中国经济特区的体制创新及启示

中国经济特区的体制创新及启示 一、中国经济特区体制创新回顾 中国经济特区的建设取得了巨大成功。这种成功，除了邓小平理论的指引、党中央的英明决策、全国人民的支持、特区人民的艰苦奋斗、政策的优惠等原因以外，与经济特区自身的不断创新是分不开的。特区成立的20年，既是创业的20年，也是不断创新的20年。回顾经济特区政府的创新，我以为，主要体现在经济体制与行政体制创新两个方面： 1.经济体制的创新 经济特区的成立，主要任务就是为建设有中国特色社会主义闯出一条新路。党的十一届三中全会以后，我党和我国的中心工作转到了经济建设，无疑地，经济特区最直接的任务就是要为我国闯出一条经济建设的新路。所以，经济特区的创新是以经济体制的创新为先导的，主要可概括为以下几个方面： （1）价格体系与市场体系的创新。在经济特区成立之前，全国实行的是以经济为主导的价格体系，所有商品的价格一律由行政部门按计划定价，无论是生产企业或供销企业，没有商品价格的权利。最早打破这个僵局的直接原因是成立经济特区之初，按国家计划未能供应足够的物资以满足经济特区建设高速发展的需要，所以，经济特区不得不走“特殊”的道路，以高于计划经济的价格向各地采购各种物资，实行了几十年的社会主义计划经济价格体系，被以市场主导、按供求关系调节的新型价格体系所打破。正是这种灵活的价格体系，吸引了大量国内、国外的生产资料、资金和劳动力涌进经济特区，保证了经济特区建设的需求，同时，也带动了全国计划经济价格体系的改革，终于造成了今天人人司空见惯的市场价格局面。价格体系的改革直接促使了市场体系的形成，市场是价格的载体，从经济特区的发展过程来看，价格的开放，先后加快了生产资料市场、商品零售市场、房地产市场、金融市场、劳动力市场、技术市场、信息市场的形成，为经济特区的高速发展奠定了坚实的基础。 （2）资源配置与使用体系的创新。 由于供需关系的矛盾以及计划经济价格体系坚冰的融化、经济特区市场的发育成长，传统的社会资源配置与使用方法，越来越显得难以适应。比如，属于传统商品范畴中的生产资料的行政划拔、罚没物资的处理，不属于传统商品范畴中的土地、劳动力、技术的使用，都极大地限制了企业的公平竞争和市场经济的发育。这种形势，也迫使经济特区迈出以市场经济为主导的资源配置与使用体制的改革。1985年，随着深圳经济特区土地拍卖第一声锤的敲响，拉开了资源配置与使用体系改革的序幕。今天，在经济特区以及国内大多数地方，已经习惯了土地的拍卖、技术的拍卖，甚至人才的拍卖，这不但大大地促进了社会主义市场经济体系的形成，而且，也有效地抑制了腐败行为的滋生。 （3）以公有制为主体的所有制体系的创新。 经济特区坚持以“三个有利于”为标准，在市场经济逐步发展的过程中，顺应生产力发展的需要，使企业的产权形式日趋多元化，形成了一种全新的混合所有制格局，公有制经济与非公有制经济相互并存，共同竞争。在混合型所有制经济体系中，公有制经济一直发挥着主导地位的作用，公有制经济可以通过较少的资本控制较多的社会资本，使自身经济实力得到较快发展壮大，同时，非公有制经济也得到健康的发展，成为特区国民经济的重要组成部份。混合型经济支撑并促进了特区国民经济的高速发展。 （4）国有资产管理体制的创新。 如何使国有经济在社会体制转型过程中能不断发展并且成为新体制中有竞争力的市场主体，如何使国有资产保值增值，这是全国经济体制深化改革中普遍遇到的难题。深圳经济特区率先进行的国有资产管理体制的改革探索，形成了比较完善的以资本为纽带的国有资产监督管理与营运体系，创造了“市国有资产管理办公室——市国有资产经营公司——国有独资控股参股企业”三级管理体制，初步理顺了政府与企业之间的关系，使国有企业能够在市场竞争中施展拳脚。深圳的做法，对全国国有资产管理体制的改革，有一定的借鉴意义。 （5）社会保障体系的创新。 社会保障是国家为了保持经济的健康发展和社会的稳定，通过对国民收入的分配和再分配提供物质帮助和社会服务，以保障公民基本生活权利的。它既是一项国家的基本政策和社会经济制度，又是确立机会均等、效率优先的调节机制。不断完善社会保障体系是一个世界性的难题，保障水平过低，极易引发社会的不公平和不安定；保障水平过高，国家不堪重负，影响社会效率和国民经济的发展。我国传统的社会保障模式存在着覆盖面窄、管理机构重叠、社会化效率低、政府企业负担沉重等弊端，在特区市场经济快速发展的形势面前，已经成为经济体制深化改革的拦路石。以深圳经济特区为代表的特区社会保障体系的创建，经历了单项突破、综合配套、深化改革三个阶段，最终形成了以机关企事业职工统一基本保险制度、多层次养老保险制度、社会统筹与个人帐户结合的医疗保险制度、失业保险和工伤保险制度、住房公积金保险制度为主要内容的新型社会保障体系，为深化经济体制改革、稳定社会秩序发挥了有力的作用。 （6）以按劳取酬为主的社会分配体系的创新。 按劳取酬是社会主义制度的分配原则，但长期以来，我们实行的分配制度更多地是强调了共同富裕而忽视了人与人之间的能力、贡献的差别，实质上造成了社会主义的“大锅饭”，不但达不到人人富裕，反而是人人贫穷。由于经济特区更早地在全国率先推行市场经济，市场就是竞争，竞争就得体现人与人、企业与企业之间的差别，市场无形的大手，操办了对原有分配体制的改革。特区分配体制的改革始终贯穿了“以按劳分配为主，多种分配形式并存，效率优先，兼顾公平，各种生产要素参与分配”的主线。新的分配体制初步理顺了政府、企业、个人三者内部以及相互之间的分配关系，初步形成了以按劳分配为主的多元分配格局和适合社会主义市场经济体制的分配机制。 经济特区的经济体制创新，除了上述六大方面外，在社会监督与中介服务体制、市场经济法规体制、财务税收体制、政府对社会的宏观调控体制等方面，也进行了改革与创新，其中不少经验和做法，已经辐射、推广到全国各地。 2.行政体制的创新 在社会主义市场经济条件下，推动经济发展是政府的首要职能，经济又是社会诸因素中最活跃、最易于产生新鲜事物的领域，所以，政府的经济体制创新比行政体制创新先行一步是符合历史发展规律的。但经济领域发生了变革之后，政府的管理方式和手段，就必须及时调整和更新，否则就会成为经济改革的绊脚石。经济特区政府近20年的行政改革，是由经济改革推动而起步的，表现出很大的力度，取得了显著的成效，创造了许多新模式，归纳起来主要有以下几个方面： （1）“小政府、大社会”精简高效管理体系的创新。 经济特区成立之初的政府机构设置与内地并无多大差别，随着经济的开放，外资的引入，政府越来越忙不过来，企业越来越感到办事难，一个项目从提出可行性报告到投产，同样要经过十几个部门的审批，盖上几十个公章，半年能办成算是正常的。政府机构职能交叉，设置重叠，应该管的事没管好，甚至没人管，不该管的事多头管、管乱了。经过十几年的摸索，政府下决心通过精简机构、权力转换，基本理顺了政府机构之间的职能关系，形成了以“大系统”为特点的管理体系。比如，政府对工业的管理，传统的机构设置是按轻工、纺织、机械、电子、化工等行业设置专业局，而在深圳特区政府中只由一个经济发展局即承担了多个专业局的职能，农业局承担了农业、林业、牧业、渔业、乡镇企业的管理职能，运输局承担了交通、航运、邮电等职能；此外，还有商贸大系统、招商大系统、城建大系统、城管大系统、文化大系统、教育大系统、社保大系统等的管理体系，在全国率先创建了“小政府、大社会”精简、高效的政府管理体系。 （2）政企分开以间接管理为主的宏观调控体系的创新。 转变政府职能是全国行政体制改革的热门课题，要做到转变职能，关键在处理好政府与市场、政府与企业的关系，也就是要做到真正的政企分开。经济特区的市场经济发育比起内地来说，先行一步，更早地暴露了传统的政府管理与市场的矛盾，在解决这些矛盾的过程中，新的管理模式随之产生，特区政府通过撤销专业经济管理部门和行政性公司，转换企业经营机制、落实企业自主权，实行企业无上级行政主管部门，大力培育社会中介机构，发挥财政、金融、税收、价格的经济杠杆作用等强有力的手段，比较彻底地实现了政府对社会的间接管理和宏观调控的职能。 （3）构建国家公务员管理体系的创新。 干部是社会管理层面的重要人力资源，但传统的干部管理体系，从国务院总理到医院护士，都统一属于“国家干部”范畴，实行的是统一的管理模式。党的“十三大”提出了要在全国实行国家公务员制度，掀开了干部人事体制改革的序幕。在缺乏经验、又不能照搬西方国家文官制度的情况下，以深圳为代表的经济特区，从1988年起，先后出台了十几个单项制度，其中《深圳市国家公务员管理试行条例》比国务院颁布的还要早。十几年的实践和探索，经济特区政府已形成了公务员队伍素质优化、新陈代谢、社会物质保证三大运行机制，在全国率先构建起国家公务员的科学管理体系，实现了“国家干部”的历史性跨越，也为其他地方的干部人事改革提供了经验和启迪。 （4）政府审批制度的创新。 要深化行政体制的改革必须转变政府职能，弱化政府对社会的直接管理，这种改革意识已逐渐为各地政府所认同。但改革不仅仅是观念的问题，更重要的是如何找到改革的突破口，如何找到有效的具体操作措施的问题，经济特区正是在这方面作出了创新。自1997年起，深圳市政府经过充分的调研，认为政府审批是区别新旧体制下政府职能运作方式的主要特征，是政府对社会、对市场管得过死的关节点，只有下决心改革政府审批制度，才可能真正实现政府职能的转变。经过两年的改革，深圳市政府把原有的1091项审批、核准事项减少了463项，裁减幅度达43％。使政府的审批更规范化， 提高了政府的工作效率，产生了良好的社会效应，企业、市民普遍对政府这一举措表示了极大的满意，有力地使政府职能的转变落到实处，创造了新的经验，在全国产生了较大的反响。 （5）依法行政、完善行政法规体系的创新。 政府行政体制的改革，就是要围绕社会主义市场经济体制改革的目标，走向制度化、法制化、国际化，这就需要依法行政、需要完善现有的行政法规。经济特区由于改革开放比较早，遇到的新事物、新问题也比内地多，市场经济条件下的很多事情是原有的行政法规没有涉及到的，这就迫使特区政府必须总结、探索，创造出新的制度来。特别是深圳、厦门、海南先后被全国人大赋予立法权，使经济特区政府能在法制建设中更好地发挥“试验场”作用，并在较短的时间里，进一步建立和完善了一套新的适应市场经济条件的行政法规体系，主要内容有公务员管理法、行政组织法、行政行为法、行政程序法、行政监督和廉政建设法等，不但保证了特区改革和建设的顺利进行，也为全国的行政法制建设做出了贡献。 经济特区的行政体制创新除了上述几个方面外，在行政决策、行政监督、社会中介组织管理等方面，也都有许多新的经验，在体制建设上有新的创造。 二、中国经济特区体制创新的启示 经济特区的改革创新精神与经验，给全国各地树立了成功的榜样，也给改革实践家和理论家提供了以下启迪： 1.体制创新首先要解放思想。 经济特区作为改革开放的“试验场”，前面是没有现成、顺当的道路可走的，否则，“试验场”的作用就显得不那么重要了。特区政府解放思想表现在能以邓小平理论为指导，用实事求是的精神大胆地试，大胆地闯，改革是对现有利益和权力格局的重新调整，会牵涉到方方面面的关系，非常复杂、非常困难，改革者不可避免地要付出沉重的代价，还包含有犯错误的风险。但为了建设有中国特色社会主义、实现现代化，只能是允许改革中有失误，但决不允许不改革，正如邓小平同志所说，不改革只有死路一条。特区政府体制创新取得那么多成就，首先就是他们敢于解放思想，敢闯敢干，敢于突破传统的束缚，特别是政府敢于把自己从改革主导者的地位，变成改革的对象。 2.体制创新要以理论创新为指导。 特区政府体制创新所遇到的每一个重大问题，都是与理论有关的，在改革道路上所取得的每一个成功，都得益于理论的创新。比如：早期对外开放引进外资、成立中外合资企业、土地使用权的拍卖等等，都有牵涉到社会主义本质的问题，引起了“姓‘社’还是姓‘资’”的争论。正是特区的改革实践者和理论工作者认真学习了马克思主义有关社会主义本质的论述，坚持“三个有利于”标准，在理论上提出了符合社会主义初级阶段实际的“公有制多种实现形式”的观点，在实践中试行了混合型经济、共有制经济的做法，才冲破了传统思想的束缚，使特区的改革道路迈进了新的天地。 3.体制创新要正确处理好经济基础与上层建筑的关系。 中国经济特区的体制创新有一个普遍的特点，就是几乎所有的新制度，都是从经济领域开始或是与经济领域直接有关的。特区的市场经济发育很快，生产力的快速发展，使原有的生产关系显得不相适应，许多新事物、新问题无法在原有的制度中找到解决的办法，这就势必要求上层建筑进行改革，否则就会制约、阻碍生产力的发展。特区政府能对经济基础与上层建筑产生的矛盾冲突，不失时机地进行政治体制改革，改革的针对性很强、很及时，所以能比较顺利，比较容易取得成功。 4.体制创新要注意物质文明与精神文明、制度建设与思想行为教育“两手抓、两手都要硬”。 改革开放所取得的物质文明建设的成就能直接使人受惠，比较容易得到社会各方的支持，但精神文明作为社会主义现代化建设列车两个轮子中的一个，与物质文明建设有着同等重要的地位。制度建设是规范社会活动的根本，没有规矩，不成方圆，但制度最终是要靠人去执行的，所以对人的思想行为教育，与制度建设具有同等重要的意义。经济特区政府比较好地处理了“两手抓、两手都要硬”的关系，使人们看到了中国特色的社会主义发展模式的理想前景，用成功的实践回答了对走经济特区道路的种种疑虑，驳斥了种种错误的观点。在古巴一直坚持走社会主义道路的卡斯特罗同志考察深圳时，听说我国曾经对特区姓“社”还是姓“资”有过激烈的争论，他说了一句很值得人们深思的话：“如果说深圳走的是资本主义道路的话，古巴也愿意走这样的路”。 5.体制创新证明了邓小平理论的无比正确，鼓舞了全国人民坚定走有中国特色社会主义道路的信心。 经济特区最引人注目的答卷是，体制创新直接地推动了生产力的发展。1999年全国大中城市的经济数据统计很好地说明了问题： 城市 国内生 排名 地方财 排名 出口 排名 产总值 政收入 总额 上海 4035亿 1 432亿 1 188亿 2 北京 1270亿 2 279亿 2 99亿 3 深圳 1437亿 6 185亿 3 282亿 1 厦门 458亿 21 42亿 19 44亿 9 汕头 454亿 22 18亿 23 27亿 14 珠海 290亿 23 20亿 22 27亿 13 注：出口总额为美元，其余两项为人民币；海南特区是省份，未计入内。 经济特区的体制创新，极大地促进了生产力的发展，打开了中国对外开放的窗口，使中国经济融入了世界经济大循环，继续发挥了“试验场”的示范效应，为全国各地的体制改革提供了很好的经验，使我们更深入地认识到了社会主义的本质。成绩归功于改革与创新，创新是一个民族的灵魂。