贫困的概念标准与中国当前的贫困现状

贫困的概念与中国当前的贫困现状 (一) 贫困的概念及其原因 1. 贫困的概念 贫困是一个复杂的社会现象贫困，它是伴随着人类发展而产生的。对于贫困问题研究最早的是英国的布什和朗特里，他们与1889年就对贫困问题进行了一系列系统的研究。目前国际上主要是从三个视角对贫困进行了定义，即资源缺乏、机会缺失、个体能力不足。国内有学者将其定义为:“贫困是指在特定的社会背景下，部分社会成员由于缺乏必要的资源，而在一定程度上被剥夺了正常获得生活资料参与经济和社会活动的权利，并使他们的生活的 ?持续地低于常规生活标准。” 贫困 一种社会评价 一种生活状况 一种政策后果 缺起最困落 乏码低难后 ?图1-1，贫困概念的不同层面 贫困主要包括绝对贫困和相对贫困两种基本类型。所谓绝对贫困，是指在特定的社会生产方式和生活方式下，个人和家庭依靠劳动所得或其他合法收入，不能满足基本的生存需要，生命的延续受到威胁。所谓相对贫困，一方面指随着社会经济发展，贫困线不断提高而产生的贫困;另一方面指同一时期，不同地区之间、各阶层之间、各阶层内部不同成员之间的收入差别而产生的贫困。显然，相对贫困是与低收入概念紧密联系在一起的。在经济发展的初级阶段，由于发展水平较低，人们更多注重绝对贫困问题;而当经济进入中高级阶段，则更多关注的是相对贫困问题。 ? 引自向德平?《社会问题》【M】?中国人民大学出版社?2011年3月第一版.231页 ? 参见唐均:《中国城市居民贫困线研究》【M】?16页，上海:上海社会科学出版社，1998 1 除此之外，贫困类型还包括个人贫困、普遍贫困、结构性贫困和阶层贫困、区域贫困积累。其他几类较好理解，在此解释一下结构性贫困。所谓结构性贫困是指在较高的经济发展水平和人均收入的条件下，由于收入分配的不平等而导致的一部分社会成员的收入和实际生活水品明显社会低于社会平均水平，因而构成了人口中的贫困部分。我国东部的人口基本属于这一类，而其他大部分地区则是相对贫困。阶层贫困和区域贫困是我国贫困的主要类型。 2. 我国产生贫困的原因 形成贫困的原因是多方面的，并且往往是多种因素相互叠加影响的结果。我国由于地理、历史、社会等多方面的因素的影响导致了我国目前的贫困现状。具体有以下因素: 1) 自然因素? 首先，我国位于亚欧大陆，东临太平洋，地势西高东低，西南有被称为“世界屋脊”的青藏高原。大陆性季风气候显著，气候复杂多变，西部干旱少雨，南北气温和湿度相差较大，跨越热带，亚热带和寒温带三个气候带。近海大陆多台风，内陆多寒潮，西北华北多沙漠，南方雨多泥石流多，河流雨季洪水多。全国灾害气候多变，旱，涝，冻，风，沙等灾害频繁不断。贫困地区多处于这些条件差的区域，大多是干旱严重，降水量小，又主要集中在夏季。地表水源不能利用，喀斯特地形地表水渗漏严重。 其次，贫困地区的生态环境主要是自然资源损耗，由于过度开垦，导致草原退化，土地沙化问题，水土流失严重，人口膨胀超过土地承载能力。 也正是由于这些原因，又产生了一系列的负面效应，比如产业结构单一且不合理，基础设施差、交通闭塞等这就从一定程度上使这些地区在经济发展中处于劣势地位，从而产生了贫困的循环。 2) 社会发展不均衡 中国社会的是一个比较复杂的群体社会，所以贫困问题的表现也比较突出。在诸多产生贫困问题的因素中，社会发展不平衡是一个关键因素。改革开放的逐步发展路线促成了东西发展差距的拉大，而城乡二元体制又使我国的城乡发展不平衡，这就在一定层面上促使我国的贫困问题的多样性，国内一些学者将其分为区域贫困、阶层贫困、农村贫困、城市贫困等 ?不同情况，具体的表现为: ? 参见胡长顺?《中国经济发展战略与政策探索》【M】?中国水利水电出版社?2004年版?84页 ?参见许飞琼..《中国的贫困问题与缓贫对策》. 中国人民大学副教授 2 一是区域贫困与阶层贫困并存。1994年“八七扶贫攻坚”中确立的592个国家贫困县或市虽在近几年中陆续有部分县市摘掉了贫困县的帽子，但仍然有相当部分贫困地区未能摆脱贫困;而城市阶层贫困问题却正在随着社会经济的发展而日显突出，据1996年的统计资料，按五等分法将城镇居民收入划分为最高、次高、中间、次低与最低收入户，上海最高收入户的人均收入是最低收入户的3.95倍，广东为4.72倍，内蒙古为5.03倍;1997年按城乡居民家庭人均收入计算，收入差距仍在扩大，收入最高的1/5人口占有全部收入的51.4%，而收入最低的1/5人口仅仅占有全部收入的4.06%;区域贫困问题与阶层贫困问题此消彼长的趋势，既反映了市场经济条件下收入分配的不平等与社会发展的不平衡，也决定了政府在继续做好扶贫工作的同时还宜及早筹划缓和阶层贫困问题的对策。 二是乡村贫困与城市贫困并存。从世界范围考察，可以发现发达国家的贫困人口主要集中在城市(如美国人口普查局1999年的统计表明在各大都会地区，市中心地区居民的贫困率是18.5%，比郊区居民的贫困率8.7%高出一倍多)，而发展中国家的贫困人口则主要集中在乡村，中国的现实却是城市贫困与乡村贫困并存，到1998年时乡村的贫困人口比率为4.6%，城市贫困人口比率则为5.3%，城乡贫困人口在总量指标上虽然存在着一定差距，但从贫困发生率来看，城市与乡村均在4%以上，从而表明城市贫困问题日益突出。 表1-1:城市农村的主要数据对比《中国统计年鉴-2010》 10-1 人民生活基本情况 指标名称 1990 2000 2008 2009 城镇居民人均可支配收入 (元) 1510 6280 15781 17175 686 2253 4761 5153 农村居民人均纯收入 (元) 城镇居民人均消费性支出 (元) 1279 4998 11243 12265 农村居民人均生活消费支出 (元) 585 1670 3661 3993 人均储蓄存款余额 (元) 623 5076 16407 19537 居民家庭恩格尔系数 (%) 54.2 39.4 37.9 36.5 城镇 农村 58.8 49.1 43.7 41.0 通过上表我们可以看出农村城市间的差距还是很大。纵向上看，从1990年到2009年将近30年的发展我国城市居民和农村居民的收入有了很大提高，但我们明显可以发现城市居民收入明显高于农村。横向上看，城市的各项指标是明显高于农村的。 3 3) 人口增长过快，素质差，文化低，思想落后 贫困地区的一大特征就是人口多、增长快这就需要投入更多的基础物质用于供养多出的人口，减少了发展资金。另外，贫困地区的思想观念落后，受教育水平地，自我脱贫能力差。 4) 市场经济发育迟缓 但事实上，贫困是由多方面因素引起的，其特征也表现在诸多方面，是一种“综合征”。世界银行在《世界发展报告2000/2001》中认为，贫困者具有三个动态特征:第一，缺少机会参与经济活动;第二，在一些关系自己命运的重大决策上没有发言权;第三，易受到经济及其他冲击的影响，如疾病、粮食危机、经济萧条等。这，贫困不单纯是低收入的问题，还体现在发展机会、社会平等和政治参与等诸多方面。 (二) 中国的贫困评判标准 目前，中国还缺乏统一的国家贫困标准。由于受城乡分割体制的影响，长期以来中国对城乡居民实行不同的户籍#管理#，采用不同的收入统计指标和贫困线标准，二者享受不同的公共服务和福利。下面分别讨论中国的农村和城市贫困标准。 ? ? 引自魏后凯、邬晓霞?《中国的反贫困政策:评价与展望》【J】?上海行政学院学报?2009 年3 月 第10 卷第2 期 4 1. 现行的农村贫困标准 由于历史的原因，我国未制定过统一的贫困线，但针对农村实际的情况，我国在后期也提出过一些贫困标准。 中国现行的农村贫困标准是国家统计局农调总队在1986年对全国6(7万户农村居民收支调查资料进行计算后得出的。主要是采用以基本生存需求为核心的生存绝对贫困概念作为 ?计算农村贫困标准的基础。基本生存需求包括两个部分:一部分是食物贫困线，即满足最低营养标准(2100大卡)的基本食物需求，另一部分是非食物贫困线，即最低限度的衣着、住房、交通、医疗及其他社会服务的非食品消费需求。 2. 我国现行的城市贫困标准 目前，中国还缺乏一个科学统一的城市贫困标准。各部门对城市贫困人口的范围界定和理解具有较大差异。劳动和社会保障部门把贫困人口看成是失业下岗人员和离退休职工(尤其是指原属国有企业的职工)，民政部门将最低生活保障对象视为贫困人口，工会系统把贫困人口视为“基层单位特困职工”，而统计部门一般把收入分组中最低收入户组的5%确定为贫困人口。中国学术界对城市贫困标准的测算也存在争议。现在我国常用的城市贫困标准测量方法大体可以归为四类:市场菜篮法、恩格尔系数法、生活常态法和国际贫困线标准?。 市场菜篮法又称“标准预算法”，该方法要求确定一张生活必需品的清单，必须包括维持为社会所公认的最起码的生活水准的必需品的种类和数量，然后根据市场价格来计算拥有这些必需品需要多少现金，以此来确定现金金额的贫困线，又称最低生活保障线法，主要衡量绝对贫困。 恩格尔系数法是国际上常用的一种测定贫困线的方法。恩格尔系数是家庭食品支出与总收入的比值，它随家庭收入的增加而下降，即恩格尔系数越大就越贫困。 生活常态法是英国学者汤森提出的，它是一种以缺乏作为衡量标准的测量方法。汤森将缺乏归结为7种物质缺乏和6种社会缺乏，如果他们不享有这些指标，则被认为是贫困者。 国际贫困标准实际上是一种收入比例法。它显然是以相对贫困的概念作为自己的理论基础的。经济合作与发展组织在1976年组织了对其成员国的一次大规模调查后提出了一个贫 ? 王大超:《转型期中国城乡反贫困问题研究》，84~85页，北京，人民出版社，2004 ?参见唐均:《中国城市居民贫困线研究》【M】?，上海:上海社会科学出版社，1998 5 困标准，即以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50%作为这个国家或地区的贫困线，这就是后来被广泛运用的国际贫困标准。 当前，各地在城市贫困标准制定方面主要存在以下问题:第一，由于中央政府至今没有制定出科学合理的、全国通用的方法来指导地方政府进行测算，各级政府主要依靠零星调查和估计得出各地城市贫困人口的数量，而且调查方法和覆盖面都有较大差异，很难反映实际的城市贫困状况。第二，目前多数官方统计资料将最低生活保障线视为各个城市的贫困标准，但是，已经制定的最低生活保障线多是建立在主观判断及其他人为因素之上，很难客观反映城市贫困状况。各个城市往往根据地方财力来确定其最低生活保障线和救助人群规模，其标准的高低与城市经济实力和政治地位密切相关。第三，没有将流动劳动力，尤其是“农民工”纳入城市贫困人口统计中，在一定程度上低估了城市贫困人口数量。 (三) 当前中国的总体贫困状况 我国通过一系列的政策措施，目前我国的贫困状况已由以前的全民的普遍贫困演变为区域地区的个体贫困和相对贫困。 20世纪90年代以前，中国的贫困问题主要表现为农村贫困。随着市场化改革的推进，以及社会保障体制改革的滞后等原因，当前中国的贫困问题已经发展成为农村贫困与城市贫困并存的局面。由于二者产生原因、贫困主体和发展历程的不同，其现状特征存在一定的差异性。 6 1. 农村贫困状况 ? 图1-2:1978,2005年中国农村贫困人口规模和贫困发生率 其一、农村绝对贫困人口数量继续下降，但减贫速度放慢 通过上边的图表，我们可以发现自1978年以来，我国农村的贫困人口和贫困发生率都有所下降。1978年，中国农村贫困人口高达2.5亿人，贫困发生率达30.7%。改革开放以来，经过中国政府的不懈努力，农村贫困人口持续下降，到1990年已下降到8500万人，贫困发生率为9.4%;2000年又下降到3209万人，贫困发生率为3.4%。在“十五”期间，中国农村绝对贫困人口减少了844万，到2005年底已下降到2365万人，贫困发生率下降为2.5%。初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口从2001年底的6102万人减少到2005年底的4067万人，减少2035万人。近年来，中国农村贫困规模整体上呈下降趋势，但减贫速度明显放慢。1979年,1990年，中国农村贫困人口平均每年减少1375万，1991年,2000年平均每年减少529.1万，2001年,2005年平均每年只减少168.8万。 其二、农村贫困人口主要集中在西部地区、重点扶贫县和粮食主产区 目前，中国的农村贫困人口主要集中在西部地区。2005年，西部农村绝对贫困人口高达1202万人，占全国农村贫困人口的比重为50.8%，比2003年提高1.8个百分点。西部地区的贫困发生率也明显高于东部和中部地区，2005年达5.2%，而东部和中部分别只有0.8% ?引自魏后凯、邬晓霞:《中国的反贫困政策:评价与展望》【J】，上海行政学院学报，2009 年3 月 第10 卷第2 期 7 和2.5%。西部的农村贫困人口主要分布在贵州、云南、西藏、甘肃、青海、新疆等省份，其中居住在山区的绝对贫困人口占50%，连续贫困群体有76%居住在资源匮乏、环境恶劣的深山区、石山区、高寒山区和黄土高原地区。 中国现有国家扶贫开发工作重点县592个，其中东部72个，中部204个，西部316个，分别占全国的12(2%、34(4%和53(4%。截至2005年底，在592个国家扶贫开发工作重点县中，农村贫困人口为1433万人，占全国农村贫困人口的60(6%;低收入人口2191万人，占全国农村低收入人口的53(9%。此外，2004年，592个国家扶贫开发工作重点县农 4%(国家统计局农村社会民人均纯收入只有1585元，仅相当于全国农民人均纯收入的54( 经济调查司，2006)。粮食主产区也是农村贫困人口集中分布的地区。 (3)特殊群体农村贫困发生率较高 特殊群体包括少数民族和残疾人，该群体贫困发生率较高。在592个国家扶贫开发工作重点县中，少数民族自治县占40%。从贫困人口所占比重来看，少数民族贫困人口占绝对贫困人口的40%。作为少数民族人口的聚居地，在边境地区41个国家扶贫开发工作重点县中，贫困发生率高达11(5%，低收入发生率达28(5%。残疾人口是农村贫困发生率较高的另一类贫困群体。据中国残疾人联合会1998年开展的全国残疾人贫困户调查，全国共有贫困残疾人1372万，占全国6000万残疾人的20%以上;约占当时全国农村贫困人口的1,3。在全国贫困残疾人中，农村贫困残疾人1206万人，占87(9%;中西部贫困残疾人1253万人，占91(3%。残疾人贫困发生率较高的省份大都是经济欠发达的中西部省份，如宁夏(贫困发生率为66(1%)、云南(52(9%)、广西(42(5%)、贵州(40%)、甘肃(38(6%)、内蒙古(37(9%)等。到2005年，中国贫困残疾人仍有81%集中在中西部地区，其中，中部地区占35%，西部地区占46%。 (4)“三无农民”成为新的贫困群体 “三无农民”是对“无地、无业、无保障”农民的俗称。这种“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”，大多是因为失去土地而引起的。改革开放以来，随着中国城市化进程的加速，城市空间快速扩张，失地的农民也越来越多。经验表明，每征用1亩耕地，就会有1(5个农民失业。在“十五”期间，中国建设共占用耕地1641万亩，平均每年328(2万亩，这意味着每年大约有492(3万农民因失地而失业。至今为止，农业收入仍然是贫困农户收入的主要来源。2004年，中国贫困农户人均纯收入中有68(4%来源于第一产业，比全国平均水平高20(8个百分点(国家统计局农村社会经济调查司，2006)。在当前农村社会保障制度尚不健全的情况下，耕地一旦被征用，农民就失去了基本的生存保障。2005年， 8 中国享受最低生活保障的农民为776(5万人，仅占农村人口总数的1%;在实施农村特困户求助制度的地区，2005年享受定期救济的农民共1024(3万人，占农村人口的比重仅为1(4%。由于缺乏基本的生活保障，这些“三无农民”正在成为新的贫困群体。 2. 城市贫困状况 (1)城市贫困人口规模不断增加 在改革开放初期，中国的贫困人口主要集中在农村地区，城市贫困问题并不突出。据世界银行(1993)的研究，1981年,1990年中国城市贫困人口在50万,390万之间变动，平均每年为130万人，贫困发生率平均为0(5%。然而，自20世纪90年代以来，随着市场化改革的不断推进，中国的城市贫困问题日益严重，城市贫困人口规模已超过千万人。据国家统计局城市调查总队(2002)采用调整基期贫困线法测算，2000年中国城市贫困总人口为1050万人，贫困率为3(44%。若采用马丁法进行测算，1995年、1998年、1999年城市贫困人口规模分别为1909万、1477万和1338万人。目前，中国学术界对城市贫困人口规模以估算为主，由于估算标准不同，结果大相径庭。其中，最低的只有1050万人，最高的达4071万人。但大部分的研究结果表明，中国城市贫困人口规模大约在2000万,3000万人之间。这说明，与改革开放初期相比，中国城市贫困人口的总体规模明显增加，贫困发生率逐步提高。2004年，中国城镇人口贫困发生率估计为6%,8%。 (2)城市贫困人口结构呈现多元化趋势 20世纪50,60年代，中国城市贫困人口主要由个人原因造成的“三无”群体构成，包括那些无生活来源、无劳动能力和无法定赡养和抚养人的特殊救济对象。现阶段，中国城市贫困人口构成的多元化趋势越来越明显，除传统救济对象――“三无”群体外，更多的城市贫困人口是由市场经济产生的“新的城市贫困群体”，包括失业、下岗人员，停产、半停产企业中的半失业者和其他的一些由市场因素引起的贫困人口，他们占目前城市贫困人口总数的70%—90%。 近年来，中国城市贫困人口构成的一个重大变化是，流动劳动力(主要是“农民工”群体)逐渐成为城市贫困的主体。由于就业机会的不均等、社会保障制度的不健全以及农民工文化素质较低等原因，他们中的许多人最终成了特殊的城市贫困人群――没有土地(离开农村)，没有固定工作场所(仅属于临时工)，没有社会保障(仅城市居民拥有)。农民工的贫困不仅影响农民工本人，还影响到其子女的教育和生存环境，进而导致“贫困的再生产” 9 (3)城市贫困人口分布具有典型的行业和地域特征 从行业分布看，目前中国的城市贫困人口主要集中在纺织、煤炭、森工、轻工、军工等部门。从地域分布看，20世纪90年代以来，中国城市贫困人口的分布区域逐渐扩大，从中西部欠发达地区为主，扩展到老工业基地和资源型城市，再扩散到以传统工业和中小企业占主导的中小城市。以城市最低生活保障人数为标准，2005年，中部地区城市贫困人口比重最高，为47(5%;东部地区最低，为24(5%;西部地区为28(0%，比2004年增加了1(1个百分点。从贫困人口的城市分布来看，规模越小的城市，贫困问题越严重;从城市内部空间分布看，中国城市贫困人口具有“大分散、小集中”的明显特点，城市的各个角落都有贫困人口的存在。 10