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亿万合约合约亿万亿万合约联通合约机合约情人 v.7 〝億萬合約〞 機密檔案 第一章: 1998年,廉政公署接獲情報,懷疑政府產業署(以下簡稱產業署)一名總產業經理徇私,涉嫌收受物業管理公司利益,不當地外判價值上億的政府合約,遂展開調查。 【動畫影像】 數人在竊竊私語:「嘩,這張千萬元的管理合約又給了「誠信」,」 另一人在旁和議:「是啊,上次另一張千萬元的管理合約也是給了『誠信』,部門大部份的短期合約都是『誠信』拿到。」 有人插嘴:「真奇怪,這家公司規模小,管理經驗又不多,為什麼能一次又一次拿到我們產業署的合約,」 1 v.7 第二章:背景資料 1香港大部份的政府物業如政府合署、宿舍等均由政府產業署負責管理。產業署於九十年代共管理50幢,用辦公大,(面積約80萬平方米)、近19,000個宿舍單位(面積約140萬平方米),以及950 2幢大,(面積約120萬平方米)的保孜及清潔工作。 產業署從1994年及1996年開始,透過私營化計劃,分別將宿舍管理及辦公大,管理工作外判給私人物業管理公司承辦。產業署會透過「公開招標」、「合約報價」或「邀請獲預先審定資格的管理 *公司入標」等三種形式將政府管理合約外判。 1 政府產業署於一九九零年四月成立,主要工作是滿足各政策局及政府部門對辦公室和宿舍的需求、管理政府物業,以及善用政府土地和物業。(資料來源:產業署網頁 www.gpa.gov.hk) 2 資料來源:產業署年報 2 v.7 *招標形式: 公開招標 , 任何公司均可入標。 合約報價 , 此方式適用於短期、金額較少的政府合約。部門會邀請合適 的承辦商提供報價。 預先審定資格招標 , 政府預先評核一些具備相關經驗者的資格,並將合資格者納 入名單中。當政府需要外判一些專業服務時,便可從名單中 邀請獲預先審定資格的公司入標。 3 v.7 第三章:調查事件簿 名實相符,另有內情, 廉署接獲情報經調查後,發現在1994年至1998年期間,有一家中型保孜公司獲產業署其中一名總產業經理力薦,先後獲取產業署的: 1. 預先審定資格; 2. 2份總值過億的管理合約; 3. 逾9成短期合約,總值1千3百多萬 究竟這家公司真的是名實相符還是另有內情, 4 v.7 調查員手記 廉署懷疑有產業署職員觸犯防止賄賂條例,收受利益並利用職權影響管理合約外判的結果,因而展開調查。 由於涉案總產業經理在部門內職權很大,直接向產業署署長和副署長負責*,因此搜集證據必須審慎進行,避免打草驚蛇。 負責此案的王sir示,當時有需要直接與產業署署長見面,為了掩人耳目,遂化身為一個承辦商,到產業署與署長作閉門會議。 *產業署架構 產業署署長 產業署副署長 總產業經理 總產業經理 總產業經理 總產業經理 總產業經理 總產業經理 (,孙管理) (產業拓展) (工程計劃) (產業管理) (管理參議) (軍用產業) 5 v.7 第一頁:獲得預先審定資格 1994年8月1日,一名差餉物業估價署首席物業估價測量師借調往產業署擔任總產業經理,主管,孙管理組,屬首長級第一職級,負責部門的物業管理工作,並直接向產業署署長和副署長匯報。 1994年8月,產業署獲中央投標委員會批准,邀請有意競投政府物業管理合約的公司先接受資格審核;成功獲預先審定資格的公司便有機會競投產業署隨後批出的8份、為期3年、金額龐大的管理合約。 剛到任的涉案總產業經理被委派負責這次資格審核的評選工作。 如何獲取預先審定資格 怎樣才可以獲取預先審定資格,根據產業署的,符合資格的公司必需具備最少5年或以上的物業管理經驗。此外,部門亦會根據下列數項準則來審核申請者的資格: 6 v.7 1. 審定時管理住孛,孙的數目和種類 2. 管理模式 3. 其他政府部門或客戶對其服務表現和可靠性的評估 4. 是否有充裕和合適的專業和技術人員履行合約 5. 公司的財務狀況 6. 是否有能力進行簡單、小型的維修及保養工程 保孜公司,物業管理公司, 1994年10月,產業署收到「誠信」的申請,該公司報稱負責6千多個大嶼山愉景灣住孛單位的保孜及管理工作。 可是產業署職員在檢視「誠信」交給產業署的文件時,發現「誠信」只是一間保孜公司。「誠信」的商業登記證中公司業務性質一欄寫的是保孜;而「誠信」提交的會計師審核報告亦列明「誠信」的主要業務是提供保孜服務。 總產業經理隨後主動提議與2名高級產業經理到愉景灣進行實地 7 v.7 考察。實地考察發現,「誠信」只是聘請了80名保孜員在愉景灣負責屋苑的保孜工作,「誠信」實際上是一間中型的保孜公司而非物業管理公司, 調查員手記 據產業署職員透露,作為產業署的首長級職員,總產業經理親 自帶隊作實地考察非常罕有;而且實地考察只會確證「誠信」 是一家保孜公司。為什麼總產業經理還提出這個令人費解的建 議, 王sir推斷這名總產業經理其實想利用自己的影響力,影響下屬 給「誠信」的評估報告,也預計下屬不敢挑戰或違背上司的意 見。 8 v.7 給一個機會吧, 雖然各項資料都顯示「誠信」不夠資格獲取預先審定資格,但總產業經理卻要求下屬給予這類小公司一個機會,要求他修改「誠信」的審核報告,指出獲取預先審定資格並不代表可獲取產業署合約。 在評審會議上,「誠信」不獲評審委員推薦給予預先審定資格(非住孛,孙),但在總產業經理力薦及親自撰寫一份附加資料指「誠信」具備很好的客戶評語後,最終「誠信」獲取預先審定資格(住 3孛,孙)。 經過這次評選,「誠信」與另外7間公司獲取預先審定資格,可以參與投標大型政府管理住孛,孙合約。 3 非住孛,孙指政府辦公大,、政府停車場大廈等政府物業;而住孛,孙則指政府宿舍。 9 v.7 第二頁:獲取上億的管理合約 1997年3月,產業署擬透過公開招標形式聘請公司管理政府10幅前軍事用地,任何有興趣的公司都能入標。而這次的招標工作也是由上述總產業經理負責,並由他草擬投標通知書*。 *投標通知書內容 合資格投標者必需具備最少5年的屋苑管理經驗,並正管理不 少於1千個住孛單位,當中包括最少1個不少於300個住孛單 位的屋苑;投標者需於入標時同時提供相關資歷和經驗的證明 文件。 妙奪千萬合約 1997年5月,這名總產業經理建議修訂投標書內容,認為這些前軍事用地即將會出售或再作其他發展用途;因此,並不需要頂級物業管理公司管理,他認為合約可批給能符合招標文件基本條件的最低價者。 10 v.7 1997年7月,總產業經理代表產業署向中央投標委員會建議將這份合約以5千6百多萬元判給最低價者而又附合基本條件的公司?「誠信」,這間於1995年7月已被另一總產業經理在預先審定 4。 名單中剔除的公司 總產業經理在他向中央投標委員會上呈的推薦便箋中提出下列論點: 1. 「誠信」具備7年多的物業管理經驗 (只有保孜經驗) 2. 公司正管理多達1萬個住孛單位,當中包括愉景灣的6千多個 住孛:只是負責屋苑的保孜工作: 3. 「誠信」財務狀況良好 4. 公司過往替產業署執行的短期合約表理令人滿意 最終,中央投標委員會基於總產業經理的建議將這份為期3年的合約判給了「誠信」。 4 1995年7月,涉案總產業經理被調往產業署其他小組,接替他的另一位總產業經理與「誠信」董事總經理會面後,發現「誠信」並沒有足夠的物業管理經驗,於是向中央投標委員會建議將「誠信」從預先審定資格名單中剔除。 11 v.7 再次出招 1998年4月,產業署又以公開投標的形式外判啟德舊機場的管理服務,為「誠信」又帶來新的機會*。 *投標通知書內容 入標者必需具備最少5年屋苑管理的經驗,並正管理不少於2 千個住孛單位,當中包括最少1個不少於1千個住孛單位的屋 苑;並同時管理不少於10萬平方米的非住孛用地。 同年7月,這名總產業經理向中央投標委員會上呈的便箋中再次建議把這份8千7百多萬元的合約判給第2最低價的「誠信」。這次,他的理據是: 1. 最低價錢公司的管理經驗未達最低要求,而「誠信」則不單報 了一個甚具吸引力的價格,同時亦具備8年多的物業管理經 驗; 2. 公司正管理有6千多個住孛和2千3百多萬平方米的非住孛用 地的愉景灣:雖然這並不真確:; 3. 「誠信」為產業署管理前軍事用地的服務表現良好 12 v.7 中央投標委員會根據總產業經理的建議再次將這份合約判給「誠信」。 產業署外判合約流程圖 產業署向中央投標委員會 申請外判管理合約 中央投標委員會給予批准 產業署進行招標、評標等 工作 產業署向中央投標委員會 建議挑選名單 中央投標委員會給予批准 總產業經理先後兩次利用不確資料誤導中央投標委員會相信「誠信」是一家合適公司而獲取這兩份上億的合約。為什麼要這樣做呢, 調查員手記 13 王sir表示他事後曾接觸兩位在該段時期擔任中央投標委員會主席(由庫務署署長兼任)的官員,他們均表示若果知道產業署上呈的資料有誤,他們一定不會按建議而給予批准。 v.7 14 v.7 第三頁:獲取產業署逾9成的短期合約,總值1千3百多萬 1996年至1998年期間,這名總產業經理同時負責挑選承辦商以短期合約形式:每份合約不超過50萬港元:管理政府的宿舍、學校、辦公室、雷達站等。 期間,總產業經理多次要求下屬邀請「誠信」及由「誠信」股東擁有的相關公司報價,甚至有時在限期後如果還沒有收到「誠信」的報價,他會要求下屬致電「誠信」,要求盡快提供報價單,導致「誠信」及其相關公司在這段期間取得產業署超過9成的短期合約,總值1千3百多萬。 瞭解了過去一段時間產業署外判管理合約的情況後,廉署調查員生出現很多疑團。 為什麼部門大部份的 短期合約都給了個別 幾家公司, 為什麼不符資格 的公司能取得上 億的政府合約, 為什麼這位總產業 經理一次又一次地 極力推薦這家不符 合資格的公司, 15 v.7 為什麼不符資格 的公司能取得預 先審定資格, 但是在另一邊廂,廉署找不到這位總產業經理收取利益的證據,難道這位總產業經理真的是沒問題嗎,, 突破:絕密關係曝光 在苦無頭緒下,廉署嘗詴追查「誠信」董事局成員和總產業經理的個人背景。廉署最終從入境處的人事登記科資料發現,「誠信」的董事總經理兼大股東原來是這位總產業經理弟婦的哥哥,大家原來是親屬關係*, *人物關係圖 16 v.7 姻兄弟 「誠信」 總產業經理 董事 總經理 兄弟 兄妹 夫婦 總產業經理 總產業經理 弟弟 弟婦 將政府合約判給親屬的公司會違法嗎, 有可能。沒有收取任何利益不就行了嗎,不一定。 難道親屬的公司就不能參與政府投標嗎,不是。 只是政府人員在公事上處理與親屬有關的事項有可能出現利益衝突#的情況。 #利益衝突 什麼是利益衝突,利益衝突是指公職人員的私人利益與政府 或該員本身公職的利益出現矛盾或衝突。在某些情況下,親 屬或朋友關係,又或其他,繫或情誼,儘管並不涉及經濟利 益,卻可左右公職人員在執行職務時所作的判斷,或令人有 理由相信會影響他的判斷。 因此,根據當時的公務員事務通告第19/1992?利益衝突 17 (1992年12月4日生效)所述,公務員不單須申報牽涉金錢的利益衝突,還須申報金錢以外的其他各種利益衝突*。 v.7 總產業經理在評審預先審定資格以及外判兩份上億的管理合約時絕口不提兩人的關係,亦沒有向上司申報他和「誠信」大股東的親屬關係,明顯違反了公務員事務通告的要求。 此外,廉署調查員又在一個文件檔中發現一份由另一位外籍總產業經理寫給這位總產業經理的工作進度報告。這名外籍總產業經理曾於總產業經理休假期間代為處理他的工作,因而有機會接觸「誠信」,並知道這家公司的表現並不理想。當總產業經理休假回來後,外籍總產業經理在工作進度報告中指出「誠信」的表現並不理想,要總產業經理留意。這份白紙黑字的記錄正好說明總產 18 v.7 業經理是知道「誠信」的服務表現是不理想的, 既然總產業經理與「誠信」老闆是親屬,又知道這家公司的表現不理想,那他故意不申報並且在遴選過程中極力推薦「誠信」的原因便不難理解了。 19 v.7 第四章:審訊 此時,調查員已經掌握了案件的來龍去脈。而總產業經理和「誠信」董事的親屬關係正好解說了為什麼他總是偏幫這家保孜公司。 在廉署調查期間雖然沒有證據證明總產業經理曾經收取利益而協助「誠信」取得預先審定資格和上億元的管理合約,但他的偏私行為嚴重破壞了政府的公平投標制度。因此,律政司最終決定以 *普通法的「公職人員行為失當」罪名檢控這位總產業經理。 *公職人員行為失當 公職人員為巿民服務時必需廉潔孚正、大公無私。有些公職人 員在執行公務時濫用職權和徇私舞弊,但又不涉及直接收受利 益,令他們的親戚、朋友獲取利益,可以說是沒有直接利益收 授的腐敗行為。 20 v.7 在2000年6月29日,總產業經理被落案起訴下列4項「公職人員行為失當」罪名,在東區法院提堂。 1. 身為公職人員無合理辯解或理據而作出一連串行為,蓄意損害 公眾利益,即不誠實地致使及准許「誠信」不當地獲預先審定 資格,參與投標管理住孛,孙的政府合約; 2. 身為公職人員無合理辯解或理據而作出一連串行為,蓄意損害 公眾利益,即不誠實地優待「誠信」致使及准許一份價值港幣 56,147,076元的管理合約不當地判授予該公司; 3. 身為公職人員無合理辯解或理據而作出一連串行為,蓄意損害 公眾利益,即不誠實地優待「誠信」致使及准許一份價值港幣 97,561,884元的管理合約不當地判授予該公司;以及 4. 身為公職人員無合理辯解或理據而作出一連串行為,蓄意損害 公眾利益,即不誠實地偏袒「誠信」及相關公司,因而致使及 准許該等公司獲判授逾九成的短期合約。 總產業經理辯稱自己沒有貪污,亦沒有收取第三者提供的任何利 21 v.7 益;而且他不知道「誠信」董事是他親屬,所以沒有按公務員事務規條申報利益。 無心之失或刻意隱瞞 總產業經理與「誠信」董事總經理兼大股東的親屬關係是鐵一般的事實,但他卻辯稱一直不知道「誠信」老闆就是自己弟媳的哥哥,因此沒有按公務員事務規條向上司申報與這間公司可能存在的利益衝突,以及迴避遴選工作。 總產業經理真的不知道「誠信」董事就是弟媳的哥哥,他的謊言被一份小資料拆穿了, 根據入境處的出入境記錄,1993年9月20日下午2時31分,總產業經理與他聲稱不認識的「誠信」老闆在同一天、同一時間、同一出入境服務台從紅磡離境,並於第2天晚上先後回港。因此,總產業經理在1994年處理「誠信」的預先審定資格和隨後的幾份產業署合約時,沒有理由不知道「誠信」的董事就是自己弟媳的哥哥, 22 v.7 調查員手記 王sir表示雖然總產業經理和「誠信」董事是親屬,但並不代表他們一定認識。但是,王sir估計他們相識,可能有機會一起出外遊玩,於是指派調查員去看看他倆最近一年的出入境記錄,看看能否找到一些線索。 結果卻讓人失望,他倆在過去一年並沒有一起出入境的記錄。王sir心想沒可能,便要求調查員去查一下過去三年他倆的出入境記錄,結果又是失望而回。不甘心的王sir,隨後要求調查員再查五年的記錄,沒有,再查十年記錄,他們的堅持終於沒有白費,最後讓調查員找到了1993年這個記錄。 23 v.7 第五章:判刑 裁決 2000年12月19日,總產業經理被裁定4項「公職人員行為失當」罪名成立,被判入獄9個月。他不服判刑提出上訴,而律政司亦認為判刑太輕要求覆核刑期。 上訴 2001年8月21日,高等法院上訴庭駁回總產業經理的上訴,並將刑期由9個月增加至30個月。主審法官認為總產業經理的失當行為橫跨多年,對政府合約投標程序上的聲譽造成無可估計的傷害。他認為9個月的刑期不足以反映案情的嚴重性,所以增加刑期。 2001年9月3日,總產業經理再次提出上訴,其後獲准上訴至終審法院。 這名總產業經理認為這項普通法罪行過於廣泛,令人難以界定什麼情況下會因為行為失當而遭起訴。同時,基本法的精神是確保法例能得到清晰的界定,法例中「公職人員行為失當」的定義並不明確,或許會抵觸基本法。 24 v.7 英國案例: 根據1968年:R v Liewellyn - Jones:的英國案例,主審法官說明要以普通法中的以權謀私令被告入罪,非單憑證實被告知悉該事,還必須證明被告有「詐騙」或「不誠實」的行為。隨後在1979年的: R v Dyham :案例亦提及,「貪污」並不是罪 行的必要因素。 上訴被駁回 2002年7月10日,終審法院一致駁回總產業經理的定罪上訴,他被判即時入獄。法官認為總產業經理的「不誠實」顯而易見,因為他故意隱瞞與「誠信」董事的親屬關係。 另一方面,總產業經理辯稱「公職人員行為失當」的罪行定義並不清晰,但法官卻認為普通法中的「公職人員行為失當」旨在打擊貪污及不誠實以外的蓄意行為,而這罪名需採用概括的定義,目的是要涵蓋多種不同形式的公職人員行為失當罪行,令犯罪者受法律制裁。 25 v.7 終審法院同時認為普通法罪行所採用的概括定義,已足以令公職人員自律,若將「行為失當」一詞訂下過於具體的說明,只會令法例陷於僵化,更或令部份觸犯嚴重失當行為的公僕逃出法網。 26 v.7 第六章:影響深遠 總產業經理成為本港首名被裁定身為公職人員行為失當的首長級官員。這個罪行給那些不為自己,卻為他人謀私濫權的行為敲響了警鐘。 過往若要起訴有人以職務之便謀取私利,控方必需證明他有收受回佣或其他利益,本案並無證據顯示總產業經理有財務或其他形式的得益,但本案成功舉證他以公職之便讓自己人得益,不誠實的意圖足以構成刑事罪行,令日後檢控公職人員行為失當的空間大增。 為了釋除部份人士對法例條文模糊不清的疑慮,終審法院法官在判詞中羅列出「公職人員行為失當」由4個元素組成: 1. 被告為公職人員; 2. 在執行公職期間或執行有關公職時; 3. 故意及有意圖地作出有罪的失當行為;以及 4. 有關罪行必須涉及嚴重失當行為 27 v.7 重訂罪行元素 根據終審法院在二零零五年五月的另一宗案件判決中,進一步 詳細列明構成「公職人員行為失當」的五大元素,這些包括: 1. 身為公職人員; 2. 在執行公職的過程中或在與其公職有關的情況下; 3. 故意作出失當的行為或不作出恰當的行為,例如故意疏忽職 孚或不履行職務; 4. 沒有合理解釋或理由;以及 5. 鑑於該項公職和擔任公職者的職責範圍、有關公職和任職者 的服務宗旨的重要性,以及偏離職責的性質和程度等,有關 的失當行為屬於嚴重而非微不足道。 令此罪行當中提及的失當行為更為清晰明確。 法官亦提到訂定有關罪行的元素並非為了懲處公職人員在其私人生活中的行為,公職人員有否觸犯行為失當的罪行,並非單看公職人員的身分,而是根據他們身為公職人員所做或沒有做的事而論。 28 v.7 失當行為必須是蓄意作出,並非無心之失,即有關公職人員是知道其行為違法。此外,「公職人員行為失當」的有關罪行必須涉及嚴重失當行為,至於嚴重與否則要按被告的職責、公職的重要性、有虧職孚的程度等來衡量。 而隨著這位總產業經理被定罪後,截至2010年5月為止,先後再有33宗與「公職人員行為失當」罪行相關的檢椌。 總產業經理1967年加入政府任職差餉物業估價署,到1998年被廉署調查時已晉升至首席物業估價測量師,當時月薪9萬8千多,屬首長級第一級官員。他被定罪後,不但失去了工作,更損失了近600萬的長俸。 29 v.7 評價 在調查員眼中到底總產業經理是怎樣的一個人, 土皇帝,這是總產業經理給王sir的最深刻印象。或許基於本身的專業身份再加上在部門的位置,總產業經理的行為仿如一個土皇帝。要求下屬修改「誠信」的審核報告、要求下屬收回發給「誠信」的警告信、指示下屬接納「誠信」在限期後提交 的報價單。 後記 事件發生後,廉署的防止貪污處亦就此事為產業署的委任和管理物業管理公司程序提供度身訂造的防貪建議,進一步完善有關制度。 同時,廉署的社區關係處亦為部門員工孜排防貪教育講座,藉此增加員工對防貪法例的認識,提高員工的防貪意識。 30 v.7 X X X 31