控国家政权机关的执政代表履 行国家职能的活动(如地方国家权力机关的立法,重大事项决定活动)转化为国家职能,在此 基 础上通过国家政权机关履行国家职能的活动,来加以实施. ? 29? 《中共福建省委党校学报}2009年第3期 2,地方国家权力机关职能及其特点 地方国家权力机关是整个国家机关体系中的重要组成部分,也是在地方国家政治生活中处 于中心地位的国家机关,这里也有三个基本点:一是它是地方的国家机关,不是中央国家机关或 全国性的国家机关;二是它是国家机关,而非政党,企事业单位,社会团体或其他组织;三是它是 权力机关,而不是其他国家机关如行政机关,审判机关,检察机关等.基于上述对地方国家权力 机关的三个界定,我们不难归纳出地方国家权力机关职能的几个特点: 其一,地方国家权力机关的职能是一种国家职能,其法源依据就是宪法和法律,是基于宪法 和法律而产生的一种权能,有其国家属性. 其二,地方国家权力机关的职能因其国家属性,其实现以军队,警察,法庭,监狱等国家强制 力作保障. 其三,地方国家权力机关的职能由于来源于宪法和法律,行使中有国家强制力保障,对社会 生活直接发生法律效力(比如可以给民众设定法律义务等).为此,法律在赋予国家权力机关法 定职能时,就给这些法定职能的行使设定了一系列条件,规定了许多行使规则和规范,以保证这 些职能的行使符合设定这些职能的宗旨,保证地方国家权力机关规范化地行使这些职能. 其四,地方国家权力机关的职能来自于宪法和法律,其行使会产生一定的法律后果,因此为 了保证其行使有”度”不至于被”滥用”,宪法和法律在设定这些职能的同时,也设置了对这些职 能及其行使的监督和制约. 其五,在共产党依法执政条件下,地方国家权力机关的职能行使有一个重要的使命,就是使 宪法法律有效地付诸实施,使执政党的地方组织的执政意图的实现有可靠的法律保障. 3,执政党的地方组织职能和地方国家权力机关职能的互补性 如前所述,执政党的地方组织和地方国家权力机关分属政党制度系列的组织和国家制度系 列的组织,它们有着各自的性质,特征,不同的组织形式,职能和活动方式.这说明执政党的地方 组织和地方国家权力机关是属于不同范畴,具有明显区别的不同政治组织,政治实体;也决定了 它们之间相辅相成,缺一不可,不可互相取代,相互削弱和相互抑制.我们既不能因为强调健全 人民代表大会制度,发挥地方国家权力机关的作用而忽视甚至削弱执政党的地方组织的建设和 领导作用;同样地,也不能因为强调坚持和加强共产党的领导,发挥执政党的地方组织的领导作 用,就取代或者削弱地方国家权力机关的建设和作用的发挥.两者都不可偏废. 从根本上说,在无产阶级夺取政权之后,执政的共产党对国家生活的领导,最本质的内容, 就是支持和组织人民当家作主,管理国家,建设社会主义新生活.这就是执政的中国共产党的党 的根本宗旨的体现,也是执政党包括其地方组织履行其政党职能的重要目标.与此同时,地方国 家权力机关正是人民实现其当家作主,管理国家权力的机关,其职能就是为了实现人民当家作 主.从这个意义上说,执政党的地方组织与地方国家权力机关及其职能从宗旨到目标都是完全 一 致的,这就是执政党的地方组织与地方国家权力机关职能互补的政治基础和法律基础,也是 这两种职能互补的合法性和合理性之所在. 在实际政治运作中,基于根本宗旨,目标和利益一致的基础,执政党的地方组织和地方国家 权力机关在履行备自的职能时,可以也完全应当实现其职能互补.一方面,执政党的地方组织履 行其作为执政党的职能,可以为地方国家权力机关行使其法定职权积累经验,打好基础,创造条 件.以监督为例,执政党的地方组织通过运行其政党职能,加强党内监督并通过发动人民群众开 展群众监督,可以从党内和社会环境两个方面,为地方国家权力机关对”一府两院”进行监督创 造良好的条件,实行有效地互动,实现职能互补.另一方面,地方国家权力机关履行其法定职能 ? 30? 党的地方组织与地方国家权力机关相互关系的基本原则探讨 的活动,能够赋予执政党的地方组织试图通过履行政党职能的事项以法律效力,并以国家强制 力保证实现,客观上使执政党的地方组织的职能获得了”延伸”和”刚性”,有利于执政党的职能 的实现.比如执政党的地方组织作出决策要在本行政区域内推行一项政策,可以通过地方国家 权力机关制定地方性法规或行使重大事项决定权的活动,使执政党的地方组织的决策和政策变 成地方性法规或法律意义上的权力机关的重大事项决定,取得法律效力,并予国家强制力保证 而得以实现.而恰恰是这一点,说明了政党职能与国家权力职能之间的互补性. 四,规范化原则 1,规范化的意义 在中国共产党为取得政权而斗争的过程中,我们党长期处于”不合法”状态,只能通过武装 斗争的形式去夺取政权.在这个漫长的夺取政权的斗争中,中国共产党经常采用并且行之有效 的办法就是”发动群众,组织群众,搞群众运动.”革命战争年代如此,和平建设时期也是如此,在建 国后相当长的一段时间,已经在全国范围内执政的中国共产党在组织和平建设过程中,仍然 不习 惯,也没有学会规范化地依法管理经济和社会,还是更多地采取群众运动的方式来组织经济建设 和社会管理,形成一种体制意义上的”运动模式”,没有形成规范化的传统和习惯,更没有形成规范 化,法制化的管理模式.另一方面,我们党实行所谓”一元化领导”.正如邓小平同志所指出的”权力 过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地,不加地把权力集中于党 委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是第一书记,什么事都要第一书记指示,拍板.党的一 元化领导,往往因此变成了个人领导.”讶’嘲?党的”一元化领导”实质就是导致权力过分集中,甚 至个人专权,专制,”文化大革命”和毛泽东同志晚年就是深刻的教训.在个人集权的体制条件下, 领导人个人往往随心所欲,很多事情因领导人不同而不同,因领导人的看法和注意力不同而不同, 完全谈不上有既定的”规范”和”规范”的执行.这是我们体制的特点和体制的现实. 如前所述,现行体制中非规范性的特点和现实,必然反映到执政党的地方组织和地方国家 权力机关中,也必然影响到执政党的地方组织和地方国家权力机关之间相互关系,致使执政党 的地方组织和地方国家权力机关之问关系也出现非规范化的特点,表现为:一是观念上,一些同 志对于规范化运行执政党的地方组织和地方国家权力机关及其相互关系的重要性认识不足,对 规范重视不足,遵守不认真,因此,出现因人而异,因地而异,因事而异的情形.规范观念比较强 的人,协调起来就规范些,规范观念比较弱的人,则协调起来就不那么规范;同样的一些地方规 范化的观念强,做事包括处理相互关系就比较规范,相反一些地方就差一些;还有就是,一些事 情处理得比较规范,另一些事情则处理得比较不规范,形成比较大的落差和发展不平衡.二是表 现为在制度上,除宪法和法律的原则规定外,没有形成一整套调整执政党的地方组织和地方国 家权力机关之间相互关系的法律规范(甚至连政党法这样的基本规范都没有),无法形成一整套 的制度,使执政党的地方组织和地方国家权力机关在处理两者相互关系时,许多方面无所遵循. 三是在实践中,由于制度层面的规范尚未形成或规范不完善,使得处理执政党的地方组织和地 方国家权力机关相互关系时无所遵循,表现在工作中就出现因规范缺失而协调困难,甚至无法 进行协调,或者虽然进行协调却难以保证有较好的协调效果,这种因为技术层面,”程序意义上” 的规范不足导致实体性的权利义务处理失当的情况在一些地方相当严重地存在.这种状况的存 在,轻则影响执政党的地方组织和地方国家权力机关职能的有效发挥,重则影响两者的相互关 系,甚至造成政治体制意义上的党政关系不和谐. ? 31? 《中共福建省委党校学报))2009年第3期 2,规范化的任务 鉴于执政党的地方组织和地方国家权力机关在地方国家政治生活中极为重要的地位,它们 不同的职能活动对一个地方发展的意义,以及它们之间相互关系协调对于一个地方经济发展, 政治文明的重大价值,我们应当重视规范化地调整执政党的地方组织和地方国家权力机关之间 的关系,使执政党的地方组织与地方国家权力机关之间关系逐渐走上规范化,法律化的轨道,以 保证两者职能的充分发挥和两者职能的互补,实现”双赢”.为此,应当着力解决几个关键问题: 其一,完善立法,建立调整执政党的地方组织和地方国家权力机关相互关系的法律规范.张 晓燕教授建议”为了保证国家权力机关依法行使职能,并体现执政党对国家机关的领导,通过制 定《执政党与国家权力机关关系法》,比较详细,明确地规定执政党与国家权力机关各自的权限 及其运作程序,就显得十分必要和迫切.”问让规范化地协调执政党的地方组织与地方国家权 力机关之间相互关系有法可依,有章可循. 其二,在操作层面,根据法律的规定,形成一整套以法律规定为依据,针对实际情况,根据实 际需要,致力于解决实际问题的规范,用它来解决执政党的地方组织和地方国家权力机关之间 相互关系中的一些技术层面的问题,以实现法律的规定,把两者关系规范化的要求落实到具体 工作中,日常事务上. 其三,强调对规范化的重视,充分认识规范化对调整执政党的地方组织和地方国家权力机 关之间相互关系的意义,培养各方面尤其是领导干部的规范意识,养成规范化管理和协调各方 关系的习惯,避免因人而异,因地而异,因事而异. 五,普遍监督原则 任何一个相互关系,都包括互相联系,互相制约两个方面.执政党的地方组织与地方国家权 力机关之间相互关系也是一样,两者的相互联系,是它们合作的基础;同样的,两者相互制约,也 是它们合作的基础,只有互相制约,合作才会长久,制约是让合作更健康,更理性的重要条件.有 鉴于此,在执政党的地方组织和地方国家权力机关相互关系问题上,相互之间的监督是重要内 容之一,是贯彻于相互关系自始至终的一个重要方面,其意义不亚于相互之间的合作. 这种普遍监督原则在执政党的地方组织和地方国家权力机关相互关系问题上的体现是立 体的,多元的,复合的.所谓的”普遍监督”包含着多方面的含义:无时不在,无处不有;既可以你 监督我,也可以我监督你;你在行使监督权的同时,也在接受监督;等等.具体地说,在执政党的 地方组织与地方国家权力机权力机关相互关系问题上的普遍监督原则体现为以下几个方面: 1,党组织的自我监督 根据党的章程,党内纪律和规章制度,执政党内部有一个至少在制度上相对比较完善 的自我监督的体系,包括自上而下的上级对下级的监督,自下而上的下级对上级的监督,党员对 组织的监督,一般党员对党员领导干部的监督,全党对中央的监督,以及来自党的纪律检查机关 的专门监督等. 2,国家权力机关的自身监督 根据宪法,组织法和监督法的规定,上下级人民代表大会及其常委会之间,人民代表,人民代 表大会及其常委会之间,人民代表大会与其常设机关常务委员会之间,形成法律上的监督关系. 3,执政党的地方组织对地方国家权力机关的监督 根据宪法和相关法律规定,以及执政党的党章规定,执政党的地方组织对地方国家权力机 ? 32? 党的地方组织与地方国家权力机关相互关系的基本原则探讨 关的监督通过两种方式来实现:一是通过运行党内监督来实现,即通过监督执政党派出到国家 权力机关担任领导职务或在国家权力机关工作的共产党员的监督来实现;二是通过发动人民群 众行使宪法赋予的公民基本权利如批评建议权等方式来实现. 4,地方国家权力机关对执政党的地方组织的监督 根据宪法,监督法的规定,根据执政的中国共产党的章程中关于”党必须在宪法和法律范围 内活动”的原则,地方国家权力机关行使法律监督权,对宪法和法律在本地区的实施情况,对”一 切国家机关和武装力量,各政党和各社会团体,各企业事业组织”和每一个公民遵守宪法和法律 的情况实施监督,这个”各政党”当然包括作为执政党的中国共产党,也当然包括它的地方组织. 5,执政党的地方组织和地方国家权力机关接受全社会的监督 执政党包括其地方组织,因其代表人民群众的根本利益,在其代表人民群众根本利益的过 程中一切组织和活动包括其执政活动,都必须接受人民群众的监督,这是不言而喻的. 地方国家权力机关是一个地方人民当家作主,管理国家的组织,人民群众通过这个组织实 现其当家作主,管理国家的权力.地方国家权力机关在运行其职能,实现人民当家作主的过程 中,离不开人民群众的监督. 在上述普遍监督意义上实行的所有监督,有的宪法和法律有明文规定,如权力机关的自身 监督;有的有制度和纪律的明文规范,如执政党内部监督.但也有一些监督,虽然宪法和法律有原 则规定,但往往缺乏具体的可操作的制度,因而实行起来困难重重,或者效果无法落到实处. 如全 社会对执政党的地方组织和地方国家权力机关的监督;还有一些监督,特别是两个异体政治实体 之间的监督,如执政党的地方组织和地方国家权力机关相互之间的监督,既缺乏充分的理论准备, 也缺乏应有的法律的规范,还缺乏制度化,规范化的具体操作层面的操作规程,因而更容易流于形 式,难以落到实处.为此,要实现执政党的地方组织和地方国家权力机关之间相互关系的普遍监督 原则,既要寄希望子党政关系政治体制层面上的宏观环境,也要着力于法律规范层面上的中观制 度设计,还得致力于微观操作层面的操作规程的形成,只有这样宏观,中观,微观三个层面一齐规 范,执政党的地方组织和地方国家权力机关之间的相互关系才能真正建立在普遍监督原则之上. 参考文献: 【1】鲁士恭.中国地方国家权力机关【M】.中国广播电视出版社.1991. 【2】中共中央文献研究室.三中全会以来重要文献选编(上)【M】.人民出版社,1982. 【3】邓小平文选:第二卷【M】.人民出版社,1994. 【4】张晓燕.依法治国条件下中国共产党执政方式研究【M】.中共中央党校出版社,2006. 【责任编辑蓝剑平】 ? 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