农村金融服务体系的创新与完善

农村金融服务体系的创新与完善 农村金融是一个特定的历史概念，是一国处于二元经济时期所特有的金融现 象。金融服务体系改革既是整个金融体系的改革的重要组成部分，也是农村金融机构摆脱困 境和加快发展的现实需要，更是加快我国农村经济发展、全面建设小康社会的关键所在。不 到满足。本文在对目前我国农村金融服务体系的现状进行分析的基础上，提出新的农村金融 服务体系建设的目标和原则，并对新的农村金融服务体系进行了构建，提出了具体的构建措 施和政策建议。 农村金融体系；农村金融服务；农村信用社 ABSTRACTThe rural finance is a specific historical concept;it is a peculiar financial phenomenon of dual economy period in one country.The reform of rural financial system is not only an important part of the whole financial system reform,but also objective choice of extricating oneself from a predicament in the rural financial institution,especially being key point of fasting development of rural economy of our country,and building the well-off society in an all-round way. Based on the analysis of the current condition and reasons of rural financial system, this article proposes the target and principles of rebuilding a new rural financial system, also reconstructs the new rural financial system and gives political suggestions on it。 Key wordsRural financial system Rural financial resources Rural credit cooperatives 我国是农业大国，要实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须从根本上解决 “三农”问。时隔十几年，全国又开始再次关注“三农”问题，这表明当前“三 农”问题十分严峻，解决“三农”问题已成为政府工作的重中之重。在现代市场 经济条件下，生产要素的优化配置，归根结底表现为资金的优化配置，聚集资本 的能力、速度和数量客观上决定了一个地区经济发达程度和经济发展速度。在我 国农村金融发展过程中，大量农业科技成果的应用、农业基础设施建设、适度的 集约化经营、以及农业产业化组织的发展都需要大量的资本投入，仅仅依靠农村 各经济主体自身蜗牛爬行式的内部积累无法满足其对资金的需求，需要完善的农 1 村金融服务体系作为后盾。因此，建立一个完善的农村金融服务体系既是整个金 融体系改革的目标和要求，也是加快我国农村经济发展、全面建设小康社会的关 键所在。 农村金融服务体系主要是指在县域范围内的金融机构、金融产品、金融市场、 金融服务手段与技术所组成的有机整体。因为金融机构不仅有银行机构，而且有 证券、保险、信托和租赁等非银行金融机构；金融产品不仅包括存贷款，而且包 括证券、外汇买卖以及产权交易市场等；金融服务手段与技术不仅有人工、机械， 而且包括电子技术手段等。农村金融市场不只是包括农村信用社和农民贷款，而 且包括以上各项在内的庞大的金融系统。 （一）我国农村金融服务体系的发展历程 第一阶段：1979－1993年。这一阶段主要是恢复和成立新的金融机构，形 成农村金融市场组织的多元化和竞争状态。包括1979年恢复中国农业银行；重 新恢复农村信用合作社名义上的合作金融组织地位；放开了对民间信用的管制， 允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织；允许多种融资方式并存，包括 存款、贷款、债券、股票、基金票据贴现、信托、租赁等多种信用手段。 第二阶段：1994-1996年。这一阶段明确了改革的目标和思路，提出了要 建立一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系的口号。为 此，于1994年成立中国农业发展银行，将政策性金融业务从中国农业银行和农 村信用合作社业务中剥离出来，加快中国农业银行商业化的步伐，继续鼓励农村 信用社商业化改革，大量组建农村信用合作银行。 第三阶段：1997-2002年。这一阶段是清理整顿阶段。在经历了亚洲金融 危机和 1997 年开始的通货紧缩后，在强调继续深化金融体制改革的同时，对金 融风险的控制也开始受到重视，客观上强化了农村信用合作社对农村金融市场的 垄断。主要体现在： 1.开始在国有专业银行中推行贷款责任制。 2.收缩国有专业银行战线。1997 年中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策 2 略，包括农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构。 3.打击各种非正规金融活动，对民间金融行为进行压抑。1999 年在全国范围内撤消农村信用合作基金会，并对其进行清算。 第四阶段：2003年至今。这是进一步改革阶段。将农村金融体制改革的重 点确定到对农村信用合作社的改革上，进入2003年以来这一政策趋势日益明显 且力度不断加大。包括： 1.放宽对农村信用合作社贷款利率浮动范围的限制。 2.加大国家财政投入以解决农村信用合作社的不良资产问题。 3.推动并深化信用合作社改革试点工作等。2003年11月底8省（市）（浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏）农村信用社改革实施已 经国务院批准，这标志着深化农村信用社改革试点工作已进入全面实施阶段。在 深化农村信用社改革的同时，对农村金融组织多元化的探讨也开始成为主流。 （二）我国农村金融服务体系现状 经济运行中的金融活动可以分为正规金融和非正规金融。以此为基础，我们 可以将我国的农村金融具体分为正规金融机构和非正规金融机构两类。1979年以来的农村金融体制改革一直沿着使农村正规金融商业化的目标前进，并在90年代中期后大大加快了商业化改革的速度和步伐，而对我国的非正规金融采取抑 制政策。目前中国农村金融体系基本格局如下（见表一）： 经过多年的改革和发展，我国现在的农村金融服务体系主要由国有商业银行 3 的农村分支机构、农信社、农村商业银行、邮政储蓄、农村合作银行和农村地区 的非正规金融组成。 国有商业银行在农村地区有大量的分支机构，尤其是农业银行，自1979年 恢复中国农业银行后，农业银行一度成为农村金融市场的主要资金提供者。但农 业银行进行商业化改革以后，农业银行的机构设置和职能发生了显著的变化。首 先在 1990 年代初以来“减员增效”的呼声中，农业银行设置在乡镇及其乡镇以 下的分支机构，被大量撤并。仅2002年，中国农业银行就减少支行及其以下机 构5043 个，减少12.43%。其次，近年来，国有商业银行按照集约化经营的原则， 不断调整经营策略，信贷资金向大中城市、大行业、大企业和优质客户集中，农 业银行支农力度减弱。目前，农业贷款仅占农业银行各项贷款余额的10%。而且农业银行的这部分贷款主要集中在农村地区的“黄金”客户上，一般农户和中小 企业很难得到农业银行的贷款。 信用社是农村金融市场中的主力军。农信社按行政区划设置，基本上每个乡 都有农信社，县成立了县联社，一些地区还成立了市联社和省联社。可以说，农 村信用社在农村金融服务体系中举足轻重。仅1997-2001年，农村信用社各项存款余额从10555.8亿元增加到17263亿元，分别占金融机构存款总额的近 13%和 12%；各项贷款余额从7273.2亿元增加到 11971亿元，分别占金融机构贷款总额的近10%和11%，其中农业贷款余额从1776.8亿元增加到4417亿元，分别占金融机构农业贷款总额的近54%和77%。但由于农信社的改革未取得实质性进 展，目前农信社产权关系模糊，行政干预和“内部人”控制现象严重，经营管理 机制混乱，资产质量低下，严重影响了其支农作用的发挥。 农业发展银行成立于1994年，其主要承担国家粮、棉、油储备和农副产品 收购，农业开发等业务中的政策性贷款和代理财政支农资金的拨付及监督作用。 其在省、市和部分产粮大县设立了分支机构，目前共有分支机构2000余家。但在现行政策性金融体制下，中国农业发展银行实际上仅是单纯的粮棉收购贷款银 行，业务仅限于支持粮棉流通，根本无法充分发挥支农作用。即使在支持粮棉流 通方面，也同样存在突出问题。棉花购销已经市场化，随着粮食购销市场化程度 的提高、种植业结构的调整、粮棉购销主体的多元化，国有粮食购销企业收购量 明显下降，以购销信贷为主的农业发展银行的贷款资产业务也出现规律性明显下 4 降。 我国 1986 年恢复开办了邮政储蓄，截至2006年底，全国邮政储蓄存款余额达到1.6万亿元，存款规模列全国第五位。邮政储蓄经营依靠的是吸收存款转 存中央银行获得转存利率的方式。邮政储蓄机构的性质决定了它只吸收存款，资 金转给人民银行，自己不发放贷款。 非正规金融广泛存在于全国各地农村，一般具有高利贷性质，主要有私人借 贷、钱庄、和会、摇会、私募基金等形式，以其信息充分、手续简便、运作灵活 等优势，在农村金融市场上占据了重要地位。在一些地方非正规金融实际上已成 为当地经济发展的主要资金供给者。据估计，仅温州的民间借贷涉及金额就达 3000亿至3500亿，而浙江、福建、广东三省地下金融市场的“盘子”则高达5000亿元以上。但由于缺乏有效的监督、管理和引导，非正规金融在发展过程中风险 积累、问题丛生，给金融运行和经济社会的发展带来诸多负面影响。 （一）农村政策性金融机构功能不健全。 1.农业发展银行资金来源不稳定。农业发展银行资金应主要来源于财政无偿 拨款和有偿贷款。但由于财政历年收支不平衡的压力巨大，拨补资金常常不能按 时到位，农业发展银行实际上不得不主要通过向商业银行发行金融债券和向中央 银行借款来筹集资金，使筹资成本上升，与农业发展银行的优惠贷款形成了巨大 的利差缺口。 2.农业发展银行业务范围狭窄，功能单一。农业发展银行在剥离了对农业的 综合开发、扶贫、技改、粮棉加工贷款等职能后，政策性金融机构对农村经济的 投入明显减少，农业发展银行的贷款余额逐年下降，其信贷支农的作用明显弱化。 （二）国有商业金融机构在农村金融领域内的功能趋于弱化。 1.县级金融机构大量撤并，导致县域金融体系萎缩。1998年以来，四大国有商业银行按照集中化管理的要求和规模效益原则，业务重点逐步向大中城市转 移，相应撤并了大多数县及县以下的分支机构，目前这一撤并过程还在继续。 2.银行信贷资金投放不足，农村资金大量外流。 （三）农村信用社在“支农”方面力不从心。 1.农信社至今依然不能摆脱来自地方政府的各种干预。 5 2.农信社所有权主体缺位，社员股不具备监督和决策意义，道德风险发生率 较高。 3.农村信用社历史上形成了大量不良贷款和亏损挂账，多数地方的信用社不 良贷款率较高，相当比例的信用社已经资不抵债。 4.政府是农信社的隐形担保者，据此，完全按照市场规则去实现市场退出极 易造成局部金融动荡，甚至引发系统性风险。 5.出于自身财务上可持续发展的考虑，农村信用社经营中商业化倾向严重， 使资金大量流向相对收益率较高的城市或非农部门，真正需要农村信用社贷款的 农户和其他经营主体常常难以得到贷款，同时，农村信用社每年通过缴纳存款准 备金、转存中央银行、购买国债和金融债券等方式，也引起大量资金流出农村。 （四）邮政储蓄对农村金融资源的分割。 邮政储蓄产生的“抽水机”效应是引发农村金融资源配比失衡的一个重要原 因。国有商业银行收缩在农村领域的存贷业务网点，为中国遍布城乡的邮政网点 提供了巨大的吸储空间，农村金融资源开始向邮政储蓄和农村信用社集中。 （五）农业保险不适应“三农”发展需要。 我国是农村人口占总人口3/4以上的农业大国，也是世界上自然灾害最为严 重的国家之一，但农业保险却严重滞后于农民对风险控制的需求和农村经济的发 展。农业保险经过90年代初期短暂的快速发展后一直处于停滞不前的状态，大 部分险种已经停办，其业务量日益萎缩。 （六）资本市场的触角基本没有延伸到农村地区。 目前证券公司只在极少数经济发达的县级市设有证券服务部，农民基本上没 有条件参与证券投资。由于主板市场的门槛很高，农村中数量众多的中小企业几 乎不可能进入资本市场融资来获得长期资本支持。深圳的中小企业版市场，虽然 是拓宽企业融资渠道、丰富资本市场结构的重要举措，但其仍沿用主板市场的上 市，没有太大的创新意义，对解决包括农村企业在内的中小企业融资难问题 不能发挥太大的作用。、 （一）完善我国农村金融服务体系必须坚持的原则 1.完善我国农村金融服务体系必须结合我国农村实际 6 2.完善我国农村金融服务体系必须充分发挥市场机制的作用 3.完善我国农村金融服务体系必须有农民的参与 4.完善我国农村金融服务体系必须必须系统改革 5.完善我国农村金融服务体系必须结合农村经济发展的新形式 6.完善我国农村金融服务体系必须正确处理城市金融和农村金融之间的关 系 （二）对农村金融服务体系创新和完善的对策及建议 1.继续深化农村信用社改革。 农村信用社的改革要在明晰产权的基础上,完善法人治理结构,切实转换经营机制,强化内部管理和自我约束。 （1）制定和完善内部#管理制度#,完善贷款审批、利率定价、风险防范和内部 财务等内控制度,建立动态的激励、约束机制和良性的运作方式。 （2）建立健全不同产权模式和组织形式下的法人治理结构,理顺理事会、监事会和经营管理层有效管理、相互制衡的运作机制。再次,实施有效监管,强化股东和社员的风险意识、股权意识,提高信息披露水平,建立监管部门交流和协调机制,构建有效监管网络,对出现问题的信用社,要启动限制分配分红、实行差别准 备金率、限制或停止部分业务等校正机制。 （3）建立风险防范长效机制,控制改革后的新风险。 2.进一步推动农业发展银行在承担政策性金融业务的基础上拓展开发性金 融业务。 建设社会主义新农村迫切需要政策性金融机构拓宽信贷支持领域,加大信贷投入力度。目前在农村地区发挥作用的政策性金融机构主要是农业发展银行。它 应当健全和完善政策性金融功能,继续支持国家粮棉油储备体系建设,继续做好为粮棉油收购提供资金供应和管理等政策性业务,在加强粮油贷款营销和管理的 同时,开办农村综合开发、农村基本建设和扶贫等贷款业务,把农村基础设施建设、农业产业化等纳入支持范围,增加支持农业和农村发展的中长期贷款等开发 性金融业务。 （1）让农发行彻底转变官商经营机制,引入严格的授信授权机制、信贷责任 机制项目库储备机制、成本效益机制、风险补偿机制。 7 （2）要扩大农发行的业务经营范围,允许其发放农业产业化贷款、城乡基础 设施贷款、县域城市化中的项目贷款,承办县域地区的市场债券代理、兑付,向县域金融机构批发资金。再次,扩大农发行的融资渠道,在国家信用支持下,可以发行金融债券、大额可转让存单,接受县域邮储机构的存款,接受县域服务对象的存款。 （3）建立农发行政策性业务风险补偿机制。大力发展多种类型的农村小型 金融机构,稳妥推进商业性可持续小额贷款公司的发展。农村经济主体对信用资 金的需求大多具有规模小、时间紧、频率高的特点,正规金融机构出于信贷交易 成本和收益的考虑,很难满足这类资金需求。因此,必须发展社区金融机构、小额 贷款组织、小型金融担保公司等多种类型的农村小型金融机构。金融监管部门应 尽快制定管理办法,就农村小型金融机构的设立和运营作出明确的规定。除了继 续办好农村信用社现有的小额贷款业务之外,应当鼓励和培育农村小额信贷组织,大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织。对于以资本金或 借入资金放贷、不吸收存款的小额贷款公司,可由金融监管部门实行备案制管理,重点监控其资金来源。小额贷款组织应遵循商业可持续原则,按照市场化方式,明确战略目标,完善业务体系,强化人力资源建设。 3.加快农业保险制度建设,建立政策性农业保险机构。 由于农业承受自然灾害风险的脆弱性,必须加快农业保险制度建设。应当把 农业保险纳入农业经济发展的总体规划,尽快建立政策性的农业保险机构,作为商业保险机构的补充。考虑到我国幅员辽阔,可以尝试在每个省市建立一个政策 性的保险机构,注册资本由政府出资,开办覆盖面广泛的农业基本保险业务,同时开办不同费率的专项保险业务作为补充。 在国家层次建立农业再保险机构,或者以国家灾害基金形式为各省市的农业 保险机构提供特别灾害的再融资。 同时,鼓励商业保险公司按照商业原则在农村地区开办商业保险业务,尽可能覆盖灾害风险。政府应加大对农业保险的财政补贴,针对农业、农村、农民需 要开发新险种,分散金融机构独立抵御农业灾害带来的信贷风险。政府可以对参 加保险的农户实行保费补贴,引导农民参保;允许生产者建立互助的保险机制,自发地分担灾害风险。 8 4.民间借贷。 民间借贷是一种纯粹的市场金融交易制度,由于民间借贷中的当事人彼此比较了解,与融资相关的信息极易获得且高度透明。借贷过程中的信息搜寻成本和 管理成本很低,一般也不需要对融资方“公关”而支付寻租成本,融资交易成本较之正规金融明显要低,速度明显要快。 民间借贷虽属非正规金融,但实际上具有正规金融所不具备的制度优势、信 息优势、成本优势和速度优势。政府应当引导和规范民间融资行为,在严厉打击 高利贷和金融欺诈等违法行为的前提下,在农村金融市场引入竞争机制,有效发 挥民间借贷对正规金融体系的补充作用。同时,要解放思想,鼓励设立民营性质的社区金融机构,允许私有资本、外资等参股。 5.创新农村金融服务策略 （1）创新信用等级评定方法。国有商业银行要改变全国使用统一的信用等 级评定标准的状况，制定符合农村企业特点的信用等级新标准，根据企业经营者 品质素质、经营能力、贷款与企业自有资金比例等指标，综合评定信用等级，作 为对其支持与否的依据。 （2）创新授权授信管理办法。对乡镇营业机构和农村企业的授权授信要着 重于规范操作和风险度管理，放开金融产品品种；在核定农村企业授信总量的前 提下，放宽分项授信之间相互调剂的限制；在确定农村企业授信额度时，不仅将 信用评级得分作为参考依据，同时要充分考虑企业现金流量、抵押物的抵押率等 因素，对信用等级得分相对较低而现金流量较大，抵押物的抵押率较低的企业， 也可增加授信。 （3）创新业务流程。推行扁平化管理，缩短管理链条，对超过支行授权的 业务，可直接提交市行决策。对资金周转快的企业，可采取一次性办理抵（质） 押手续、循环使用。 （4）创新担保方式。突破传统担保方式的限制，接受农村企业用自身的无 形资产、集体土地使用权、个人信用作为贷款担保，还可探索试行品牌质押贷款、 营运证质押贷款、出口创汇账户托管贷款、联保协议贷款等各种担保贷款。 （5）延伸服务内涵。发挥农村金融机构在项目评估、产业信息、代客理财 等方面的优势，为农村企业出谋划策，帮助规避投资与经营风险，努力实现“多 9 赢”目标。 [1]李健.金融创新与发展[Ｍ].北京:中国经济出版社,1998. 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