试析公安执法规范化建设进路

试析公安执法化建设进路 试析公安执法规范化建设进路 公安研究2010年第l2期(总第194期) 试析公安执法规范化建设进路 施俊镇 摘要执法规范化建设是公安工作的生命线,也是公安机关战略性,方向性,根本性与长期 性的重要任务.推进公安执法规范化建设具有深厚的法理依据,各级公安机关必须深刻剖析执法规范 化建设的问题所在,从规范执法思想建设,规范执法主体建设,规范执法建设,规范执法行为建 设,规范执法监督体系,规范执法信息利用等方面,探索公安执法规范化建设的路径. 关键词公安执法规范化 根据我国法制体制安排,公安机关的基本活动是执法活动,公安民警的基本行为是执法行 为.执法规范化建设是公安部党委提出的扎实推进公安信息化建设,执法规范化建设,构建和谐 警民关系"三项建设"的核心与根本,是公安机关战略性,方向性,根本性与长期性的任务. 加强执法规范化建设,不仅是确保公安机关严格,公正,文明,理性执法的重要途径,也是提高 公安机关维护社会和谐稳定能力与执法公信力的重要举措.各级公安机关必须按照国务委员,公 安部党委书记,部长孟建柱在2008年l2月19日全国公安厅局长会议上提出的"坚持理性,平 和,文明,规范执法"的要求,创新执法理念,改进执法方式,规范执法行为,深入推进公安 执法规范化建设,不断提高公安执法公信力,切实维护社会公平正义,促进社会和谐稳定. 一 ,公安执法规范化建设的法理依据 (一)公安执法规范化建设是法律运行机理的内在要求 1.法律规则的规范特点要求公安执法规范化建设.法律规则,法律原则与法律概念是共同 构成法律的三大基本要素.法律规则指导,约束人们的行为,规定人们可以做什么,应该做什么 与禁止做什么,法律规则通过肯定的,明确的规范内容,提供人们行为的基本准则.由此可见, 法律规则作为一种行为规范具有规范人们行为的特点.鉴于此,法律规则的规范性特点要求执行 法律的公安机关进行执法规范化建设,否则"歪嘴和尚"容易念歪"正经". 2.法律思维的理性品质呼唤公安执法规范化建设.法律是技术理性的产物,"法律来源于理 性".执法过程就是法律思维过程."法的发展是按照法律活动专业化和自治化方向进行的,它 所带来的结果是造就了法律职业的专门逻辑".这里的专门逻辑意指执法者的理性法律思维.法 律思维基于法律规则展开进而严格区别于大众思维,展现内敛,规范,平和的理性品质.因此, 法律思维的理性品质决定公安执法必须坚决摈弃执法的恣意性与情绪化倾向,呼唤公安执法规范 作者单位:浙江省温州市公安局 ? 54? 试析公安执法规范化建设进路 化建设. 3.法律程序的文明属性追求公安执法规范化建设.人类文明进入奴隶社会以后,出现私有 制,社会纠纷随之纷至沓来.当时环境下,决斗,复仇,强暴等暴虐可以成为社会纠纷的化解方 式.但是,暴虐奉行的是弱肉强食的丛林法则,"无论何时,暴虐既不能拯救国家,也不能拯救 自由".?因此,人们急需设计一套文明解决社会纠纷的程序机制以恢复社会秩序,法律程序正是 这种文明解决社会纠纷的程序机制,"法律本来是世俗的活动,为了解决人们的纠纷,与人们的 社会生活紧密相联系".基于此,"法律是一种规则.它明晰社会制度,明晰人世秩序".?毋庸 置疑,涉及公安执法领域的法律程序的文明属性需要通过规范化的执法来实现. (二)公安执法规范化建设是公安法治建设的必然选择 依法治国,建设社会主义法治国家,是党领导人民治理国家的基本方略,是我国宪法明文确 定的基本原则."所谓法治是指以民主政治与市场经济为基础,法律至上为核心的一种治理国家 的方略".法治要求具备良善的法律体系,已经制定的法律受到严格执行.目前,我国公安工作 与公安队伍建设的主要方面基本实现有法可依,有章可循.但是,正如孟子所云"徒善不足以 为政,徒法不足以自行",欲将纸面的尚无生命的法律,转化成为现实的具有活力的一般行为准 则,需要规范化执法加以促进. 公安机关是我国重要的治安行政力量与刑事司法力量,实施依法治国基本方略,建设社会主 义法治国家需要公安机关作出不懈努力.公安法治建设成效直接关系我国法治建设整体水平高 低."现代的法治是通过国家宪政安排得以实现的政治理想".?无论法治还是人治都离不开人的 自主能动活动,法治与人治真正区别在于法律之上有无更高权威,"法治不单指用法律来统治, 也指被法律所统治".因此,公安机关执行法律必须严格依法进行,实现规范化执法目标. (三)公安执法规范化建设是优化执法效果的关键环节 1.公安执法的规范化促使执法行为的合法性.公安执法主体合法,非依法律规定不任意设 立公安执法主体;公安执法权的来源与设定合法,任何公安执法权都基于法律的授予而存在;公 安执法权的行使严格遵守法律,自觉在法律的范围内行使而不与法律抵触. 2.公安执法的规范化确保执法行为的合理性.公安执法行为符合法律的目的,主观方面出 于正当的动机,客观方面符合法律的主旨;公安执法行为考虑相干因素,禁止考虑不相干因素; 公安执法行为符合公平正义法则,同等情况同等对待,公安执法裁决内容合乎社会情理. 3.公安执法的规范化实现执法行为的信服性.公安执法的规范化意味着法律规范的公告, 利害关系人的通知与听证,执法公文的公开,执法行为附具理由等制度得以切实遵循.尤其公安 行政执法领域通过上述程序制度把"以不平等为特征的行政管理关系转化为基于受治者同意的, 理性化与稳定的,当事人双方权利与义务相互均衡,在法律面前一律平等的行政法律关系",有 力推动行政相对人信服,接受公安执法行为,确保公安执法行为宏观与微观层面的信服性. 公安执法确保执法行为合法性,合理性与信服性的上述规范化举措逼迫"政府从 神坛走下, 成了民众心目中的凡夫俗子;政治权力从脱缰的野马,开始转变为温良驯兽".?公安执法行为的 合法性与合理性体现执法的法律效果,公安执法行为的信服性体现执法的社会效果,三者共同优 化公安执法的法律效果与社会效果. 二,公安执法规范化建设的问题剖析 (一)案件受理失范 因受考核指标等因素影响,有的基层所队与民警出于工作业绩考虑,不依法及时受理群众报 案,对群众报警推诿敷衍,不出警或不及时出警处置,甚至有警不接,有案不立,造成被害人报 警无门,求助不能.公安机关行政案件该受理不受理,刑事案件该立案不立案,不破不立,先破 ? 55? 公安研究2010年第l2期(总第194期) 后立,破了不立等案件受理不规范情况大量存在,直接导致公安执法初始程序的不规范. (二)现场处置失范 公安机关现场处置违法都会面临行为种类,方式,手段,幅度,期限与程序等方面的合理选 择问题.公安机关现场处置交通违法,刑事案件与治安案(事)件,采取处置措施的时机与强 度把握不准,过早,过度使用强制措施,容易导致事态升级,矛盾扩大,形成公安机关与人民群 众的对立与对抗.上海的"杨佳事件",贵州的"瓮安事件"与云南的"孟连事件"的发生虽 然都有深层的社会原因,但一致的一点是无不深刻暴露我们公安执法现场处置的 不规范. (三)证据采集失范 从历年执法质量考评与案件抽评情况来看,证据采集不规范是影响公安执法质量的最主要原 因.许多民警存在重口供轻物证,重实体轻程序,重破案轻办案,重有罪证据轻无罪证据的观 念,证据采集该履行的程序不履行,该调取的证据不调取,证据固定,保管不规范,导致该处理 的案件无法处理,该打击的对象不能打击. (四)量裁处理失范 1.强制措施滥用.随意扩大继续盘问适用范围,对经济案件,伤害案件,交通肇事案件, 赌博,卖淫嫖娼案件等明显不符合继续盘问条件的违法犯罪嫌疑人适用继续盘问;对于依法可以 适用取保候审或监视居住的犯罪嫌疑人习惯采取刑事拘留措施;有的刑事拘留期满后,没有继续 侦查必要的,也采取取保候审或监视居住. 2.案件定性失当.混淆刑事与行政案件区分,随意将刑事案件降格作为行政案件处理 或将行政案件升格作为刑事案件对待;办理赌博,卖淫嫖娼,吸毒等案件,对应当追究刑事责任 或劳动教养处罚的,降格作罚款处理;对案件事实清楚的刑事或行政案件,存在随意定性现象. 3.案件裁处偏失.滥用自由裁量权,同类案件违法情节类似,处罚结果悬殊;将当事人合 法的申辩视为悔过态度不好,随意提高处罚幅度;不充分考虑违法行为的事实,性质,情节,一 律按照处罚上限处理. (五)服务管理失范 证照办理,车辆管理,交通事故处理,交通违法处理等窗口服务的便民利民措施不到位, 冷,硬,横,推现象时有发生,门难进,脸难看,话难听,事难办的"四难"现象与办事程序 烦琐,办事时限拖沓的弊病尚未根除;治安巡查,监督检查动辄进行"零点行动","地毯式清 查",深更半夜上门查验证件,执法扰民现象比较突出. 三,公安执法规范化建设的路径设计 (一)规范执法思想建设 1.开展法治理念教育.通过深入学习实践科学发展观,深化依法治国,执法为民,公平正 义,服务大局,党的领导的社会主义法治理念教育活动,着力培育民警依法履行职责观念,法律 面前人人平等观念,尊重和保障人权观念,着力强化证据意识,程序意识,权限意识与自觉接受 监督意识. 2.培植理性思维理念.执法行为是理性思维的活动,"理性成了一面高高在上的指引人类前 进的旗帜,法律制定的过程成了人们探索自然规则,逼近理性的过程".?因此,执法规范化本身 蕴涵执法理性的意蕴.公安执法的种种失范行为无疑是公安民警理性思维理念欠缺的直观反映. 是公安民警恣意,随意,感性等非理性思维占据主导的直接后果.培植公安民警理性思维理念. 就是训练公安民警运用法律进行理性思考问题的能力,培养公安民警依据法定程序与权限办理案 件的意识. 3.培育法律至上理念.公安执法种种失范行为的产生,究其原因无不与执法民警法律至上 . 56. 试析公安执法规范化建设进路 理念淡薄,没有赋予法律绝对权威与至高无上地位有关.其实,"法律至上是法治国家的基本特 征,它无可争辩地表明了法律在治理国家中的地位和作用".公安民警尊崇法律至上理念,尊重 法律,敬畏法律,扞卫法律,赋予法律在公安执法中的绝对权威与至高无上的地位,可以有效地 遏制公安执法权力的滥用与公安执法的不规范. (二)规范执法主体建设 1.强化执法职业技能训练.建立,完善符合实战需要的执法职业技能训练体系,自觉将执 法业务,执法技能纳入各警种,各部门开办的业务培训内容;优化执法培训内容编排,研究开发 实用性,针对性的培训课程,着力提高民警的执法实战技能;创新执法培训方法,增强执法教育 培训的针对性,趣味性,调动民警参与执法职业技能训练的积极性与主动性. 2.推进执法主体认证制度.全面建立,推行执法资格认证制度与案件主办,协办制度,取 得主办资格的民警可以牵头办理案件;未取得主办资格的民警只能协助办理案件;建立执法资格 年检制度,实现执法主体资格认证的制度化,信息化与动态化;推行等级化管理,按照民警的法 律素质,执法数量与质量,将执法民警区分若干等级同政治,经济待遇挂钩. 3.规范执法辅助人员管理.制定实施公安机关执法辅助人员行为规范等工作制度,推进非 执法主体的清理工作;加强执法辅助人员的规范管理,坚决杜绝治安员,保安员,巡防队员,交 通协管员等非执法主体参与执法,在法律规定范围内使用各种执法辅助力量,确保执法主体合 法,合格. (三)规范执法制度建设 1.推进公安立法工作.根据执法工作实际需要,大力加强执法调研活动,对上级公安立法 机关无相应制度规范,执法工作反复出现的执法问题,及时进行提炼,梳理,提出建立执法制度 的可行性研究评估,及时制定或提请上级公安立法机关制定执法制度,弥补法律空白与 漏洞. 2.加强法律规范清理.本着执法为民,群众至上,简约高效的指导思想,着眼合法性,适 用性,有效性与合理性角度,对现行公安法律,法规,规章与其他规范性文件进行清理认定,及 时提出废,改,立建议.针对不同部门规章之间,部门规章与地方性法规之间的冲突或不协调的 条款依法进行修改或者提出修改建议. 3.充实法律适用规定.由于法律语言本身的模糊,抽象与概括,公安法律,法规的具体适 用有赖制定相应的法律适用规定进行法律适用解释,因为"立法为法治之花,诠释显法治之 果".@为此,各级公安机关针对执法实践遇到的法律适用问题,依据各自权限,结合执法实际, 及时制定执法指导意见,细化法律,法规适用范围,标准与要求,建立比较完善,科学,覆盖各 个执法环节的执法规则体系,防止执法偏差. (四)规范执法行为建设 1.完善执法运作机制.重点抓好110接处警,现场勘查,鉴定,证据收集,物证保管,巡 逻盘查等执法执勤运作环节公安内部的控制工作,有效压缩公安执法的自由裁量空间,减少与杜 绝执法的随意性,保障与促进执法公正. 2.严格导入执法程序.法治的过程就是追求程序的过程,公正的程序是实现实体正义,公 正,公平的保障.因为"实体的公正是一个需要通过程序加以界定的概念,很多情况下实体公 正的界限是十分模糊的".@通过法律对权力进行控制是法治的基本原则.法律对执法权力控制的 一 项重要举措就是执法程序对执法权力的控制.因此,公安执法严格导人执法程序,接受执法程 序的制约本身就是确保公安执法规范化的有效途径. 3.遵循利益参与原则.现代法治要求"当事者有权利进行意见的讨论,辩驳和说服,并且 是直接参与,充分表达,平等对话,达到集思广益促进理性选择的效果",@利益参与原则的基本 内容就是国家机关作出针对某,公民切身利益的决策时,该公民享有充分的程序参与权,实质性 . S7? 公安研究2010年第12期(总第194期) 地参与决策的形成过程.显而易见,利益参与原则是规范公安执法行为,防止公安执法权力恣意 妄为的有力武器. (五)规范执法监督体系 1.深化警务信息公开.扩大公安执法公开的领域与范围,大力公开执法依据,执法权限, 执法程序与执法结果,不断增强执法工作的透明度,最大限度保证执法权力的公开运行.因为 "实行宪政必须对权力进行三个层次的制约,即规范制约,权力制约和权利制约",? 警务信息公 开就是公安执法权力接受公民权利制约的生动例证. 2.落实执法过程控制.强化日常执法的审核,审批工作,按照决定,执行,监督相互协调 的要求,建立,完善执法过程把关机制;全面推行案件网上受理,网上立案和网上审核,审批工 作,实现刑事,行政案件各个执法环节的全网络运行及对它的全程实时监督;对询问室,讯问室 与看守所等人员控制场所,实行全程录像与远程监控. 3.改善执法质量考评.建立网上考评与阅卷评查,单位考评与民警考评以及平时考评,阶 段考评与年度考评相结合的执法质量考评机制;加大每案考评,日常考评与重点案件抽查的力 度,不断完善执法质量考评标准,范围;全面建立领导与民警执法档案,将执法档案的管理,使 用同执法质量考评工作有效互动,实现执法质量考评工作的动态化,经常化. (六)规范执法信息利用 1.构建网上办案平台.强化网上作战意识,树立向信息要战斗力的新型执法理念,着力研 究,探索建立网上作战信息应用的途径与方法;发挥110指挥中心的调控作用,通过信息网络快 速接收一线处警信息,实施即时跟踪指挥,形成点,线,面联动的快速处警格局;坚持电子标准 件的使用,促使各种卷宗的规范化与统一化,减少笔误或字迹因素造成的误差. 2.推行执法信息预警.充分利用公安局域网络优势,建立网上执法巡查机制,及时发现苗 头性,阶段性,倾向性,普遍性,突出性的执法问题,及时通过公安局域网络予以发布提示,敦 促基层执法民警引起重视,防止出现执法错误,确保执法问题发现得早,预警在先, 处置及时. 3.实现执法信息共享.充分利用公安局域网络优势,开设法制简讯,执法须知,案例评析, 执法疑难,法律文库,法制新闻,法制调研,执法数据统计,法律文书下载等栏目的执法信息共 享平台,使之成为执法民警学法,用法,提高法治理论水平与执法办案水平的网络信息阵地. 注释: ?张红生主编.西方法律思想史.北京大学出版社.1983 ?孙笑侠.法律伦理的特殊性.人民日报.2007.7.13 ?【法】罗伯斯比尔.革命法制和审判.赵涵舆译.商务印书馆.1965 ?苏力.法治及其本土资源.中国政法大学出版社.1996 ?刘佑生.司法三境界.方圆法治2006.12 ?李龙主编.法理学.人民法院出版社.2003 ?张建伟.现代刑事司法体制的观念基础.中国法学.2000.4 ?陈弘毅.浅谈法治的概念.民主与科学.2007.3 ?崔卓兰.行政程序法要论.吉林人民出版社.1996 ?龚祥瑞主编.法治的理想与现实.中国政法大学出版社.1993 ?田成有.传统法文化与法治现代化.贵州人民出版社.1999 ?高飞.关于法律至上理念的思考.云南大学学报(法学版).2000.1 ?谢晖,陈金钊.法律:诠释与应用.上海译文出版社.2002 ?易延友.我国刑事审级制度的建构与反思.法学研究.2009.3 ?孙笑侠,夏立安主编.法理学导论.高等教育出版社.2004 ?张少瑜.宪法学研究述评.法学研究.2001.1 ? 58? 责任编辑吴一青