机动车强制三责险制度实施的争议及思考

机动车强制三责险实施的争议及思考 内 容 摘 要机动车强制三责险制度是一种具有准社会保险性质的国家法定保险，发挥着社会保障机制的功能，是保险业强化社会管理职能的重要体现。我国机动车强 制保险制度的确立是一个循序渐进的过程，正在经历从商业机动车第三者责任保险到地方立 法主导的第三者责任强制保险，再到国家立法主导的机动车强制保险制度的确立和完善。通 过深入探讨机动车强制三责险制度实施中在经营原则、归责原则、保险赔偿范围、受害人保 护机制、强制承保制度和保险保障基金来源等内容方面存在的诸多争议，本文认为需要从以 下几个角度进一步完善我国的机动车强制三责险制度：一是确立商业保险公司经营模式下的 “微利”原则；二是确立保险公司责任限额内的无过失责任；三是确定机动车强制三责险的 基本保障范围；四是明确保险人对受害人利益保护的注意义务；五是强化强制承保制度的执 法力度；六是进一步明确强制保险费在交通事故赔偿基金中的比例及基金亏损补偿机制。 [关键词] 机动车 强制三责险 制度 一、机动车强制三责险制度含义、功能及特征（一）机动车强制三责险制度的含义机动车强 制三责险是机动车第三者责任强制保险的简称。机动车强制三责险制度是通过保险方式来分 散、转嫁交通安全风险的重要机制，涉及保险人、被保险人、受害人三者之间的复杂的利益 分配关系。（二）机动车强制三责险的功能某项制度的功能是由其本身的性质决定的。从性质 上看，机动车强制三责险是一种具有准社会保险性质的国家法定保险 。机动车强制三责险制 度的实施使得保险可以借助国家法律的力量进行强制实施，这样能够进一步强化保险的分散 风险、消化损失、稳定社会生活的功能。所以说，机动车强制三责险并不是严格意义上的社 会保险，也不是社会保障机制的组成部分，却从功能上发挥着社会保障机制的作用，属于一 种准社会保险制度。（三）机动车强制三责险制度的特征与传统的商业第三者责任险相比，强 制三责险制度规定的三责险具有以下四个特征：一是公共政策性。强制三责险的各项立法， 都是以保障事故受害人和社会大众的利益为本位，具有强烈的公共政策含义。二是强制性。 保险公司不得拒保，无特殊情况不享有解除权；被保险人不论是否愿意，都必须依照规 定进行投保。三是法定性。强制三责险的内容必须经保险监管机关核准；保险费率一般由保 险监管机关依职权确定，保险经营者对该费率有接受的义务。四是基本保障性。强制三责险 旨在维护社会的稳定与和谐，通常只向受害人提供最基本的保障。即强制三责险只保障交通 事故伤者在紧急情况下“救命”的基本费用和亡者所必须承担的抚养人生活费。二、机动车 强制三责险制度在我国的实施现状我国机动车强制三责险脱胎于商业保险公司开办的机动车 第三者责任险，自机动车第三者责任险由商业保险公司自主经营、机动车用户自愿开办到机 动车强制三责险制度的确立是一个循序渐进的过程，同时也是一个由地方主导到国家主导的 过程。自1980年保险业全面恢复国内业务以来，机动车第三者责任险就是商业保险公司的一 个重要产品，当时，该险种基本上属于自愿性保险。改革开放后，特别是在1991年《道路交 通处理办法》颁布后，我国部分地区通过地方性立法的方式推行了机动车强制保险制度。截 至2004年，已有24个省、自治区、直辖市实行了机动车强制保险制度。这一阶段，机动车强制三责险制度的推行由地方性立法和地方政府主导。随着改革开放的深入发展，以地方性 立法和地方政府推行的机动车强制保险制度逐渐显示出其局限和不足 ：一是全国机动车保有 量不断上升，道路交通综合环境的配套和改善则相对滞后，交通事故进入多发期。二是民事 赔偿法律制度不断完善，人们权利意识不断增强，交通事故引发的赔偿案件数量和赔偿金额 大幅上升。原有的地方性强制保险制度虽然可以在一定程度上解决对受害人的赔偿问题，但 由于其效力层次低、覆盖面有限、赔偿不一、保障的随意性较大，难以满足整个社会的 需要。这样，机动车强制三责险制度逐步走到了国家立法和中央政府主导的阶段。2003年10 月28日，全国人大通过了《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称道交法）。并于2004 年5月1日正式实施。该法第17条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立 道路交通事故社会救助基金，具体办法由国务院规定。”这是我国第一次以法律的形式规定 集中统一的机动车强制保险制度。根据《道交法》的有关规定，国务院法制办会同中国保监 会积极开展《机动车第三者责任强制保险条例》（以下简称条例）的起草工作，将以行政法规 的形式对机动车强制保险的内容做出详尽的规定。然而，由于强制保险制度涉及到国家、社 会公众、经营主体等方方面面的利益关系，从条例起草开始，对于几个重大问题的争议一直 比较激烈。例如：强制保险是由国家经营还是实行商业化经营；如果实行商业化经营，保险 公司是否可以从强制保险中获取一定的收益；是否应当确立道路交通事故对受害第三人的直 接请求权；道路交通事故社会救助基金的费用来源和管理问题等。目前，条例草案历经多次 修改而未能在一系列重大问题上达成共识，条例迟迟不能出台。三、我国机动车强制三责险 制度实施争议的几个焦点（一）机动车强制三责险的经营原则及模式机动车强制三责险的经 营原则实际上主要指的是该险种的费率制定原则，机动车强制三责险是以社会利益为中心的 准社会保险，国际上许多国家采用的“不盈利不亏损”的原则。经营的模式主要有两种：专 营公司经营和商业保险公司经营，其中商业保险公司经营又分为代办式和独立经营式 。所谓 专营公司经营即是由国家设立专门的经营强制保险的公司，独家经营机动车强制三责险等强 制险种。而由商业保险公司经营，则是利用现有的商业保险公司进行该险种的运营。其中代 办式是指各保险公司仅作为受托人代国家经营该险种，不承担盈亏责任，仅收取代理费用； 而独立经营则是由各适合的商业保险公司独立经营该险种，自负盈亏。从其他国家或地区的 立法来看，商业保险公司进行独立运作该险种的国家一般均采取“微利”的经营原则，目前， 《条例》（草案）第6条对于机动车强制三责险的运营原则的设立采取了“不盈利不亏损”，即保监会按照强制保险业务总体上“不盈利不亏损”的原则审批保险费率。应当说，该原则 符合该险种的性质和基本特点，体现了其社会性的内在本质。但《条例》（草案）设定的经营 原则与经营模式并不配套，在采取“不盈利不亏损”的前提下，却要各商业保险公司制定条 款和独立运作。虽然《条例》（草案）第7条规定保险公司经营强制保险业务应当与其他保险 业务分开经营，单独核算。但是考虑到该险种的经营必然会与其他险种共同占用公司资源、 渠道、人力等，因而完全独立核算在目前商业保险公司的体制和机制下是无法进行的。要求 商业保险公司在“不盈利不亏损”的条件下独立进行该险种的运作，实际上等于让商业保险 公司背上了立法赋予的“政策性负担”，转嫁了本应由政府承担的社会性责任，这对于目前 国内已处于全行业亏损的车险来说无疑是雪上加霜，商业保险公司既无力承担如此巨大的社 会责任，同时这样的规定对于商业保险公司明显有失公平。（二）事故发生的归责原则归责原 则是确定发生交通事故后如何划分责任进而确定赔偿规则的原则。根据我国《道交法》第76 条第2款，我国机动车强制三责险实行机动车一方的过错推定责任和保险公司在责任限额范 围内的无过失责任。机动车一方的过错推定责任即在发生道路交通事故时，首先推定机动车 一方有过错并承担全部赔偿责任，即所谓的“机动车负全责”。按照该原则，机动车一方的 免责条件过于严格，举证过于艰难，这将使机动车的所有人或管理人承担过大的风险。我国 现行的人身损害赔偿标准已经比原来的道路交通事故赔偿标准提高了很多，《道交法》确定的 赔偿原则如果完全倾向于行人，则必然加大机动车所有人或管理人的赔偿责任。如何进一步 明确《道交法》第76条第2款的内涵，更多地考虑我国当前的经济发展水平，更加公正、合 理地确定强势群体与弱势群体的利益关系，制订科学的保险赔偿规则是当前争议比较大的一 个问题。（三）保险赔偿范围赔偿范围的确定也就是对机动车三责险保障范围的确定。从其它 国家或地区的机动车强制保险制度来看，保障范围相差很大。有的只保人身伤亡，如新加坡、 台湾地区；有的则既保人身伤亡也保财产损失，如德国、美国部分州。我国《道交法》在确 立了机动车与机动车之间的过错责任，机动车与非机动车驾驶人、行人之间的无过失责任的 同时，规定强制保险既保人身伤亡也保财产损失。在我国经济发展水平不高、保险资源有限 的情况下，如何更好的发挥强制三责险制度的功能，实现经济社会的和谐发展，就不得不在 制定强制险保障范围时结合本国实际，坚持实事求是的原则，防止立法的跃进。（四）强制承 保制度在强制责任保险制度下，保险合同当事人的合同自由受到严格限制。投保人在投保强 制保险时，保险公司不得拒绝承保；机动车辆用户也必须投保该险种。根据投保人办理保险 的强制性程度，机动车强制保险分为两种模式：绝对强制保险和相对强制保险。前者是指机 动车所有人在领取行驶牌照之前，必须投保最低限额的责任保险。英国、新西兰、德国、法 国和美国部分州实行绝对强制保险。后者是指机动车所有人可以自愿选择投保机动车强制保 险，但是，机动车所有人如果因使用或者允许他人使用机动车发生道路交通事故致人损害或 者严重违反交通规则，经法院判决确定机动车所有人投保责任保险或者提供财务责任保证金 的，所有人有义务投保汽车责任保险或者提供保证金。否则，机动车所有人已领取的行驶牌 照将被予以吊销。美国大部分州和加拿大的主要省份，实行相对强制保险。我国《道交法》 第98条规定，“机动车所有人、管理人未按照国家规定投保机动车第三者责任强制保险的， 由公安机关交通管理部门扣留车辆至依照规定投保后，并处依照规定投保最低责任限额应缴 纳保险费的二倍罚款。”显然，我国立法采取的是绝对强制保险的立法模式，实行强制缔约 制度，对投保人和承保人的合同自由加以限制。问题的关键在于强制保险的实施效果如何。 在《道交法》颁布前，我国部分地区已经实行了机动车强制保险制度，但效果并不理想。据 统计，2003年我国机动车第三者责任保险（包括商业性保险和强制性保险）的承保面仅有 30% 。这表明，强制缔约制度并没有得到很好的贯彻执行，没有完全达到地方性强制保险的 立法目的。因此，统一的机动车强制保险制度实施后，国家如何保证该制度的贯彻实施， 以保证该制度设计所要达到的功能得以完全发挥，也是一个值得探究的问题。 （五）受害人是否有直接请求权如何对受害的第三者实施保护是机动车强制 三责险制度的一个重要内容。责任保险中受害人是否有直接请求权主要就是解决如何对受害 人的利益进行保护的问题。针对该问题，目前各国立法主要有两种做法：一种做法是赋予第 三人直接请求权。这有助于充分发挥责任保险的积极作用，更好地保护第三人的利益。大多 数国家或地区的机动车强制保险制度，都赋予第三人对保险人的直接请求权。我国台湾地区 《强制汽车保险法》第28条规定：被保险汽车发生汽车交通事故时，受益人得在本法规之保 险金额范围内，直接向保险人请求给付保险金。另一种做法是要求保险人承担保护第三人利 益的注意义务。责任保险也是一种合同关系，要维护合同关系的权威，从各国立法来看，除 少数法定强制责任保险外，受害人因被保险人的行为而受损害的第三人，对保险人没有直接 请求权。但为了更好地维护第三人利益，法律要求保险人承担保护第三人利益的注意义务， 督促被保险人尽快履行对第三人的赔偿义务。从现代责任保险制度的发展趋势来看，责任保 险对受害人利益的保护给予了特别的尊重。我国《保险法》第50条规定：保险人对责任保险 的被保险人给第三者造成的损害，可以依照法律的规定或者合同的约定，直接向该第三者赔 偿保险金。《保险法》中并没有对强制三责险中受害人的利益保护给出明确的规定，在现实的 司法实践中，地方法院在对该类案件进行审判时往往出现不同的结果。因此，及早出台统一 的规定，对受害人的直接请求权做出规定也是当前争议的一个焦点。（六）保险保障基金的来 源从其它国家和地区的情况看，机动车第三者责任保险制度在实施过程中均设立了相应的国 家救助基金，为交通事故的受害人提供最后的救济。设立交通事故社会救助基金的主要目的，是对在道路交通事故中导致人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用先行垫付。我国《道交法》第75条规定：“医疗机构对交通事故中的受伤人员应当及时抢救，不得因抢救费用未 及时支付而拖延救治。肇事车辆参加机动车第三者责任强制保险的，由保险公司在责任限额范围内支付抢救费用；抢救费用超过责任限额的，未参加机动车第三者责任强制保险或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿。”救助基金的救助范围包括：抢救费用超过强制保险责任限额的；肇事机动车未参加强制保险的；机动车肇事后逃逸的。目前，财政部正在会同保监会制定《道路交通事故社会救助基金管理办法》。问题的关键在于道路交通事故社会救助基金与保险公司的关系，即如何建立道路交通事故社会救助基金的来源和渠道。从强制保险保险费中提取是交通事故社会救助基金最重要的渠道。但是，从强制保险保险费中提取多大的比例至关重要。如果从强制保险费中提取的比例太高，将使救助基金的来源过分依赖强制保险费。这样，基金的偿付风险将主要由保险公司承担。在基金发生亏损的情况下，从强制保险费中提取的比例将相应提高，基金的亏损在很大程度上转嫁到了保险公司身上。在这种情况下，强制保险的价格将很难趋低，投保面无从保证，道路交通事故受害人的利益将难以保障。因此，合理规定基金的来源、基金亏损的弥补措施，是建立道路交通事故社会救助基金的重要前提，对构建科学的机动车强制保险制度至关重要。四、科学构建我国机动车强制三责险的思考根据以上分析，笔者认为从以下几个方面来完善我国的强制保险制度建设：1、在强制三责险经营原则中贯彻“经营原则与经营模式相匹配”的原则。如果坚持 “不盈利不亏损”的经营原则，就应该由国家设立专营公司独家经营强制险，或交由适合的商业保险公司代办。同时，支付代理费用,并允许该险种“盈利”；但是，鉴于我国保险业的 发展实际，笔者认为，应该采取由商业保险公司独立运作的模式，这样可以充分发挥商业保险营业网点多、经验丰富等优势，有利于减少财政、人力资源方面的不足。原因在于普通的商业保险保险公司均系“以盈利为目的”的法人，以国家法律的形式把一个非盈利准社会保险安排给商业保险公司进行运作与公司法人的性质相违背，特别是在当前国内最大的财产保险公司已经海外上市的情况下更是如此。从其他国家或地区的立法来看，商业保险公司进行独立运作该险种的国家一般均采取“微利”的经营原则，或者说，如果采用由商业保险公司进行独立运作的话，那么就必须允许该险种盈利。由保险监管机构通过保险费率的调节限定盈利的幅度。实行“微利”原则有助于商业保险经营资源的充分利用，节约国家资源，也有助于商业保险公司的进一步发展。在国际上如美国、德国、日本机动车强制险由商业保险公司经营。2、在强制三者险制度中实行责任限额内的无过失责任。这一归责原则符合公平和正 义的理念，体现了国家对人权的重视和保护。这也是基于“生命权高于路权”的立法理念，对交通事故受害者给予特殊保护，使受害者及时获得基本保障。强化了机动车所有者和驾驶人员的管理责任和注意义务，促使机动车方严守规则谨慎驾驶，有利于改善交通安全状况。同时，必须充分考虑我国经济发展背景、社会文明程度、百姓安全意识等条件，制订出适合我国国情的限额赔偿标准。3、在我国强制三责险制度设立之初，其赔偿范围不能过宽，责任 限额不能过高。应当遵循强制保险提供基本保障的原则，将强制三责险的保障范围限定在人身伤害方面，使有限的道路事故救助基金全部用于人身伤害的救助和赔偿。为受害人提供人身伤亡的基本保障。对于超出人身伤害以外的损失应通过自愿保险来解决。随着经济水平的提高，和人们法律意识、道德观念的提升，可以逐渐拓宽强制三责险得赔偿范围。这样，可以在保护受害人利益的基础上，为我国现在还很稚嫩的商业保险提供一定的发展空间；同时，也有助于扩大强制三责险的投保面，在保险资源有限的情况下为广大受害者提供必要的保障。 4、长远来看，我国机动车强制保险制度应当赋予第三人直接请求权。但必须要求，在保护受 害人利益的机制上实施保险人承担保护第三者利益的注意义务。国家应当加大干预力度，进 一步规定保险金的归属问题，从保障受害第三人及时获得合理补偿角度出发，要求被保险人 从保险公司取得保险金后，及时全部支付给第三者。更要明确规定保险人承担保护第三人利 益的注意义务，要求保险公司根据交通事故的具体情况，直接向第三者赔偿保险金。目前未 实施的这种方法主要是因为我国强制保险制度刚刚确立，保险公司还需要相当一段时间积累 经营强制保险的经验；同时，要求保险公司承担保护受害人的注意义务，也可以有效地维护 受害人的利益。5、贯彻落实强制三责险的强制承保制度，加大执法力度，确保在道路上行驶 的机动车的所有人投保强制保险。机动车强制三责险制度要真正发挥效果就必须有强制承保 制度来做保障，国家应当不断加大执法力度，尤其要通过建立不同部门之间的协调机制，进 一步规范机动车强制保险制度的实施。同时，强制保险合同订立后，除被保险机动车被依法 注销登记或丢失等少数情形外，投保人不得解除强制保险合同；除投保人对重大事项未履行 如实告知义务、对重大危险增加未履行义务等少数情形外，保险公司不得解除强制保险 合同。6、明确强制三责险交通事故社会救助基金的来源和管理。强制三责险保险费在交通事 故社会救助基金中应该有一定的比例或限额，剩余部分由财政进行补贴。同时明确基金亏损 时应由财政进行补偿。这样做符合强制三责险制度准社会保险的性质，也有利于明确商业保 险公司在基金中的责任。可以鼓励商业保险公司发挥自身潜力做大作强强制三责险这块蛋糕， 从而为交通事故受害者提供更加充分的保障。 参考文献：1.李寿双 郭文昌 机动车第三者责任强制保险的制度研究《保险研究》2005（8） 2.王伟 论机动车三责险的制度体系《保险研究》2005（5）3.王和 王伟透视法定第三者责任保险制度《中国金融半月刊》2004（22）4.洪勋，白春峰，孙伟中 交通事故案件中不能将保险公司列为被告《保险研究》2005（７）5.镇江市保险学会秘书处 析《道交法》司法实践中涉及的保险问题《保险研究》2005（8）6.白春峰，孙立波 析交通安全法的实施对机动车辆保险的影响《保险研究》2004（3）7.周小强 机动车辆三责险应在限额内赔偿—兼与白 春峰、孙立波商榷《保险研究》2004（9）8.袁建华等 汽车保险赔偿基金初探《中国保险》 2004（6） 本文档来源于豆丁，如果喜欢请下载哦！