基层人民银行金融统计执法检查存在的法律问题分析.doc

基层人民银行金融统计执法检查存在的法律问.doc 基层人民银行金融统计执法检查存在的法律问题分析 金融统计是国民经济统计的重要组成部分，是中央银行宏观经济金融决策的支持系统，金融统计数据的及时、准确在强化金融运行分析、研判和调整货币政策方面起着至关重要的作用。金融统计执法检查是中国人民银行履行职责，保证金融业数据真实、准确、提高金融统计数据质量的重要保证，也是中国人民银行在金融业查处弄虚作假行为，打击编制虚假和隐瞒重要事实财务报告、报表和金融统计资料的重要手段。当前基层人民银行在开展金融统计执法检查工作中，主要存在四个方面的法律问题应予重视。 一、金融统计执法检查法律依据不充分、不明确 (一)在修改后的《人民银行法》中找不到明确的法律依据 根据2003年修改的《中华人民共和国中国人民银行法》第四条第十一项规定“中国人民银行负责金融业的统计、调查、分析和预测”;第三十五条规定“中国人民银行根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料”;第三十六条规定:“中国人民银行负责统一编制全国金融统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布”。以上法律条文赋予了人民银行具有负责金融统计的相关工作的职权，人民银行有权对金融统计进行管理。但从第三十二条规定的九项检查监督权和第三十四条“当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务 院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督”，没有具体涉及金融统计的条款，由此可见，人民银行对金融机构开展金融统计执法检查，在2003年新修订的《人民银行法》中没有明确规定，人民银行开展金融统计执法检查缺乏充分的法律依据。 (二)新《商业银行法》对基层央行开展金融统计执法检查法律依据亦不明确充分 在《中华人民共和国商业银行法》中涉及金融统计执法检查的法律条款依然不明确。该法第六章规定了有关监督管理的要求，第六十一条规定:“商业银行应当按照规定向国务院银行业监督管理机构和中国人民银行报送资产负债表、利润表以及其他财务会计报表、统计报表和资料”，在第八章法律责任部分第七十七条第二项规定了:“商业银行提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告、报表和统计报表的，由中国人民银行责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款;情节特别严重或者逾期不改正的，中国人民银行可以建议国务院银行业监督管理机构责令停业整顿或者吊销其经营许可证，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，第八十条第二款规定:“商业银行不按规定向中国人民银行报送有关文件、资料的，由中国人民银行责令改正，逾期不改正的，处十万元以上三十万元以下罚款”。这些法条只强调了商业银行必须按规定向中国人民银行报送有关文件、资料及各种报表，并且不得报虚假和隐瞒重要事实的各种报表，否则就要受到处罚。而对央行的行政执法权问题则在第六十二条第二款规定遵照《中华人民共和国中国人民银行法》第三十二条、第三十四条规定的对商业银行进行检查监督的内容，但《中国人民银行法》第三十二、三十四 条规定的央行行政执法权中没有规定金融统计行政执法权。由此可见《商业银行法》也没有明确赋予中国人民银行分支机构对金融统计进行行政执法检查的条款。 (三)金融统计执法检查所依据的中国人民银行2002年12月颁布实施的《金融统计管理规定》存在疑问 2002年11月1日，中国人民银行令,2012,第9号《金融统计管理规定》对人民银行分支机构的金融统计执法权进行了明确。主要体现在第一章第四条:“开展统计调查、统计分析和统计预测，依法进行统计管理和统计检查，为国家和金融部门进行宏观经济决策、监测经济与金融运行情况、金融监管和经营管理提供统计信息和统计咨询”，第四章第二十五条第二款规定:“中国人民银行统计部门组织、领导、管理、监督、检查金融机构的统计工作”;第八款规定:“组织开展统计执法和统计质量检查，培训统计人员”，第六章第三十二条规定:“中国人民银行统计部门依法对各金融机构的统计工作以及统计法律、法规、的执行情况，统计质量、统计真实性情况和统计工作情况，定期或不定期进行监督检查”，第三十四条规定:“统计检查员在规定的职责范围内行使统计检查权”。《金融统计管理规定》的以上规定对人民银行分支机构进行金融统计执法检查做出了明确，但我们从这部人民银行制定的部门规章看，该规章颁发实施的主要依据是1995年3月全国人大通过的《人民银行法》，而2003年12月中国人民银行的监管职能分离后，旧《人民银行法》将不在适用。由于该《规定》的主要依据，旧《人民银行法》已被修改，(新《人民银行法》对金融统计执法检查又没有明确规定，)当法律与法规矛盾时，法律大于 法规，造成基层人民银行金融统计执法检查时法律法规依据存在争议，工作被动，执法检查权被提出疑问。 二、金融统计执法检查程序需要 从对金融统计执法检查权的法律依据分析不难看出，人民银行分支机构对金融机构进行金融统计执法检查是存在法律争议的。然而从实践来看，当前，人民银行出于业务管理和统计监管的角度，各地分支机构对辖区金融机构已经开展了多年的金融统计执法检查。从各地情况看主要有三种情形:一是通过文件形式向金融机构下发自查要求，要求金融机构按照文件内容进行认真的自查，并上报自查报告，通过自查的方式代替检查;二是根据需要，及时组织人员对金融机构有关统计情况进行现场调查，通过调查的方式了解和掌握情况;三是结合各地执法检查工作的要求，将金融统计工作确定为检查内容，按照人民银行执法检查程序要求进行现场检查。以上三种方式体现了人民银行对金融机构金融统计工作的监督检查。当前，大部分基层央行都开展了金融统计执法检查工作，有的单独进行检查，有的与人民币管理、账户管理、国库业务、反洗钱、征信业务等一并进行检查，体现为一种综合执法检查。从检查程序选择和使用来看，金融统计执法检查程序往往按照《中国人民银行执法检查程序规定》的程序进行，主要包括检查准备、检查实施、检查结果处理等程序，但在实际执行过程中，对于程序的把握和遵守还存在许多不规范严谨的情形。一是检查人员程序意识淡薄，程序观念缺乏，片面认为程序上的东西都是形式的需要，不必要认真严谨，认为程序反而增加了工作量，影响工作进程，存在很多繁琐的环节;二是检查组或检查人员对程序的把握不规范，出现了简 化程序、不履行告知义务、法律文书制作不规范等问题，程序执行的随意性较大，没有认真走完每一道程序等问题，这给检查结果的处理带来了影响。所以，程序上的问题是一个非常重要但现实中又容易被忽视的问题，规范执行程序进行检查显得更为重要。 三、证据采集和应用存在难点 人民银行基层行行使执法检查权，执法检查结果的权威、合法、正确完全取决于证据的采集和应用，如果执法检查不重视证据，那么就无法得到可观、公正的结果，检查也就毫无意义可言。根据《中国人民银行执法检查程序规定》第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条等法律条文规定对具体的法律文书制作和证据进行了明确。主要有:“检查组需要查阅被检查人的业务凭证、会计账目、财务报表等业务资料的，应填写《执法检查调阅资料清单》;检查组向被检查人询问有关情况的，应当制作《执法检查询问笔录》，并由被检查人进行核对，并逐页签字和盖章;检查组应当在检查中及时收集有关书证、物证、电子文件等证据。并注明证据来源，由被检查人签字或者盖章”，以上这些规定都体现了对证据的要求和保护。在实践执行中，金融统计执法检查证据采集主要存在三个难点:一是金融统计报表多数以电子数据的形式保存在金融机构的计算机系统中，在现场检查中，基层人民银行对电子数据证据的保存受计算机保密、存储介质等原因的限制，难以完整有效的复制和另外保存;二是受人民银行与银行业监管部门对于部分业务统计口径的不一致，导致数据情况出现差异，这在客观上给统计数据的定性造成一定难度;三是金融机构对于部分违规统计的数据寻找客观原因，或人为调整报表进行 数据改动，给证据收集带来困难。加上基层行工作人员对金融机构的系统或数据不熟悉，对他们上级行的要求执行的统计制度也不熟悉，在全面和准确收集上存在难度。在证据的应用上，基层行对检查结果的认定取决于对证据的认定，要使收集到的证据合法、有效、存在关联性进行论证，而检查人员因不熟悉法律层面上对证据的要求，导致对证据应用存在难度。 四、金融统计执法检查处罚存在法律风险 从金融统计检查处罚看，当前处罚的依据也存在争议。主要有以下法律规定了处罚:《中华人民共和国商业银行法》、《金融违法行为处罚办法》、《金融统计管理规定》等规定。《商业银行法》第八十条第二款规定:“商业银行不按照规定向中国人民银行报送有关文件、资料的，由中国人民银行责令改正，逾期不改正的，处十万以上三十万以下罚款”;《金融违法行为处罚办法》第十二条规定:“金融机构不得提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告、统计报告。金融机构提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告、统计报告的，给予警告，并处10万元以上50万元以下的罚款”;《金融统计管理规定》第三十八条规定:“金融机构统计及相关部门人员有虚报、瞒报金融统计资料的;伪造、篡改金融统计资料的，拒报或者屡次迟报金融统计资料的;未经批准自行编制发布金融统计调查表，造成恶劣影响的;强迫和授意统计部门和统计人员在统计数据上弄虚作假的;对坚持原则实报统计数据或检举揭发统计违法、违规行为人员进行刁难、打击报复的;在接受统计检查时，拒绝提供情况、提供虚假情况或者转移、隐匿、毁弃原始统计记录、统计台账、统计报表以及与统计有关的其他资料造成重大损害的;使用暴力或者威胁手段阻挠、抗拒统计执法检 查的，由中国人民银行地(市)级含(地、市)以上机构和有关部门对该金融机构给予警告并处以3万元以下罚款。”从以上法律规定来看，法律位阶较高的《中华人民共和国商业银行法》及行政法规《金融违法行为处罚办法》和人民银行部门规章《金融统计管理规定》都对金融统计执法处罚进行了规定，但《商业银行法》规定过于原则和宽泛，难以执行，而《金融违法行为处罚办法》规定的处罚力度较大，难以执行，《金融统计管理规定》比较明确，对具体违规情形也做了划分，规章使用可行性高一些，当前各基层人民银行金融统计执法检查处罚基本以《金融统计管理规定》为依据进行。从法律效力等级来看，使用这个人民银行的部门规章存在一定的风险，易引发被处罚对象的复议和诉讼，而使用法律效力较高的《商业银行法》和《金融违法行为处罚办法》对于具体的金融统计违法行为不好界定。所以处罚存在难度，需要谨慎。 综上所述，尽管有关法律、法规没有对金融统计执法检查进行明确的规定，但人民银行有权对金融统计工作进行监督、管理和检查。针对当前人民银行分支机构开展金融统计执法检查，不论是单独检查还是纳入综合执法检查，一定要认真按照《中国人民银行执法检查程序规定》进行，涉及到证据收集和应用必须认真严谨，对于金融统计执法检查结果的运用，涉及到行政处罚的事项必须经过深入的法律分析和讨论，经过处罚机构行政处罚委员会的同意，才进行行政处罚。