亚太地区FTA整合问题研究

亚太地区FTA整合问题研究 2013年12月28日 15:34 来源：《南开学报：哲学社会科学版》(津)2013年4期第56～63页 作者：宫占奎 曾霞 字号 打印 纠错 分享 推荐 浏览量 400 内容摘要：在WTO谈判进展艰难、APEC自身贸易投资自由化推进缓慢的背景之下，APEC成员间FTA大量涌现。其中，TPP、中日韩自贸区和RCEP三个正在谈判中的较大的次区域FTA将对APEC内部FTA发展与重组产生重大影响。APEC内部大量FTA的存在形成了繁杂的原产地和多重的争端解决机制等问题，给亚太地区经济一体化进程带来了消极影响。如何整合亚太地区的FTA，正日益成为APEC成员关注的问题。基于APEC地区FTA发展的现状，整合APEC成员内部FTA，从而建立FTAAP、RCEP发展与TPP合并、TPP扩张到FTAAP的三种路径可以作为备选。 关键词：APEC内部FTA;FTA整合;亚太自由贸易区 作者简介：宫占奎，南开大学APEC研究中心教授，博士生导师，主要从事APEC研究；曾霞，南开大学经济学院博士生， 在WTO谈判进展艰难的大背景之下，由于APEC自身贸易投资自由化推进缓慢，进入21世纪，APEC各成员从自身经济发展的战略需要出发，开始积极构建自身的FTA网络。APEC成员间FTA的大量涌现，导致“意大利面碗”效应明显，使得交易成本增加。如何整合APEC内部的FTA，实现统一的亚太自由贸易区（FTAAP）成为一个备受关注的问题。本文在分析APEC成员间FTA发展原因及现状的基础上，探讨亚太地区FTA整合的路径。 一、APEC成员间FTA发展的原因 近些年来，APEC贸易投资自由化推进缓慢、WTO谈判艰难以及各成员对外经济发展战略的需要是APEC成员内部FTA迅速发展的三个主要原因。 贸易投资自由化是《大阪行动议程》所确定的APEC三个支柱之一。1993年APEC西雅图会议通过了《APEC贸易和投资框架宣言》，提出APEC的目标是实现贸易和投资自由化。1994年11月印度尼西亚APEC领导人会议发表的《茂物宣言》提出了实现贸易投资自由化的时间表，即APEC中的发达工业化成员与发展中成员分别于2010/2020年实现茂物目标，并明确了单边行动（IAP）和集体行动计划（CAP）是实施贸易投资自由化的主要途径。1995年的《大阪行动议程》规定了贸易投资自由化的9项原则、基本框架和15个具体领域的行动内容，其中贸易投资自由化包括关税、非关税措施、服务和投资等四个领域，贸易投资便利化包括了11个领域。APEC各成员应在自愿和非约束性原则基础上定期提交涵盖15个具体领域的单边行动计划，阐述其贸易和投资自由化目标、措施及时间安排。1996年菲律宾领导人会议上各成员国首次正式提交了各自的IAP，并于1997年1月开始实施。 此后，APEC各成员通过IAP和CAP相结合，推动了APEC贸易投资自由化进程。在关税减让方面，虽然各国在个别行业依然存在高关税，但是APEC地区的平均关税从1996年的10.7%降到2008年的6.95%，降低的幅度为35%；除了韩国、墨西哥等6国外，其他成员的平均关税均已降到10%以下。其中，发展中成员关税下降幅度大于发达成员，特别是菲律宾、印尼、中国、智利、泰国的简单平均关税削减幅度较大。中国香港一直以来实行的都是零关税，新加坡的关税在1996年也降到了零，中国香港和新加坡的自由化程度在所有APEC成员中是最高的。 此外，在消除非关税措施、推进服务业市场开放和改善投资环境方面也取得了显著进展。 虽然APEC在贸易投资自由化进程中取得了值得肯定的成绩，但也存在诸多问题，导致贸易投资自由化推进缓慢。主要表现在：（1）在提交的IAP中，许多成员只是对短期目标作出承诺，尽管每年都会对IAP作出调整，但实质性变化较小。一旦遭遇地区或全球不利经济形势的影响，就会停滞不前，1997年亚洲金融危机以后表现尤为明显。总体分析，APEC成员贸易自由化的承诺普遍不足，通常情况下不会超出在WTO中的承诺。而且，许多承诺过于笼统和隐晦，难以付诸行动或进行评估。（2）针对自由化进程缓慢的现实，APEC也曾尝试过9个部门的提前自愿自由化（EVSL）的集体行动计划。然而在9个部门中，由美国提名的占了多数。EVSL的实施内容中，有的已超出了WTO的要求。同时，EVSL缺乏灵活性，是比较典型的WTO风格。EVSL最终由于实施内容和方式以及亚洲金融危机的影响无果而终。（3）对于茂物目标，APEC成员始终没能就目标详细界定指标做出明确的解释，仅有定性而无定量，是一个软性指标。2005年APEC韩国会议和2006年的越南会议都曾为促进茂物目标的如期实现而做过积极努力，会议制订的《釜山路线图》和《河内行动计划》虽对推进贸易投资自由化起到了积极作用，但依然没有解决茂物目标的界定问题。2010年APEC按既定的时间表进行了茂物目标评估，共有13个成员参加。同年举行的日本横滨APEC领导人会议单独发表了《关于2010年茂物目标审评的声明》，指出参评成员虽然在推进茂物目标方面取得了重大成果，但同时也凸显贸易和投资领域依然存在壁垒，需要APEC成员共同努力。 鉴于APEC继续深入进程的艰难，使得各成员逐渐将注意力转向签订自由贸易协定。 WTO框架下的多边贸易谈判随着谈判成员、谈判领域的扩展和国际经济格局的变化，变得越来越艰难。1986年启动的乌拉圭回合经过8年的艰苦谈判最终达成共识，但是谈判成果却由于种种原因未能得到有效的贯彻和落实，打击了缔约方对多边贸易体制的信心。2001年启动的多哈回合谈判，谈谈停停，历经12年，依然成果不大（见表1）。 WTO多哈回合谈判受阻后，主要经济体领导人在公开场合表达了结束多哈回合谈判的决心，同意加快谈判进程，但是直到现在，多哈回合谈判仍无实质性进展。鉴于谈判的艰难，2013年12月，在印尼举办的第九届部长级会议将可能实施已经达成的部分，实施多哈回合早期收获计划①。 多哈回合谈判陷入僵局，原因是多方面的。首先，由于WTO成员数量的扩张，多边贸易谈判的协调成本不断提高。WTO 一贯坚持“协商一致”原则，多哈回合中有多个议题，达成协议显然很困难。其次，谈判内容涉及了相关经济体敏感的农业问题，发达国家希望发展中国家开放农产品市场，但却不愿放弃对本国农产品的补贴。发展中国家为了确保粮食安全，保护农业，在放开农产品市场方面持谨慎态度。最后，发展的差异性和利益的多元性致使发达国家和发展中国家之间的分歧难以消除。一直以来，发达国家主导着WTO谈判。然而，随着发展中国家经济实力的增强，在WTO谈判中的话语权提高，使得谈判难以达成一致。 多边贸易体制进展缓慢，不能满足一些国家和地区在贸易投资自由化方面的要求，导致一些国家和地区将重点转向FTA领域，以求创造良好的外部经济环境，获取更多的市场机会。与多边贸易体系相比，FTA涵盖的成员较少，地域范围有限，敏感问题更容易解决。 各成员自身经济发展的战略需要也是APEC成员内部FTA发展的原因之一。欧盟在发展FTA战略中始终走在世界的前列。欧盟始建于1951年，开始阶段主要出于政治需要，1957年3月欧洲共同市场正式建立，1967年欧共体正式诞生。随后成员国不断增加，到1995年增加到15国。本世纪初欧盟开始接纳东欧国家加入，2007年成员国达到27个。由于欧盟的一体化水平很高，实现了生产多要素的自由流动，推动了欧盟的经济发展。欧盟发展产生的贸易转移效应使非成员国贸易受到了影响。 与欧洲国家相比，美国FTA建设起步较早，但进展缓慢。1994年签署北美自由贸易协定后，它与其他国家签订的FTA寥寥无几，而且经济规模很小，2000年以前仅与以色列签订了FTA，直到2005年后美国才加快了实施FTA战略的步伐。特别是2007年金融危机爆发后，美国经济遭受重创，而亚太区域的新兴经济体却逐步成为了世界经济增长的动力。这一质的转变迫使美国重新审视其在亚太的地位，从而提出了“重返亚太”的战略，具有代表性的举动便是加入并主导了跨太平洋伙伴关系协定（TPP）谈判。 日本一直坚持GATT/WTO框架下的多边贸易体制，进入21世纪开始转向构建以东亚地区为中心的FTA网络。由于20世纪90年代初期日本泡沫经济破灭，长期深陷通货紧缩状态，整个90年代日本经济平均增长率只有1.3%，在世界出口中所占的比重也从1990年的8.6%下降到2000年的7.6%。面对疲软的经济，日本政府进行了结构改革，但收效甚微。日本意识到本国经济若想走出困境，需借助外部的力量，通过缔结FTA，扩大海外市场，增加出口成为日本促进经济复苏和发展的重要选择之一。 中国2001年加入WTO后，承诺将大幅度削减关税和非关税壁垒，一直以来实行的出口鼓励政策面临挑战，中国原有建立在对外开放基础上的贸易发展战略，无论是在政策实施还是利益实现上都面临越来越大的外部制约和限制。中国需要通过建立自身的FTA网络来调整对外经济贸易战略。随着中国成为制造业大国，中国需要为产品寻找潜在市场；同时，随着中国经济的快速发展，对能源和重要原材料的需求也不断增加，积极与相关国家建立FTA，便成为开拓海外市场，确保稳定能源和原材料供给的有效途径。 东盟是亚太地区重要的区域经济组织，有着自身的特点，即经济发展比较快的国家，经济规模相对较小，而较大的国家经济发展又相对缓慢。为了在亚太地区以及国际经济舞台上发挥更大的作用，积极筹划以东盟为中心，与其他国家缔结FTA是东盟国家的战略选择。五个“10+1”的出现就是东盟战略的具体表现。 二、APEC成员间建立FTA的状况分析 根据WTO公布的数据，截止到2013年5月6日，APEC内部成员间已生效的FTA达到46个，其中除了4个仅包括商品的FTA外，其余均涵盖商品和服务贸易自由化内容。2000年之前APEC成员之间成立的FTA仅有6个，2000年到2005年成立的为12个，2006年后成立的达到28个。目前正在谈判的FTA还有8个②。这一时期也正是APEC贸易投资自由化进程放缓和WTO框架下多边贸易体制受阻的时期。 这些已经实施的FTA对推动APEC贸易投资自由化与便利化起到了积极作用，但APEC没有止步于当前，内部的FTA依然发生着重要重组与变化。例如，跨太平洋战略经济伙伴关系协定（TPP）、中日韩自由贸易协定和区域全面经济伙伴关系协定（RCEP），这些都对APEC内部FTA发展与重组具有重大影响。 1.跨太平洋战略经济伙伴关系协定 TPP的前身是由新西兰、新加坡、智利和文莱四个APEC成员签订的“跨太平洋战略经济伙伴关系协议”（TPSEP），由于初始成员为四个，故又称为“P4”。P4从2003年开始谈判，2005年签署协议并于2006年生效。P4协议在序言中指出：促进APEC框架内的合作，鼓励APEC成员加入P4，为P4的扩大提供了可能性。2009年11月14日美国正式宣布参加TPP谈判，同时强调要建立一个高标准、体现创新思想、涵盖多领域和范围的亚太地区一体化合作协定③。美国加入后，很快成为TPP谈判的主导者，TPP谈判也越来越受到广泛关注。随后，秘鲁、越南和澳大利亚宣布加入TPP谈判，2010年10月马来西亚加入，此阶段称为“TPP9”，2012年10月墨西哥和加拿大也加入谈判，参加谈判的成员已增加至11国（TPP11）。 从2010年3月开始到2013年3月中旬为止，TPP已经举行了16轮谈判④。该谈判基本上是闭门协商，谈判内容以P4协议为蓝本，涵盖领域广泛。在2011年11月举行的美国檀香山APEC领导人会议上，当时参加谈判的TPP9发表了跨太平洋战略经济伙伴关系协议框架，其中明确提出将使TPP成为21世纪自由贸易协定的标杆，为全球FTA树立一个新标准。除传统FTA涉及的内容之外，TPP还包括了新的和正在出现的贸易问题和跨境问题，TPP正在谈判的内容可总结为20个领域，其中除了商品、投资、服务市场准入、原产地规则等常规内容外，还包括了政府采购、环境和劳工标准等内容⑤。但是，由于谈判内容所涉及领域较广，且参与谈判的成员经济社会发展差距较大，对谈判收益的估计存在较大差异，导致TPP谈判达成协议的日期一拖再拖。