深入开展农村土地综合整治工作的实施意见

中共杭州市委杭州市人民政府关于深入开展农村土地综合整治工作的实施意见 市委[2010]20号 为认真贯彻落实《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于深入开展农村土地综合整治工作扎实推进社会主义新农村建设的意见》(浙委办〔2010〕1号)和《中共杭州市委、杭州市人民政府关于以新型城市化为主导进一步加强城乡区域统筹发展的实施意见》(市委〔2010〕17号)精神,现就深入开展农村土地综合整治工作提出如下意见。 一、基本内涵和重大意义 (一)基本内涵。农村土地综合整治是指以土地开发整理和城乡建设用地增减挂钩为平台,整合各类涉农资金,采取综合措施,对农村“田、水、路、林、村、房”实施全面整治,实现“耕地占补平衡有良方、土地节约集约有增量、农民安居乐业有保障、城乡统筹发展有希望”的目标。 (二)重大意义。开展农村土地综合整治,是党的十七届三中全会作出的重大决策,是今后一个时期我市统筹城乡区域发展工作的一项战略性任务。组织实施好农村土地综合整治,是改善农村生产条件、提高耕地质量、严守耕地保护红线、确保粮食安全的重大举措;是改善农村居住环境,提高农民群众生活质量的重大民生工程、德政工程;是优化城乡建设用地布局,促进土地节约集约利用,破解土地供需矛盾的有效手段;是统筹城乡区域发展,加快推进社会主义新农村建设的重要平台。全市各级各部门要切实提高认识,抓住机遇,深入开展农村土地综合整治工作。 二、指导思想和基本原则 (一)指导思想。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,按照城乡区域统筹发展的要求,以落实城乡建设用地增减挂钩政策为抓手,统筹规划、综合整治,不断优化城乡土地利用结构和布局,努力挖掘耕地后备资源,提升耕地质量,促进我市经济社会持续健康发展。 (二)基本原则。 1、政府主导、市场参与。建立“政府主导、部门联动”的工作机制,由政府统筹安排推进农村土地综合整治工作。同时,充分发挥市场对资源的配置作用,鼓励引入企业、个人参与,拓宽资金筹措渠道,建立利益平衡机制。 2、统筹规划、集聚要素。按照城乡区域统筹发展的要求,依据土地利用总体规划、县(市)域总体规划和村镇规划,科学编制农村土地综合整治规划,整体开发建设,促进农村人口向中心镇、中心村集中,居住向规划安置点集中,产业向功能区集中,耕地向规模经营主体集中。 3、坚守红线、节约土地。坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度。通过整治,确保耕地、基本农田和标准农田总量不减少、质量有提高,农村建设用地规模不增加。 4、改革创新、有序推进。正确处理好依法依规与改革创新、当前与长远、农民生产和生活的关系,在局部先行先试的基础上,及时总结,形成制度成果,强化示范带动,实现有序推进。 5、尊重民意、保障权益。充分尊重和依靠农民,发挥农民群众的主观能动性,充分考虑集体经济和农民群众的承受能力。认真处理好整治过程中涉及土地权属关系调整的问题,依法保障农民和农村集体经济组织的权益。 6、注重特色、保护生态。注重保留当地传统农耕文化、民俗文化的特色和风貌,妥善保护具有历史文化和景观价值的住宅和村庄。科学处理好农村土地综合整治与生态环境保护的关系,坚决制止因片面追求用地指标,违背自然规律搞过度整治开发,导致生态环境破坏等行为的发生。 三、目标任务 围绕“规划科学、村容整洁、设施配套、服务齐全、生活舒适、管理民主”的目标,对位于土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外的未利用地、农用地和建设用地进行开发整理复垦,加强耕地和生态环境的保护和建设,全面推进农村住房改造、基础设施和公共服务设施建设,积极引导人口集聚,加快中心镇、中心村的培育发展。到2015年实现如下工作目标: (一)开展农村土地综合整治村庄达到300个以上。其中2010年,启动农村土地综合整治村庄达到56个(含省示范村庄14个),萧山区、余杭区和五县(市)各启动8个村庄(各含省示范村庄2个)。到2012年,开展农村土地综合整治村庄达到150个(含省示范村庄33个)以上。 (二)建设中心镇(含六大组团,下同)27个,中心村200个,其中五县(市)建设中心镇20个,中心村150个。围绕市委〔2010〕17号文件提出的五县(市)城区及中心镇人口规划目标,积极引导农村人口向县城(含萧山、临平副城,下同)、中心镇和中心村集聚,努力提高人口集聚度。 (三)农村土地综合整治面积25万亩以上,其中建设用地复垦10万亩以上。 (四)改造农村住房2700万平方米以上,其中县城改造1200万平方米以上,中心镇改造900万平方米以上,中心村改造600万平方米以上。 四、扶持政策 (一)保障资金,拓宽融资渠道 1、明确指标分配。农村土地综合整治项目获取的建设用地复垦指标(以下简称复垦指标)和耕地占补平衡指标(以下简称占补平衡指标)全部归乡镇所有,由区、县(市)负责按乡镇建立账册。复垦指标和占补平衡指标优先满足本乡镇农村建设用地需要,节余部分可申请区、县(市)回购或在全市范围内自行调剂,符合市有关条件的项目获取的节余指标可申请市本级回购,回购价格由市农村土地综合整治工作推进领导小组统一制定。农村土地综合整治项目经批准立项后,市和区、县(市)在与项目所在乡镇政府签订回购协议的基础上,预先支付50%回购资金,作为项目启动资金。回购资金纳入年度预算,确保足额到位。有条件的地方要建立土地综合整治基金,专项用于土地综合整治和指标回购。 2、明确土地出让金返还政策。中心镇土地出让获取的收益,除按规定上缴国家和省部分外,剩余部分全额返还给中心镇,重点用于农民身份转换的社会保障支出、农民生活补贴以及公共服务设施和基础设施建设等。其他乡镇土地出让收益按一定比例返还,首先用于弥补农村土地综合整治资金的不足,具体返还比例由区、县(市)政府制定。 3、鼓励社会资本参与。鼓励区、县(市)或乡镇政府注册成立农村土地综合整治公司,积极向金融机构融资。鼓励乡镇政府与专业力量强、综合素质高、经验丰富、资金雄厚的国有企业合作,引入社会资本,共同开展农村土地综合整治,提升农居环境,彰显地方特色。农村土地综合整治获取的复垦指标和占补平衡指标收益,以及土地出让收益,由各方通过平等协商,签订相关协议进行合理分配。 4、加大金融支持力度。在杭各金融机构特别是杭州银行等地方金融机构,要积极完善农村土地综合整治的金融服务体系,充分发挥优势,确保满足农村土地综合整治的合理融资需求,并加强与政府相关部门的合作交流,增强金融支持和政策扶持的协同性。各金融机构发放的农村土地综合整治贷款,计入涉农贷款。有条件的地方可试行补充耕地指标收益抵押贷款和农民建房贷款,多渠道筹措建设资金。 (二)保障用地,规范农村土地管理 1、保障农村土地综合整治用地空间。各地在编制农村土地综合整治规划过程中,要做好与县(市)域总体规划、村镇规划和新一轮土地利用总体规划的衔接。新一轮土地利用总体规划要充分预留农村土地综合整治的用地空间。对近期难以定位的农村土地综合整治建设用地,要通过多划定基本农田并在规划文本中明确整治项目的办法,预留用地空间。 2、促进土地节约集约利用。农村土地综合整治建新区块要尽量不占用耕地,少占用其他农用地和未利用地,积极鼓励盘活利用存量土地。城镇安置集聚农民所需的住宅用地,应以国有土地划拨方式供地,集中建设公寓式住房,规划居住点人均用地面积不超过40平方米;中心村和特色村安置集聚农民的住房,提倡建设公寓式住宅,严格控制建设独立式住宅。建设联立式住宅的,规划居住点人均用地面积一般应控制在80平方米以内,最多不超过100平方米。 3、保障农村土地综合整治项目建新区块用地。农村土地综合整治建新区块涉及的新增建设用地,在满足项目区内耕地面积不减少、建设用地规模不增加的条件下,随项目实行整体审批,不再办理农转用手续。涉及征收土地的,同步报送土地征收。 4、建立农村建设用地规模缩减补偿机制。以行政村为单位,整治后村庄建设用地总面积缩减50亩以上,或建设用地规模缩减20%以上,且人均建设用地面积控制在120平方米以内的,按缩减面积的10%核拨村级集体经济发展留用地指标,但核拨指标总面积除以整治后户籍在册农业人口和转移农业人口数不得超过人均10平方米。核拨的经济发展留用地指标按照当地征地留用地政策进行管理,用于发展三产,壮大农村集体经济,维护农村集体经济组织的土地权益。获取的发展留用地指标,可在本区、县(市)范围内调剂使用。若今后因城镇发展需要,农村土地综合整治村庄列入撤村建居范围的,核拨的发展留用地指标按1∶1计入征地留用地指标,不重复计算。 5、规范农村宅基地管理。今后农民建房要全部向规划居住区集中,纳入农村土地综合整治,除危旧房改造和抢险救灾外,停止规划区外审批宅基地。对跨村安置建房的,可由乡镇政府组织相关村级集体经济组织在平等协商的基础上进行土地权属调整。发生置换和经济补偿后,应及时向当地国土资源部门申请权属变更。要严格按照“一户一宅”的要求,制定相关政策,积极开展农村“一户多宅”和“建新不拆旧”的专项整治工作。有条件的地方,要积极开展超占宅基地有偿使用试点工作,超占宅基地有偿使用收益归村集体经济组织所有,具体政策由区、县(市)政府自行制定。 (三)积极引导,鼓励农村人口向城镇、中心村集聚 1、加快中心镇、中心村发展。各地要尽快明确中心镇、中心村建设目标,树立“做地、做环境”意识,完善规划体系,加快基础设施建设,提高公共服务能力,提升中心镇、中心村的品位和承载力,促进人口集中和产业集聚,加快中心镇向小城市转型升级。要大力实施中心镇、中心村培育建设工程,优先鼓励在中心镇、中心村开展农村土地综合整治。各区、县(市)要把中心镇、中心村土地利用年度计划指标分配与其接纳异地农村人口和农村住房改造任务完成情况相挂钩。五县(市)放弃宅基地到中心镇、中心村安置落户的农户,要享受相应的补助政策。要深化体制改革、强化政策支持,积极推进扩权强镇、扩权强村改革,增强中心镇、中心村的发展能力,适应发展需要。 2、建立农村宅基地退出机制。农村土地综合整治项目纳入市农村住房集中改造建设“二选一”试点工作范围,享受相关政策。对自愿放弃宅基地到城镇安置落户的农户,符合接纳地政府有关条件的,可凭退出证明,享受在县城和中心镇购买经济适用住房等保障性住房的资格。本区、县(市)内跨乡镇转移的,人口迁出地乡镇政府应将一定数量的复垦指标无条件转让给迁入地乡镇或区、县(市)政府,并承担相应数量的基本农田保护任务,具体政策由各区、县(市)政府自行制定。 3、落实好农民后续保障。各地要根据农村转移人口放弃宅基地和承包田(地)的具体情况,认真做好转移人口的户籍、教育、社会保险、就业等保障和服务工作,充分保障转移人口的权益,确保其应有待遇。农村产权交易中心、乡镇土地流转服务中心,土地银行或土地信托中心等各类农用地流转服务组织,要按照《中共杭州市委、杭州市人民政府关于加快推进农村土地承包经营权流转和规模经营的意见》(市委〔2009〕13号)要求,加大对农村土地综合整治项目涉及农用地流转和规模经营的服务和支持力度,促进规模经营,土地流转收益归农户所有。各地要根据当地二、三产业发展情况,有针对性地开展农村劳动力职业技能培训,提高劳动力就业能力,拓宽就业渠道,帮助农民劳动力转岗转业。 五、工作措施 (一)加强领导、部门联动。农村土地综合整治工作纳入政府工作目标考核、耕地保护目标考核和新农村建设目标任务考核。县级人民政府是组织实施农村土地综合整治工作的责任单位,对未完成农村土地综合整治任务的区、县(市)政府主要领导,市政府将对其进行问责。为加强领导,市委、市政府已成立杭州市农村土地综合整治工作推进领导小组(以下简称领导小组)。各地也要成立由农办、发改委、财政、建设、规划、国土资源、公安、劳动保障、交通、环保、农业、水利、林业、统计、审计等相关部门负责人组成的专门机构,推进工作。要建立市和区、县(市)领导联系农村土地综合整治示范乡镇、示范项目制度,狠抓重点示范,以点带面,促进全市农村土地综合整治工作深入开展。 各有关部门要按照职责,紧密配合、分类指导,做好农村土地综合整治的服务和管理工作。市农办作为农村土地综合整治工作的总牵头部门,要牵头做好农村土地综合整治工作中需领导小组协调事项的前期准备工作,组织开展农村土地综合整治相关政策的调研和制定,农村土地综合整治项目的总体审查、项目实施的指导协调及项目验收,中心村培育建设及人口集聚等工作;市国土资源局负责指导和组织实施土地利用总体规划编制、审查、审批,农村土地综合整治项目规划编制和项目申报,农村土地开发整理复垦等工作,拟制农村土地综合整治涉及国土相关政策,做好各区、县(市)综合整治申报项目的受理、汇总和初审,项目报批以及项目实施工作,配合做好领导小组办公室日常工作,参与综合整治项目的总体审核和验收工作;市发改委负责开展中心镇培育建设及人口集聚工作,参与农村土地综合整治政策拟制和综合整治项目的审查、验收等工作,配合做好领导小组办公室日常工作;市建委负责开展农村住房改造建设工作,指导做好村镇规划的编制等工作,参与农村土地综合整治政策拟制工作,配合做好领导小组办公室日常工作和综合整治项目的审查、验收等工作;市财政局负责农村土地综合整治资金的筹措、使用和监管工作;市劳动保障局负责做好转移农村人口社会保障、就业等工作;市农业局负责落实农村土地综合整治新增耕地的后续管理工作;市环保局负责衔接农村土地综合整治与生态环境保护的关系;市电力局、杭州文广集团、杭州电信公司等部门负责做好农村土地综合整治相关工作,确保形成合力,发挥综合效益。 (二)统筹考虑、确定项目。各地要按照省、市有关要求,根据当地经济社会发展水平、土地利用现状、土地利用总体规划和村庄建设规划,综合考虑资源、资金和政策的整合力度,按照农村土地综合整治工作的要求,在认真分析镇、村领导班子工作能力、群众意愿,开展可行性研究的基础上,合理确定项目区范围。项目区可涵盖单个或多个行政村,原则上以自然村为单位连片整治,同时可将其他零星建设用地复垦资源一并纳入项目区。涉及跨村安置的,要将安置住房用地、基础设施和公共服务设施用地、产业用地、农村土地综合整治资金平衡经营性用地等作为建新区块纳入项目区。今后,宅基地整村整理项目统一纳入农村土地综合整治项目,不再另行组织实施。农村土地综合整治涉及低丘缓坡改造的,要切实体现生态保护优先的原则,不得将坡度超过25度、林相较好的土地纳入整治范围。农村 土地综合整治项目必须符合以下条件:符合新一轮乡镇土地利用总体规划、村镇规划和农村土地综合整治专项规划;村(镇)班子领导力量强,村民开展土地综合整治意愿强烈;土地综合整治有潜力,土地开发整理复垦质量有保证;整治后项目区内耕地保有量、基本农田、标准农田总量不减少,建设用地增减平衡有余;整治后农村住房改造基本完成,村庄基础设施、公共服务设施配套。 (三)科学规划、加强论证。项目规划方案由乡镇政府组织编制。要按照全域规划、全域设计、全域整治的要求,认真开展农村土地综合整治项目规划设计方案编制工作。规划建设时要注重农村自然生态环境、古建筑的保护。农村土地综合整治项目规划设计方案必须将上级下达给行政村的耕地保有量、基本农田保护面积、标准农田面积和建设用地规模落实到地块;明确土地开发整理复垦新增耕地的实施方案;明确农村住房改造、基础设施和公共服务设施建设方案,及其他建新区块的面积、范围和拟开发用途;明确人口跨村、镇转移安置方案;提出资金筹措和平衡方案;规划实施保障措施等。 农村土地综合整治项目规划设计方案编制完成后,县级人民政府要组织有关部门和专家进行论证,并对论证后的规划设计方案进行公示、公告及组织听证,由村民会议或村民代表会议表决通过。 (四)加强管理、规范实施。农村土地综合整治工作实行项目管理,乡镇政府为项目实施主体,区、县(市)政府为申报主体,经市政府审核同意后,报省政府批准实施。项目批准后,乡镇政府要严格按照批准的规划设计方案组织实施,不得擅自更改,项目实施周期原则上不得超过3年。项目实施完成后,由区、县(市)政府组织初验,市政府组织验收,通过后报省国土资源厅备案,列入省级示范项目的由省有关部门组织复核确认。 项目实施中,必须严格执行法人制、招制、制、工程监理制、公告制、审计制等制度,确保项目质量和资金的规范使用。各区、县(市)政府要制定农村土地综合整治资金管理办法,设立区、县(市)和乡镇两级农村土地综合整治资金专户,专帐核算。 (五)注重结合、加大投入。按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各计其功”的原则,把土地开发整理复垦、发展村级集体经济、村庄整治、下山扶贫、农民饮用水工程、小流域治理、万里清水河道工程、农业综合开发、农村联网公路建设、农村电气化建设等有机结合起来,有效整合相关资金,集中使用,发挥资金的叠加效应和规模效益。 (六)鼓励先进、实施奖惩。对通过开展农村土地综合整治工作,补充耕地数量多、质量好,盘活存量土地情况好,土地集约利用水平明显提升,人口集聚程度高,集镇建设、中心村建设成效明显的区、县(市)及有关人员予以表彰奖励。对开展农村土地综合整治工作不力,或擅自更改项目规划设计、拖延工期、终止项目实施的区、县(市)和乡镇政府,给予批评和相关考核扣分处理,对项目区内建新区块用地指标在账册中予以扣回,责令补办用地手续,并可暂停项目所在乡镇新的农村土地综合整治项目立项。 (七)减免收费、让利于民。严格执行各项收费规定,要根据浙江省物价局《关于农村住房改造建设中有关价格收费政策的若干意见》(浙价服〔2009〕192号)等精神,减免有关费税,规范收费标准。凡利用集体土地或国有土地(含依法征收为国有土地的)用于农民建房或农民住房安置的,一律不得收取耕地开垦费或补充耕地成本回收款等补充耕地的相关费用。加强对中介机构服务性收费的规范和管理,各类中介机构提供服务时必须坚持农民自愿、酌情减免的原则。 乡镇政府要对农村土地综合整治涉及农房拆迁和占用青苗给予合理补偿,确保做到公正、公平、公开。要在安置房及其基础设施建设中加大对农户的补贴力度,尽量让利于民。 (八)加大宣传、营造氛围。充分利用报纸、广播、电视、网络等渠道,广泛宣传农村土地综合整治的重大意义和各项优惠政策,激发乡镇、农村集体经济组织和农民的积极性、主动性和创造性,形成良好的工作氛围。抓好重点示范项目建设,并及时总结推广先进经验,引导带动全市农村土地综合整治工作。