[doc格式] 产品质量监督检查的性质、检验报告书的法律地位——一个法律人狭义的观察视角

[doc格式] 产品质量监督检查的性质、检验报告书的法律地位——一个法律人狭义的观察视角 产品质量监督检查的性质、检验报告书的法 律地位——一个法律人狭义的观察视角 QualitymonitoringWindows】质监视窗?质监论坛 产品质量监督检查的 性质检验报告书的法律地位 一 个法律人狭义的观察视角 ◎广卅I市越秀区质量技术监督局陈晓光李国强 【摘要】产品质量监督检查性质究竟为何?这在行政法学界已达成共识并成为法律人常识的情况下却在质 监实务界出现了争议.因此,本文第一部分拟从(最)狭义的行政执法的定义切入,借助现有成熟并已成为通说 的行政法学理论,通过对产品质量监督检查的解构性分析,揭开其遮蔽人们理性目光的外衣,还其本原. 依附于产品质量监督检查程序的产品检验报告书的法律地位,更确切地说它的证据能力,证明力若何?基于对 它的误读,不仅在质监实务界出现了巨大分野,而且在法学理论界,司法实务界也出现了莫大争议.可以说,多 方缺乏的不是知识,而是基于不同价值考量下的所能达成的共识,因此,出现莫衷一是的局面也就不足为怪.出 于定分止争之尝试,本文第二部分将在对行政执法到产品质量监督检查之对接路径进行耙梳的基础上,对该语 境下的检验报告书的法律地位进行解构,中心回答两个问题?检验报告书能否作为行政处罚立案之根据?它能 否直接作为行政处罚的依据(或之一),同时为实操计而进行了初步建构. 【关健词】产品质量监督检查检验报告证据能力证明力行政处罚 引言 市场竞争越充分,是否意味着企业越自律?二者之间的这 种必然性并未为已有的经济学所实证,或许未证实的理论是 这样解读的.在企业,消费者之间信息永远不是完全对称的, 企业行为带来的负外部性往往会给消费者造成重人损害,如 产品存在的缺陷没给消费者提供可期待的安全,此时就需要 以提供公共产品为己任的政府这个市场经济守夜人的有效介 入.基于上述,出于对产品质量的高度担忧,也就是对企业能 否自律的极度不信任,国家以立法形式对此进行了规制,根据 《中华人民共和国产品质量法》(下称《质量法》)第15条规 定,国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查. 由此,引出本文讨论的第一个问题:产品质量监督检查的性质 是什么? 众所周知,应然是对事物应该是什么的解读,实然则是对 事物在实际中是什么的回答.因此,正确把握产品质量监督检 查的性质,取决于对监督,检查,行政执法三个概念的内涵与 外延的定限.概念的好处在于预设了讨论的范围,避免讨论的 无限扩大以至于不着边际. (一)监督,检查的概念 何谓监督?从行政法学更确切地说从宪法学角度讲,监督 体现了一种抽象型的权力,如人大对”一府两院”所享有的监 督权,检察院”法律监督机关”之地位,在此语境下,它们行使 监督权的方式方法有人大代表的执法检查,检察院的侦查 (不限于此项权力)活动.因此,通过笔者铺就的这一思维 QUAUTY&MARKETING17 质监视窗?质监论坛lQualitymonitoringWindows 进路,我们可以看到,监督是作为检查的上位概念而存在的, 检查则是监督的下位概念,监督更抽象些,更形而上些,而检 查更具体些,更形而下些.二者的关系体现在:监督寓于检查 这一行动方式方法中,后者是前者的外观定在之一,即依付关 系. 回归到《质量法》第l5条将”监督”,”检查”并用为 “监督检查”这一问题焦点上来,根据职能法定原则,此时的 “监督检查”因为最高权力机关的确认而质化为行政权.那么 这种行政权是一种行政执法权吗?也就是说产品质量监督抽 查是一种行政执法行为吗?对于该问题的回答,得借助于对行 政执法这一概念的介绍与分析. (二)行政执法的概念 关于何谓行政执法?定义不可谓不多,观点可以分为两 类,一类是根本未提及”监督检查”字眼;另一类则明确提及 了”监督检查”字眼.对此,有人不仅会问:两类观点存在明显 的冲突,这意味着前类观点并未将监督抽查囊括于行政执法 概念中.其实这种观点是个伪命题.对于质监部门从事的产品 质量监督抽查活动,其最高法律依据为《质量法》第15条,也 就是说质监部门在执行一部法律(某条授权).对此,全国人 大常委会法制工作委员会经济法室,国家技术监督局政法宣 教司共同编写的《中华人民共和国产品质革法实用问答》一 书也认为”产品质量监督柃查制度是指各级政府质量技术监 督部门,根据国家有关法律,法规或规章的规定,按照各级政 府赋予的,代表政府对生产,流通领域的产品质量实施的 一 种具有监督性质的检查制度”,”产品质量监督检查的性 质,是执法主体履行职责,执行公务,对企业的产品质量实施 监督的一种行政行为.它既是一种强制性的行政措施,同时又 18『质量与市场2009.04 是一项有效的法制手段.”,”如果在检查中发现他们有不履 行或不正当履行产品质量义务的行为,将依法对其作出行政 制裁或者采取相应的强制措施”.因此,从行政法学维度审视 产品质量监督抽查,当然归属于行政执法范畴,这在行政法学 算作一个常识性问题,故而在第1,第3种作者均未提及”监 督抽查”这一字眼. 通过以上介绍与分析,笔者认为作为质监部门职能之一 的产品质量监督抽查理所当然应归类于行政执法,二者是种 与属的关系.诚如斯言,应然是一回事,实然又是另一回事.尽 管理论上产品质量监督抽查属行政执法殊无疑问,但质监实 务界,仍有一部分人认为产品质量监督抽查不是执法,更进一 步说此过程中的抽样因为没有稽查执法人员参加,所以该抽 样不是执法抽样.这导致的一个直接后果是:依附于该制度的 检验报告书能否作为立案的根据?它能否作为决定给予违反 质监法律的当事人行政处罚的依据? 二,检验报告书的法律地位 探讨检验报告书的法律地位的中心话题在于:一是检验 报告书从何而来?二是检验报告书的证据学上的意义?检验报 告书能否作为发动行政处罚程序以及能否支持行政主体(包 括行政机关,法律,法规,规章授权的组织)作出行政处罚决 定? (一)检验报告书——产品质量监督抽查的必然结果 以《质量法》,《产品质量国家监督抽查管理办法》(下 称《抽查办法》为准据,各级质监部门依据法定的职权和程 序,在辖区行使产品质量监督抽查为主的监督检查权力. 1.符合《质量法》规定条件的产品质量检验机构能否承 担样品的抽样工作 根据《抽查办法》第5条规定,符合《质量法》规定条件 的产品质量检验机构,接受国家质检总局委托,负责承担国家 监督抽查样品的抽样工作.因此,在贯以”国家监督抽查”字 样的国家级产品质量监督抽查中,实际承担样品抽样工作的 是符合《质量法》规定条件的产品质量检验机构.根据《抽查 办法》第65条规定:”省级质量技术监督部门组织的监督抽 查可以参照本办法执行.”,这意味着省级产品质量监督抽查 中省级质监部门同样有权委托符合《质量法》规定条件的产 品质量检验机构具体承担样品的抽样工作.依据《产品质量 法》,《抽查办法》及《广州市产品质量监督抽杏管理办法》 第5条第2款规定:”符合《中华人民共和国产品质量法》规 定的产品质量检验机构,接受市质监局委托,承担监督抽查的 抽样和检验工作.”广州市质量技术监督局有权将其组织的 市级产品质量监督抽查委托给符合《质量法》规定条件的产 品质量检验机构. 对此,有疑问者会提出不是只有具备《行政处罚法》第 19条规定条件的组织才可以接受委托的疑问.其实,这是混 淆了行政执法与行政处罚的概念所致,《行政处罚法》第19 条规定组织受托事项是行政处罚(警告,罚款,没收违法所 得,没收非法财物,责令停产停业,暂扣或者吊销执照,行政拘 留等)权,而符合《质量法》规定条件的产品质量检验机构受 托从事的仅限于样品抽样等技术性工作,它们并没有被委托 实施行政处罚本身,如果非得往行政处罚靠的话,那也是以委 托机关的名义,为委托机关将来或然性实施行政处罚”收集, 固定”证据. 综上,笔者以为符合《质量法》规定条件的产品质量检验 机构受托从事产品监督抽查的样品抽样工作为有权受托行 qualitymonitoringWindows』质监视窗?质监论坛 为,具有合法性,毋庸置疑.另外,需要特别注意的是,根据行 政法学理论通说和司法实践(指法院行政庭的审判实践),行 政机关依法委托组织实施具体行政行为,责权利归属于行政 机关.故而,符合《质量法》规定条件的产品质量检验机构受 托从事产品监督抽查的样品抽样工作是质监部门行政执法的 一 个环节,它既在名义上也在实质上属于行政执法行为(对 此,下文还将论及). 2.抽样人员的构成 根据《抽查办法》第17条规定:”国家监督抽查抽样人 员应当由被抽查企业所在地的省级质量技术监督部门指派的 人员,承检单位的人员组成.”《广州市产品质量监督抽查管 理办法》第16条规定:”抽样工作由承检单位负责,质监分局 (现为区局,笔者注)提供必要的协助,并负责对拒绝抽样的 企业依法处理.”从以上规章及规范性文件可以出如下 要点:一是产品质量监督抽查工作的抽样本身就是执法抽样; 二是抽样工作并非以行政执法人员的参与为已足.没有行政 执法人员参与的产品质量监督抽查工作中的抽样同样是执法 抽样,因为符合《质量法》规定条件的产品质量检验机构受托 从事产品监督抽查中的样品抽样工作本身就是以委托机关名 义的行政执法行为,这一前提已决定了抽样的行政执法性质. 至此,笔者建构了从监督抽查到行政执法再到检验报告 书的论证路径,将监督抽查归类于行政执法,将监督抽查工作 中的抽样归类于行政执法抽样,好象给检验报告书的法律问 题(更确切地说证据资格和证明力)的解决带来了曙光.因为 有人会说,既然产品质量监督抽查是一个行政执法活动,该项 下的抽样也是执法抽样,那么依附于产品质量监督抽查的检 验报告自然可以作为发动行政处罚之立案的根据,当然可以 作为作出行政处罚决定的依据.诚然,如果大家对此达成共识 QUALITY&MARKETING19 质监视窗?质监论坛IQualitymonitoringWindows 的话,检验报告书的法律地位问题也就不成问题.事实上问题 恰恰存在于人们对检验报告书基于不同价值考量而得出了不 同的结论. 同时,将检验报告书纳入证据学进行考察,就会因为证据 学本身的复杂性使问题更加复杂化.但只要我们牢牢抓住证 据乃是事物间的联系这一开启证据学大门的钥匙,就能在证 据学的迷宫中不会迷失方向,至少它可以帮你走回原点,重新 开始. (二)证据学视角下的检验报告书 证据是事物问的普遍联系,它的功能包括发现事实,重组 事实,呼唤记忆等.证据本身是一种客观性事物,它可能是真 的(如铁证,但在中国语境下铁证往往经不起历史检验,如佘 祥林案的证据可谓铁证如山),也可能不是真实的,如当事人 作虚假陈述导致当事人陈述成为伪证,但在指控当事人作伪 证的司法程序中又不失为一份充分证据.因此,需要记住的是 是不证据的判定采取的是提供人主义.只要提供人认为 自己提供的是一份证据,那就应作为证据使用.但是,证据能 否被采纳作为判定事实的根据或裁决的依据看该证据能否使 判定者或裁决者在心里达到内心确信,即结论的排他性. 1.检验报告书能否作为发动行政处罚之立案根据 质监部门之立案可定义为:质监部门对于受理的举报,投 诉,上级交办,部门转办等进行审查,决定是否将案件交 付稽查部门进行调查处理的行政性活动.这里涉及到的一个 关键问题是立案标准,也就是采取形式证据(表面证据)标准 还是采取实质证据标准.实质证据标准要求对立案证据根据 证据的三性进行了初步审查,通过这一严格程序可以避免案 件象洪流一样涌来.而依形式证据标准,只要表面上审查证据 2O质量与市场j2009.04 可初步证明一个事实的存在甚或可能的存在既可,它不要求 绝对的真实. 笔者以为,质监部门立案标准无论采取形式证据标准,还 是采取实质证据标准,都不会影响检验报告书发挥启动行政 处罚的功能.对此,全国人大常委会法制工作委员会经济法 室,国家技术监督局政法宣教司共同编写的《中华人民共和 国产品质量法实用问答》一书认为,”产品质量监督部门对违 反产品质量法律,法规的行为采取行政处罚和行政强制措施, 要以产品质量监督检查的结果为根据.在这里,监督检查就是 对问题的调查,对案件的取证”.很显然,检验报告书中的结 论是产品质量监督检查结果的核心,如果结果显示有《质量 法》第17条第2款规定的严重质量问题的,需依照《质量 法》第五章的有关规定处罚.所以,检验报告书作为立案根据 没有问题,也不应该有问题. 另外,有论者认为检验报告书不能作为立案根据,但可作 为立案线索.其实,一定意义上讲根据也好,线索也好,二者是 通用的.作为立案根据的检验报告书肯定是进行案件调查的 线索.如果非要区隔二者的话,线索是稽查部门发动调查的信 息,通过线索而切入案件中,而作为立案根据的检验报告则是 立案部门据以立案的依据,试想一下,一个投诉电话都可作为 立案的根据,难道经过严格程序由法定检验机构出具的检验 报告却不能? 2.检验报告书能否作为决定给予违反质监法律的当事人 行政处罚的依据. 决定给予违反质监法律的当事人行政处罚的依据的标准 应该是内心确信,结论惟一即排他.因此,这就要求形成内心 确信的证据必须是真实的,关联的,合法的.《中华人民共和 国民事诉讼法》第63条第2款规定,”以上证据(书证等种 者注)必须查证属实,才能作为认定事实的根据”, 民共和国行政诉讼法》第31条第2款规定,”以上 庭审查属实,才能作为定案的根据”,《中华人民共 }诉讼法》第42条第2款规定,”以上证据必须经过 ,才能作为定案的根所据”. }引述中国三大诉讼程序法关于证据适用的规定的 ,检验报告书能否作为行政处罚的依据/根据,取决 满足真实性,关联性及合法性要求.个案中检验报 具备证据三性要求而成为失败的证据不能否定检 }作为证据的资格和具备的证明力.举例来说明上述 9述:由于警方未在讯问前告知米兰达享有陈默权等 国联邦最高法院认定米兰达向警方所作的认罪供述 国《宪法》第五条修正案关于不得在任何刑事案件 j证其罪的规定而被排除使用.这是否意味着作为证 一 的言词证据(犯罪嫌疑人,被告人的供述)不能 }提交法庭了呢?实际情况恰恰相反,该证据之所以 因为没有履行告知程序,履行告知程序当然并不必 }除.同样道理用在检验报告书上也成立.笔者以为, 验报告书作为立案根据殊无疑问,但是我们必须把 ,证据学的证据采信原则即单一的检验报告书(孤 为作出行政处罚的依据,但不得作为唯一依据作出 j,它必须和抽样单,现场笔录,调查笔录,实物(产 据形成强有力地具有排他的证据链,达到内必确信 『,才能依此作出行政处罚. }者举例说明检验报告的瑕疵性,如在食品质量监督 在企业生产车间抽样合格概率就高,在销售终端抽 e率就低.如果抽样选择在销售终端从而导致产品不 对企业不公平. QualitymonitoringWindowsI质监视窗?质监论坛 其实,企业在销售终端保存成本投入越少,产品被判定 为不合格的概率就越高,那么它被处罚的概率就越高.如果 处罚的概率为0,则利润可以用公式表示为: M=N M表示利润; N表示成本; Q表示处罚概率. 如果处罚的概率Q>o,则上述公式可以演进为: M=Nx(1一Q) 上述公式说明当企业不愿意在在销食品上加大保存保 鲜投入,国家就以行政处罚的形式参与企业利润分配,通过 这种形式向企业发出信号,迫使企业加大食品的保存投入, 保证在售食品的质量与安全.因此,一定的不公平是为了更 大范围消费的公平,基于这一公共政策考量,在企业销售终 端抽样来督促企业提高食品安全符合分配正义要求. 三,定期监督检验制度下的检验报告书法律 地位问题 该问题已超出本文论述范畴,基因于其在广东省存在的 普遍性,在此作一提示性阐述.《广东省产品质量监督条例》 第十五条规定:”政府对产品质量的监督,实行以监督抽查为 主要方式的监督检查制度,对重点产品同时实行定期监督检 验制度.”笔者以为,依该条之规制,监督抽查与定期检验是 两套不同的制度,最大的区别是前者不收费,后者收费.在实 践中如是果将后者归类于前者,那么因违反上阶位法关于不 得收费的规制而导致整个程序无效,如果将后者作为一种独 立的制度形式,因此依据该制度所产生的检验报告发动行政 处罚,有不周延的合法性.有疑问者定期监督检验是不是一 种变相的监督抽查?它收费的合法性(仅为地方性法规作为 法源),合理性何在?它正义吗?它是恶法吗(条)? 结语 人们是否体认以产品质量监督抽查为主要方式的监督 检查为行政执法决定了依附于该过程的抽样工作是否以及 多大程度上可归类于执法抽样.只有在这一前提性问题上达 成共识而不是形成更大的分歧,在拆除这种认识上的壁垒后 才能为质监工作的顺利展开而提代供一个可依赖的平台.甚 QUAHTY&MARKETING2l