俄罗斯粮食安全问题与中俄食品贸易

俄罗斯粮食安全问题与中俄食品贸易 王殿华、黄斗铉 近年来，粮食安全一词在俄罗斯已充斥各种媒体，国家如何在受到国内外威胁的情况下，在数量和质量方面提供保证与人口相应的数量和质量所需要的粮食资源能力，已引起民众越来越普遍的关注。俄罗斯农业综合体的低效率，国际市场食品价格的上涨，国内紧张的政治局势和对进口的高度依赖等因素，严重威胁到俄罗斯的粮食安全。不少经济学家认为，俄罗斯不能只靠出口能源换取外汇，再用外汇从国外进口粮食。这样做的危险性在于，—旦爆发全球性的粮食危机或战争，俄罗斯国家安全将面临严峻挑战。 粮食安全是—种人们能够始终拥有足够 的安全和营养的粮食来维持健康和有活力生活的物质和经济方式。粮食安全—词于1974年由联粮农组织主办的世界粮食会议上:首次提出。由于时代不同、国家不同、经济发展水平不同以及看待问题的角度不同等原因，该概念一直处于不断演变中，至今对其内涵尚无一个统一的概念和明确的解释，但其最基本的内容是，保证全世界的人都有权利得到最起码的营养。国际—亡对粮食安全状况通行的界定有两个指标:第—个指标是粮食储存量，即至下一个收获期国家的粮食储存量。一般将至下一个收获期的时间定为60天(2个月)。 第二个指标是人均粮食生产量。一些俄罗斯经济学家对粮食安全概念的理解是，粮食安全是一个国家在不受内部和外部条件的影响，以粮食资源、粮食生产潜力为保障，能够满足全体国民需求的、高质量的、配套的和健康的食物、饮用水及其他食品。其中包含的第一个含义是，系统维持国内食物生产的水平足以确保人口健康的食物，而国内粮食占多少百分比并不重要;另一个含义是，国内粮食生产数量下降是粮食安全受到威胁的标志。粮食安全的条件是主要食品总量的 75,,80,为国内生产，这意味着维持粮食安全的主要产品必须由国内生产。因此，应调动国内资源以及能够满足社会经济需要的能力，并制定确保此方面需要的工农业潜力的政策。俄罗斯经济学家认为，—个国家从国外进口粮食和食品的品种不能超过总体需求的20,，进口粮食的总量不能超过30,，而近年来，俄罗斯从美国、加拿大和哈萨克斯坦等国的粮食和食品进口都超过丁这个指数。由此可以认为，俄罗斯现在正面临粮食不能白给的状况。除此之外，—些学者认为，与民族健康、营养和保健相关的食品质量问题也是粮食安全的组成部分[1]。 一 俄罗斯粮食安全问题 (一)俄罗斯粮食安全现状 俄罗斯自占以来就流传着“粮食乃重中之重”这样一句话，它反映了农业和粮食生产对俄罗斯的重要意义。粮食是生活的重要资源，而能否保障农业的发展则成为衡量生活质量高低的首要标准。近年来，随着对粮食需求的急剧增加，稳定的粮食供应和可靠的粮食获取途径对于许多发展中国家采说是保持社会经济稳定的重要因素。据专家预测，到2030年，粮食需求将会提高30,,40,。这表明国际社会无力避免未来新一轮粮食危机的到来。 资料来源: 2009年俄罗斯经济发展部统计数据。 表1 俄罗斯对主要粮食产品的需求量 (单位:亿吨/年) 产品种类 需求量 粮食 1.350 向日葵种子 0.0380 甜菜 0.4550 蔬菜 0.0016-0.1900 牲畜和家禽 0.2400-0.3000 牛奶 0.6000-0.6500 肉 0.0400-0.0450 砂糖 0.0400 植物油 0.0120 人造黄油 0.0001 鱼产品 0.0045 资料来源:同图1 对于俄罗斯来说，粮食生产是一个传统领域，其发展不仅由谷物产品决定，还受到畜牧业的影响，粮食生产获得的收入在农业生产的利润中占有重要份额。近年来，高度依赖进口成为对俄罗斯粮食安全的主要威胁，国外因素对其影响越来越大。俄罗斯年人均生产43公斤肉和194公斤牛奶，而年人均生理消费量为81公斤肉和392公斤牛奶。俄罗斯本国生产的食品只能满足国内人口需要的约50,，进口食品约占其总需求的30,,50,(不同的统计)。俄罗斯政府每年花费约220亿,260亿美元用于进口食品，而且此预算还在逐年增长。不只粮食短缺是通过进口来弥补，—一些食品原料也需要进口。如2007年，进口食品原料占13(7,，达23(3亿美元。主要原因是，越来越多的农产品进口量超过规定的限额，并已直接威胁到国家安全。从俄罗斯对粮食产品的需求数量可以看出，在粮食正日益成为国家政治和社会经济稳定重要因素的背景下，俄罗斯实现粮食安全的任务十分艰巨[2]。 (二)俄罗斯有关粮食安全的法律法规 粮食安全问题作为国家安全组成部分的观点已成为俄罗斯社会的普遍共识，粮食安全问题对于俄罗斯国家安全来说是至关重要的。事实上，有关粮食安全的法律早在苏联时期便开始酝酿。在石油价格刚刚开始下降的1982年，苏联即开始制定粮食，当时的主要任务是，为保持本国收成超过进口的2—3倍的水平，必须依靠集约化生产2(5亿,2(55亿吨粮食。然而，这一任务并未完成。至20世纪80年代末，俄罗斯的粮食年均产量仅为1(04亿吨;90年代初粮食产量逐年减少，1991年为8 900万吨，1994年为8 100万吨。1986年石油危机爆发时，苏联的商场中所有商品都荡然无存。1996年6月，俄罗斯国家杜马通过了《粮食安全法》草案;2001年5月，在国家杜马举行的“有关进口粮食食品质量”的听证会上，就粮食安全问题和审议《粮食安全法》问题再次进行讨论;2003年之后组成了专家组，对法案重新修改，准备提交国家杜马。俄罗斯在该 领域现行的法律有:《消费者权益保护法》、《食品质量和安全法》、《商品市场竞争和限制垄断性经营法》和《居民卫生保健法》等。拟研究制定的法律有:《消费需求法》、《社会标准法》(确定人们对商品需求和服务的标准，因为人类的基本活动正是体现在对既定食品、商品和服务的需求方面)和《饮用水法》等。1999年，在独联体成员国议会大会全体会议上通过了一项粮食安全法，其中主要议题是，如何促进区域间合作生产和农产品供给，减少粮食市场的内外部负面影响因素。俄罗斯粮食安全法于1999年和2005年提出，但未获批准。近年来，随着俄罗斯政治经济形势的不断变化，调整农业政策、出台《粮食安全法》的呼声日盛，经济学家和主管部门的官员都在积极呼吁尽快就粮食安全立法。2008年3月，俄财政部与经济发展和贸易部恢复对粮食安全的研究。颁布于2008年12月的总统令，通过了国家粮食安全的原则，确定了保证国家安全的粮食安全标准和指标体系。 表2 俄罗斯进口食品种类及数量(单位:万吨) 产品种类 1995年 2000年 2004年 2005年 2006年 2007年 鲜冻肉 73.0 51.7 103.1 134.0 141.0 130.8 禽肉 82.6 69.4 108.4 132.9 129.0 113.6 奶及乳制品 8.6 7.7 12.7 14.6 14.7 11.5 奶油 24.1 7.1 14.8 13.3 17.0 11.9 植物油 28.3 15.0 16.1 13.1 9.8 12.1 肉类罐头 29.6 2.6 4.5 4.2 3.5 3.6 原糖 125.2 454.7 258.6 289.3 240.0 324.2 白糖 177.9 46.7 61.3 62.5 40.5 27.9 谷物 271.2 467.7 289.8 144.9 185.0 99.5 面粉 34.4 3.6 8.3 7.9 7.5 7.6 面食 34.4 3.6 8.3 7.9.7.5 7.5 7.6 马铃薯 5.8 35.9 26.2 39.3 35.0 38.7 鲜冻鱼 31.4 32.8 68.2 78.7 81.0 74.2 果菜汁 36.0 12.5 21.6 27.4 29.0 31.0 (三)俄罗斯粮食安全问题的主要成因 俄罗斯粮食安全问题的产生主要是由于国内农业发展状况不佳造成的。由于缺少对农业的投入和政策的倾斜，俄 罗斯的农业发展受到了很大制约。尤其是近几年，经济的发展主要依靠能源的出口，而缺乏对农业的重视，使农业的发展潜力受到严重破坏，致使粮食进口依存度增加，居民的营养恶化，农工综合体问题严重。尽管近8年来农产品产量增长了40,，但由于农业生产成本年均增长了23,，使很多农业生产者仍无力进行简单再生产和扩大再生产，俄罗斯农工综合体亏损企业的比重达27,。 虽然国家对农业存在的问题采取了一系列措施，但农工综合体的潜力仍未得到充分挖掘。目前，尽管俄罗斯农业生产和食品工业出现了上升趋势，然而粮食生产价格也在继续上涨o 2009年年初，农产品价格上涨了25(4,，价格上涨最多的是葵花子，达89,，牛奶上涨46,，玉米上涨42,。俄罗斯的政治家们把所有原因归结为国际金融危机的影响。时任农业部部长阿列克谢?戈尔杰耶夫说，金融市场的问题影响了农业的发展，而由于政府缺乏对农工综合体的支持，导致价格上涨的相关因素还包括:农业结构和技术现代化进展缓慢;俄罗斯农业高度依赖土壤和气候等自然条件;资源垄断价格导致的工农业产品价格剪刀差进一步扩大;农业生产的低收益和大量易货交易;农业组织拖欠贷款的增加(其数额超过本年度销售收入的10,);区域经济和农工综合体发展不协调;由于生活水平和工资水平低(比工业地区低50,)造成农村技术人才短缺;紧急情况下基本食品及所需的原料战略储备规模不足等。 资料来源:同图1。 (四)俄罗斯积极应对粮食安全问题 农业作为俄罗斯经济的重要组成部分，其产值占国内生产总值的10,，农业人口占有劳动能力人口的比重为15,o俄罗斯农业走过了一条坎坷的发展道路o1992年，俄罗斯开始经济自由化进程，效仿西方推行私人农场的经营模式，将土地分给农民。但是，由于俄罗斯农民不具备西方家庭农场主的生产条件、技术装备和转入市场经济的 思想准备以及独立经营能力，加之俄罗斯整体经济环境恶化以及国内市场受到进口食品的冲击，俄罗斯农业一度走到崩溃的边缘。随着大型农业企业率先在农业危机中站住脚，进口食品大量减少，为俄罗斯农业发展提供了契机。一些实业家开始涉足农业，对农业的民间投资大幅增长，出现了种植和养殖、加工和销售一体化的大企业集团。目前，俄罗斯已经有80多个这样的企业集团。凭借雄厚的资金实力、先进的技术装备和较丰富的市场经验，这些企业集团逐渐成为农业的重要支柱，俄罗斯农业开始走上规模化和效益化的发展道路。 近3年来，其农业生产总值累计增长20,o由此可见，俄罗斯要保证粮食安全，必须实现农业机械现代化和装备现代农业技术[3]。 1(转变生产结构俄罗斯土地的耕种面积占全世界可耕种面积的14,，但在世界粮食生产中所占份额仅约为5,。有效利用土地潜能和气候地带特点，转变生产结构成为俄罗斯农业一项重要任务。只有发掘自身丰富的农业潜力，才能把粮食生产总量提高到一个新水平。俄罗斯的科学家所研究的高产小麦和其他作物品种，高收益的牲畜和高产蛋鸡等家禽品种，产量不逊于西方。俄罗斯还采取了其他提高农业生产效率的措施，包括为农产品创新和生产创造有利的土地和资金条件，对农业创新领域的长期投资提供支持，推广高效农业生产方法和粮食种植技术，提高谷物的平均产量。 2(统一规划生产中央及联邦各主体采取协调一致的行动，根据不同地区的自然气候条件，生产不同的粮食品种。俄罗斯计划扩大粮食供应地的分布范围，其中包括向东南亚国家拓展新的市场。 实行出口多样化，在出口产品中增加粮食作物工厂产品。农作物只有在具备相应的存放和运输设施时才能够获得最高产量。 3(积极支持基础设施建设基础设施建设包括农业现代化和建设新的大型粮仓，发展交通运输体系，提高海港和河港的转运能力。这些基础设施建划的其中一个方式是建立集仓储、物流和贸易于—体的综合粮食公司。该公司将与其他公司—样在粮食市场中运作。国家对此积极支持。为此，国家开展了一些其他工作，如国际经贸活动、在政府间的框架内供应粮食等。 4(对农业的财政支持根据国家2008,2010年的农业发展计划，将从联邦预算5(443万亿卢布中划拨5 513亿卢布归入各联邦主体预算。采取的具体措施 包括:国家以利息补贴方式鼓励商业银行向农业贷款;成立国家农机租赁公司，以解决农机匮乏问题。另外，俄政府还干预粮食市场，以保护粮价。近几年来，国家和私人的资金投入使农业取得了重要成就。在国家“农业发展历程”项目实施时期，私人公司投入农业企业的资金已达2 000亿卢布。还有一项重要的鼓励措施是，取消了在2009,2012年私人投资农工综合体应缴纳的利润税，国家可以在粮食、肉类贸易以及乳制品市场进行敢于[4]。 5(实施农业发展长期规划这一规划的首要日标是先在克拉斯诺达尔边疆区、斯塔夫罗波尔边疆区、列宁格勒州、沃洛格达州、车里雅宾斯克州和远东地区进行以下活动:发展农村社会基础设施建设，安置 农村移民，维持土壤肥力，培训农业专家，支持农工综合体的科学研究，优先发展畜牧业，发展种植业产业，增加信贷供应，加速实现农业技术和工艺的现代化以及降低农业风险等。 上述地区在该计划实施的两年中取得了良好效果。例如，斯塔夫罗波尔边疆区在过去一年中，农业收获达到创纪录的720万吨。其中，120万吨(占16,)为农场收获的粮食作物。车里雅宾斯克州的乳品业取得了积极成果，牛奶产量下降和牲畜减少的情况不再出现。2005年牛奶产量为3 100万吨，2007年增长超过100万吨，为3220万吨。2008年俄罗斯农作物产量打破15年来的纪录，超过1亿吨。按时任农业部部长阿列克谢?戈尔杰耶夫的说法，每公顷收益总额超过22吨，创俄罗斯历史最新纪录。 二 中俄食品贸易 俄罗斯的粮食年需求量高达7 000万,7 500万吨，但其粮食产量却长期在低水平徘徊，因而不得不依靠进口。粮食进口额占进口总额的1,4强(美国不允许粮食进口额超过进口总额的17,)c在所有大类进口商品中粮食进口仅次于机械设备和运输工具(约占进口总额的35,)，位居第二。尽管俄政府认识到，为 确保国家的粮食安全，应逐步减少对进口的依赖，提高国内制造商在食品市场的份额。但 是，根据俄权威专家预测，为了达到粮食安全标准，至少还需要15,20年时间。 (一)中俄食品贸易面临质量问题 俄罗斯长期从国外进口大量食品，在这个过程中，出现了严重的质量问题，如大量的劣质肉类;l/10的鱼和鱼产品，—半的水果、浆果均为转基因产品。进口食品的质量问题严重影响俄罗斯人的健康和寿命。俄罗斯有近80,的消费者一年中至少有3次买到质量不合格，甚至可能危及生命的食品。这种情况正逐年恶化。尤其是在国际金融危机影响下，俄食品质量不合格的现象越来越常见，已危及民众的健康，并引起有关部门的高度关注。 中国是传统的农业大国，在食品出口方面，自2001年加入WTO以来，根据世界贸易组织的非歧视性原则，各个成员原先针对中国农产品和食品出口的一些歧视性规定已经取消，中国食品进入国际贸易市场的门槛大大降低。 但是，仍有一些国家和国际组织凭借其在科仪、官埋和环保等方面的领先优势，通过以安全法规、相关技术标准及合格评定程度等为主要内容的技术贸易壁垒，对中国的农产品、食品出口设置了苛刻的市场准入条件。近年来，小国出口的农产品、食品因不符合外国的相关技术标准而被退货的事件屡有发生，给中国农产 品、食品在国际上的声誉造成——定的负面影响。 当今国际食品竞争的焦点主要是对各种农药、化学物质和重金属等残留的限制，各国纷纷门1台旨在限制外国食品进入国内的标准和规定食品检验标准的不—致与食品质量也成为中俄食品贸易的主要问题。根据2000年俄罗斯通过的《食品质量和安全法》，由俄罗斯国家监督和控制机构同各联邦主体的行政机构合作 组织实施食品质量和安全的监测。由于中国的儿童牛奶中含有三聚氰胺而?导致的中毒事件，2009年9月30日，俄罗斯发布了对所有中国制造含有牛奶产品的禁令:认为“在中 国的情况和一个国家的官方立场模棱两可的情况下，迫使我们采取极端的措施禁止从中国进口包含奶粉配方的所有食品，包括饼干、糖果等超过1 000种产品”。俄罗斯《消息报》一篇关于食品质量的文章称:“来自中国、土耳其和印度的商品不合格的现象比别的国家多”。 中国出口食品在俄曾因质量问题造成消极影响，尽管目前中国食品质量已大有提高，但俄传媒对中国食品质量的批评仍时有出现，使俄消费者对中国食品质量始终心存疑虑。因此，中国应进一步加强对出口食品的质量检验，严防质量不合格及过期食品出口，减少直至杜绝中国出口食品在俄出现质量问题。 (二)俄罗斯食品市场的准入情况 面对食品质量问题，俄罗斯认识到，必须采取现代化的手段和方法，对进口食品质量和安全加以控制。俄罗斯农产品及食品进口政策主要有关税政策、检验政策和许可证制度三个方面。根据俄联邦的有关法律，从国外进口的食品必须符合俄联邦规定的安全标准。出口商除了须提供出口国检验机构出具的检验证书之外，俄口岸检验机构还要对进口商品进行复检c进口商品进入流通环节，必须获得田—-专门检验机构出具的证书。俄联邦2000年1月2口颁布第29号《食品质量和安全法》，之后又进行了多次修改和调整。该法阐明了俄联邦在保障食品质量和安全方面的有关规定与要求，对食品市场的准人也做出了较为明确的规定，即符合俄法律法规要求并按照法律规定程序进行国家注册的食用产品、材料和制品才能进入流通领域。确定保证食品质量和安全的有如下国家标准:根据相应国家标准确定对食品质量、安全保障、包装、标识、生产过程中保证质量和安全的监督、程序，确定符合标准文件、测试和认证方法以及技术文件、质量 系统的要求;食品国家注册和认证制度;对食品质量和安全的国家监督和检查;对保证食品质量和安全的总要求;对输入俄罗斯联邦境内的食品、材料和制品的质量和安全的要求;质量不合格和危险的食用产品、材料和制品退出流通领域等规定。 (三)中俄加强食品安全合作 中国相关部门对出口食品实施严格的监督和检验，确保99,以上的出口产品都能满足进口方的要求。通过多年的努力，中国在食品出口方面的标准已经与世界接轨。中俄贸易，包括食品贸易，曾经出现问题和摩擦，为此双方应建立标准互认制度和第三方检验机制。 应在食品进口方面建立资料库，将合格与不合格的产品纳入其中，为进口商提供参考。中俄双方应针对食品贸易中出现的问题举行定期会晤。对于俄罗斯企业在进口中国食品时往往感觉对中国企业缺乏了解的情况，双方应加强交流与合作，为增进了解可以邀请进口方到出口企业实地考察，以打消进口方在产品质量上的疑虑。在保障食品安全方面，中俄两国近期迈出了相同的步伐。俄罗斯总统梅德韦杰夫责成政府尽快制定关于切实加强食品安全方面的方针政策，而中国国务院食品安全委员会也正式成立。这些举措将为中俄两国开展该领域的进一步合作奠定坚实的基础。 (责任编辑:李丹琳) (作者分别为天津科技大学经济与管理学院教授和硕士研究生。) [本文为教育部人文社会科学规划项目《食品标准的国际比较与中国食品安全战略调整——基于技术性贸易壁垒的视角》(项目批准号:09YJAZH064)的阶段性研究成果。] 注释: [1] Продовольственная безопасностьРоссийской федерации Инфомационно аналитический обзор No 305.24 ноября2009г [2]С.В.Виноградова ,Импорт продовольствияв России: проблемы и последствия, Курсовая работа, 2009г.No.2 [3]Вечеслав Сельцовский， К вопросу повышения эффективности рссийскогоимпорта// экономическая политика ,2009,N2. [4]А.В.гордеев，O состоянии продовольственной безопасностиРоссийской федерации и мерах по е?обеспечению 27 октября.2008г 《俄罗斯中亚东欧市场》2010年第12期