【word】 关于我国农民工职业病维权困境的思考——从“开胸验肺”事件谈起

【word】 关于我国农民工职业病维权困境的思考——从“开胸验肺”事件谈起 关于我国农民工职业病维权困境的思考 ——从“开胸验肺”事件谈起 第3期总第36期 2009年9月 南京医科大学(社会科学版) ACTAUNIVERSITATISMEDICINALISNANJING(SocialScience)?l83? 关于我国农民工职业病维权困境的思考 —— 从”开胸验肺”事件谈起 廖晨歌 (滨州医学院法学教研室,山东烟台264003) 摘要:农民工张海超为确诊个人患有尘肺病不惜冒生命危险”开胸验肺”.这一事件引发了社 会对农民工职业病维权问题的关注.我国农民工职业病维权面临着工伤认定程序漫长和维权成本 高等困境.究其原因主要是法律不健全,职业病鉴定机构监管的缺失以及社会保障缺失.若要化解 农民工职业病维权困境,必须健全相关法律,完善工伤保险并加强政府主导作用.只有这样才 可切实保障农民工职业病患者权益 关键词:职业病;困境;维权;农民工 中图分类号:D922.16文献标识码:A文章编 号:1671—0479(2009)03—183—04 河南新密市农民张海超历经三年多职业病鉴定 之路的磨难,悲愤无奈之下.不惜”开胸验肺”,终于 “如愿以偿”被确诊为职业病——”尘肺病”.试图通 过”开胸验肺”来求得职业病鉴定结论的张海超-~4~- 将我国农民工职业病维权问题推向了风口尖浪.随 着河南省政府等相关部门相继对有关单位和人员进 行责任追究,”开胸验肺”事件似乎已告一段落.这 一 走投无路之下的举动.集中暴露了当前农民工工 伤维权面临的诸多困境. 职业病是指劳动者在生产劳动及其他职业活动 中,接触职业性有害因素引起的疾病.目前,我国存 在的主要职业病危害有粉尘危害,放射性污染危害 和毒物危害.在长期接触粉尘,放射性物质和其他 有毒,有害物质的环境中作业.有可能会导致劳动者 神经系统,血液系统,心脏,肝脏,肾脏,皮肤的严重 损害,致死,致残率较高,其危害程度远远高于生产 安全事故和交通事故[1].在我国,群发性职业病危害 事件并不鲜见.从2001年陕西省洛南县陈耳金矿发 生的一起农民工群体遭受特大尘肺病危害事故导致 了多人死亡.到2008年安徽省无为县昆山乡小煤窑 186名农民工患尘肺病事件.2009年云南省水富县返 乡农民工30余人患矽肺病事件等等.都暴露出我国 农民工职业病维权的艰难处境.在这些事件中农民工 受害者的遭遇大致相同.集中体现了我国农民工在职 业病维权过程中面临着几个难以逾越的困境. 一 ,我国农民工职业病维权所面临的 主要困难体现 (一)工伤认定程序漫长 工伤保险也称职业伤害保险.指劳动者在职业 劳动中或者在规定的特殊情况下,因遭受意外伤害, 患职业病暂时或者永久丧失劳动能力或者死亡时. 劳动者本人或其遗属能够依法从国家,社会得到必 要的物质补偿的一种社会保险制度.这种补偿既包 括受到伤害的职工医疗,康复的费用.也包括生活保 障所需的物质帮助.工伤保险是社会保险制度的重 要组成部分,其所保护的是工业社会中的弱势群体. 诸如张海超等生命健康权,生存权和劳动权被损害 乃至被剥夺的农民工群体.这一过程包括工伤认定, 劳动能力鉴定和索赔三个主要环节.其中工伤认定 是工伤职工能否获得工伤保险待遇的关键.能否客 观,科学,民主地确认工伤,对维护工伤职工的合法 权益至关重要.劳动能力鉴定程序是相关机构对劳 动者身体和精神所受到的损害导致本人工作能力减 弱状况所做的专业性的结论性意见和证明.是获得 工伤补偿的关键. 在本文引用的案例中.张海超个人为证明自己 患有尘肺病,三年来奔波于医院,企业上级主管部门 收稿日期:2009—08—10 作者简介:廖晨歌(1981一),女,法学硕士,讲师,研究方向为医事法学, 医学伦理学. ? 】84, 南京医科大学(社会科学版) ACTAUNIVERSITAT1SMEDICINALISNAM『J?GfS0cjaiScience) 第3期总第36期 2009年9月 和企业之间,仍然无法得到其应有的鉴定证明.他 的遭遇也正是那些患有职业病的农民工的缩影. 2009年8月5日.长期为农民工工伤维权提供法律 援助的北京市农民工法律援助工作站.提交了一份 《农民工工伤保险问题研究》,报告共收集整理 329件农民工工伤案件,涉及农民工344人,其报告 显示如果将工伤认定程序的3个阶段——申请工伤 认定,劳动能力鉴定和工伤待遇索赔——完全走一 遍,平均需要484天[2].而现实中,有些农民工由于 自身法律知识的欠缺.不懂得收集和保存必要的证 据.导致劳动者与用人单位之间的劳动关系以及劳 动者发生212伤事故的事实由于时间的推移而无法认 定.且他们大多没有劳动,也很少保留工作证, 工资条,出入证等证据.而我国有关尘肺病患者享 受工伤保险待遇的立法规定:职业病诊断,工伤认 定,劳动能力鉴定的前提条件必须是用人单位开具 介绍信,承认劳动关系.所以当他们发生工伤后申 请工伤认定而用人单位不承认其是员工时,农民工 必须先举证证明劳动关系的存在.当证据不足,尤 其是缺乏劳动合同时,工伤认定部门常常要求农民 工先通过法定程序确认劳动关系.而确认劳动关系 就可能要经过仲裁,一审,二审三个阶段,这就造成 劳动者在确认劳动关系上耗费大量时间.因而有的农 民工走完以上法律法规规定的程序耗时高达1000 天以上.甚至有些人根本还没有获得工伤认定就永 远离开了人世.这种漫长的程序规定x,-J-于急需诊治 的农民工来说显然有失公平 (二)维权成本远高于农民工能力承受范围 我国农民工在发生工伤后往往选择私了和解的 方式,究其原因,主要是为了得到及时的救治,农民 工不得不选择这种相对快捷的方式.以牺牲自己的部 分权益来尽早拿到赔偿金.其得到的赔偿数额往往不 足申请数额的一半.因为在被诊断为职业病后,下一 步要经过工伤认定和劳动能力鉴定是几级伤残.得出 具体工伤赔偿的数额,这样才能享受工伤待遇,但是 如前文所述.享受工伤待遇这条路走起来也是异常艰 难.主要是程序过于复杂.因为在向单位要求赔偿时, 如果单位拒绝.农民工只有申请仲裁.如果仲裁的结 果单位不服,就要向法院提起诉讼,经历一审或二审, 且在法院审理过程中常见超期审理且每个程序都要 缴纳费用.故而救济成本过高,导致经济实力较差的 农民工往往无法承受这样的高额成本. 二,导致困境的主要原因分析 (一)社会保障严重缺失,工伤保险制度存在漏洞 与发达国家相比,我国社会保障制度还不成熟, 长期存在覆盖面窄,资金缺乏等问题.在城乡二元结 构下,受到经济水平的制约,绝大多数的农民工仍然 游离于社会保障的网络之外[3].首先,我国的C-r-_伤 保险法》的适用范围应覆盖城乡所有用人单位和个 人,可是我国70%的农民工未参加工伤保险.其次, 农民工工作的流动性,短期性导致了其保险关系延 续性差,常处于变动之中,致使其社会保障权益极易 遭受侵害.现实生活中,集体企业,外商投资企业以 及乡镇企业和一些国有矿山,建筑等高危行业.为了 规避对农民工的法定义务.根本就不与农民工签订 劳动合同.而《工伤保险条例》第61条规定:”本条例 所称职工.是指与用人单位存在劳动关系的各种用 工形式,各种用工期限的劳动者”那么这种规定很 显然把数以亿计的进城务工农民排斥在了条例的保 护范围之外.这是现行~-c伤保险法》最大的漏洞.最 后,现行法律对未参加工伤保险单位的处罚不到位, 没有相关责任追究规定,故而单位能拒缴就拒缴,使 得农民工的工伤权利落空 (二)职业病相关法律制度设计不健全 职业病维权过程中最重要的环节是工伤认定. 这一过程首先应当进行职业病诊断和鉴定.而我国 现行相关法律制度设计存在漏洞.首先,法律将证明 工伤损害结果的责任推给了企业,那么试想,有哪个 企业愿意自证其罪呢?如根据《职业病防治法》第四 十八条的相关规定:”职业病诊断,鉴定需要用人单 位提供有关职业卫生和健康监护等资料时.用人单 位应当如实提供.劳动者和有关机构也应当提供与 职业病诊断,鉴定有关的资料.”同时,我国《职业病 诊断与鉴定管理办法》第十一条规定:”申请职业病 诊断时应当提供:(一)职业史,既往史;(--)职业健 康监护档案复印件;(三)职业健康检查结果;(四)工 作场所历年职业病危害因素检测,评价资料;(五)诊 断机构要求提供的其他必需的有关材料.用人单位 和有关机构应当按照诊断机构的要求.如实提供必 要的资料.没有职业病危害接触史或者健康检查没 有发现异常的,诊断机构可以不予受理.”也就是说, 职业病诊断应当综合分析患者的职业史.分析职业 病危害接触史和现场危害调查与评价.需要用人单 位提供有关职业卫生和健康监护等资料.然而,用 人单位对患病的劳动者,往往会采取逃避的政策,因 为一旦认定企业工作环境不达环保标准.将会导致 损害结果的产生,各种民事赔偿不免接踵而至.所以 用人单位很少愿意”自证其罪”.诊断资料不齐备, 诊断机构就不会受理鉴定申请.由此就阻断了职业 第3期总第36期 2009年9月 南京医科大学(社会科学版) ACTAUNIVERSITATISMEDICINALISNANJING(SocialScience)?l85? 病维权的第一步. 另外.职业病鉴定机构的垄断性也是阻挠农民 工维权的瓶颈所在.以张海超事件为例,当张海超 拿出郑州市二院,河南省人民医院,北京协和医院一 致认定为”尘肺”的诊断证明后.当地的职业病防治 所却不予认可.原来,按照国家《职业病防治法》的 有关规定.职业病的鉴定要由当地职业病防治所进 行:职业病诊断应当综合分析患者的职业史,分析职 业病危害接触史和现场危害调查与评价.需要用人 单位提供有关职业卫生和健康监护等资料.其他综 合类医院无权对职业病进行鉴定.所以张海超必须 到职业病防治所进行鉴定,而其所在企业的不配合, 又使他无法得到去职业病防治所鉴定所需的资料. 本该得到企业和社会关怀,救助的张海超,便陷入极 端无助的困境,终致其不得不”开胸验肺”,病中添 痛:而本是为保障弱势群体利益,企业作为而设 的制度法规.却给被保护者雪上加了霜[4].法律规定 职业病防治所的鉴定结果惟我独大.已经形成了一 种权力垄断继而成为刁难弱势群体的工具. (三)职业病鉴定机构监管的缺失也是造成职业 病维权困境的重要因素 在”开胸验肺”事件中.张海超前后数次上访,最 后是在河南省新密市信访局的特殊安排下才得以到 郑州市职业病防治所接受鉴定.然而就是这样一个 合法的鉴定机构却得出了令权威医疗机构咋舌的结 论——”无尘肺0期(医学观察)合并肺结核”,建议 进行肺结核诊治.由此引发了活人”开胸验肺”这样 令人震惊的事件.郑州市职业病防治所究竟是”误 诊”还是另有不可告人的隐情,我们不得而知,只能 引发联想.由于职业病鉴定机构长期与相关污染性 企业打交道.不免产生种种利益纠葛.其鉴定的准确 性和公平性,成为社会质疑的对象.一旦鉴定机构 不再中立,导致种种”误诊”,甚至与企业一道造假, 为其逃避应有责任大开方便之门.那么劳动者的维 权之路恐怕更是遍布荆棘了. 三,化解职业病维权困境的若干思考 “开胸验肺”现象折射出职业病医疗纠纷解决制 度的滞后.更折射出外来建设者因患职业病而维权 时的举步维艰.类似自残式职业病医疗维权方式成 为公民维权的主渠道.就意味着社会公平与正义的 缺失.当前如何化解职业病医疗”开胸验肺”现象? (一)完善职业病鉴定防治有关法律.打造农民 工职业病维权”绿色通道” 首先应修改现行职业病防治及鉴定的相关法律 中对农民工维权不利的法律条文.避免法律漏洞的 出现.如对持有依法成立的医疗卫生机构职业病检 查结果的农民工患者.医疗卫生机构应当以疑似职 业病进行诊断.无需用人单位提供相关资料,减少用 人单位在鉴定过程中的干扰作用. 其次应积极探索农民工职业病维权的”绿色通 道”,简化现行职业病诊断,工伤认定和劳动能力鉴 定程序以及审理程序[s-.如职业病患者可以无需用 人单位提供相关资料便可申请鉴定:把工伤认定机 构,劳动能力鉴定机构与职业病诊断,鉴定机构合 并.在职业病诊断鉴定机构做出鉴定结论的同时做 出工伤认定,劳动能力等级鉴定结论.这样既节约时 间又可以避免少数人利用权力不作为或不履行职 责,对职业病患者人身健康造成进一步伤害. 最后,国家劳动保障部门应出台相应参照目录, 赋予一批具有相关资质的省级人民医院以职业病鉴 定权.同时当事人可以通过抽签方式选择做出鉴定 的医院;改变职业病防治所”一所独大”的局面,打破 其垄断地位[职业病患者可持职业病诊断证明书 或鉴定书直接向法院提起诉讼.法院在审理过程中 采用简易程序.也可裁定采取财产保全措施,防止用 人单位转移财产使职业病患者无法获得赔偿.这些 举措可以缩短劳动争议处理时间,降低成本,最大限 度地保障农民工患者的权益.使职业病患者都能顺 利地讨回公道和尊严 (二)完善工伤保险制度 首先.我国工伤保险制度应依法将农民工纳人 工伤保险的范围.任何用人单位不能以未签订用工 合同为由将农民工职业病患者排除在工伤保护条例 之外,只要存在事实用工关系,就应该承担相应责 任.法律可以要求用人单位承担举证责任,即举证 责任倒置.若用工单位无法证明职业病患者与其不 存在用工关系,则必须承担责任[7].其次,工伤保险 制度应简化工伤认定程序.为了使职业病患者能够 及时得到救治.工伤医疗费应由工伤保险基金先行 支付.最后,工伤保险制度应规定所有用人单位必 须及时为农民工办理工伤保险.不参加工伤保险的 用人单位应当承担相应的不利后果. (三)加强政府的主导作用 首先,政府要转变职能,加强和改善对农民工的 公共服务.呼吁倡导整个社会对农民工这一弱势群 体的关注,保障其劳动权益.其次,政府应加强国家 职业安全和劳动标准的监督力度.如要求用人单位 必须向农民工告知其岗位可能存在的劳动安全,职 业危害因素,并为其建立健康档案,加强对农民工的 ? 186? 南京医科大学(社会科学版) ACTAUNIVERSITATISMEDICINALISNANJING(SocialScience) 第3期总第36期 2009年9月 职业,加强其自我保护意识,职业病防护意识, 保护其权益[8】.再次,政府应该加快适应农民工特点 的社会保障制度的政府法制进程,如制定农民工权 益保护的行政法规及加强其社会保障.依法将农民 工纳人工伤保险的范围.规定所有用人单位必须及 时为农民工办理工伤保险,在医疗保险上,优先解决 其大病医疗保障问题[9].最后.政府应积极拓展法 律救济途径.政府应为农民工维权设立”绿色通 道”,快速审理,并加强对该弱势群体的法律服务 和法律援助工作.设专项资金鼓励律师为他们进 行法律援助[-们. 综上.我国农民工职业病维权之路并不平坦,透 视其维权之困境并呼吁国家社会采取行之有效的举 措对其进行保护,才能避免”开胸验肺”的悲剧重演, 才能体现法律之公平与正义. 参考文献: [1]侯文学.尘肺职业病社会法律问题探讨[M].西安:西北 大学出版社.2007:44 [2]崔丽,欧阳骆沙.农民工工伤认定遭遇三大”拦路虎” [N].中国青年报,2009-08-06(4) [3]李少华.加强农民工劳动权益的法律保护[J].江苏农村 经济,2005(11):47 [4]张琳.浅谈政府在农民工劳动保护中的作用[M]?侯 文学.尘肺职业病社会法律问题探讨.西安:西北大学 出版社.2007:119 [5]朱应平.论弱势群体权利的宪法司法保护[J].云南行政 学院2003(3):68—72 [6]章涵.职业病群体的维权困局[J].法制与社会,2008 (11):50—52 [7]周承来,胡莹芳,方玲.两起农民工维权投诉案的处 理体会[J].中国工业医学杂志,2007(2):23 [8]张雪琴,谭琳,杨玉珍.外来务工人员职业病治疗的 心理干预[J].中国职业医学,2006(3):69—71 [9]蔡少悭.关注农民工职业病危害问题[J].行政与法,2007 (12):16 [1O]刘振杰.当前我国伤残农民工维权障碍因素分析[D]. 武汉:华中科技大学,2006 Reflectionondilemmaofmigrantworkers’rightsprotection,】 l,ithoccupational diseases:speakingfromtheeventofthoracotomyforopenlungexamination LIAOChen—ge (LawDepartmentofBinzhouMedicalCollege,Yantai264003,China) Abstract:Asamigrantworker,ZhangHaiehaosufferredfromlungsurgeryinordertodiagnose pneumoeoniosisattheriskoflosinglife.Thisincidentdrewthesocialattentionontheissueofrightsprotection ofmigrantworkerswhohadsufferedfromoccupationaldiseases.RightsofmigrantworkersinChinaarefaced withlongprocessandhighcostintheprocessofsearchinghelp.Thereasonincludeimperfectlaw,thelackof identificationoftheregulatoryagencies.auswellaslackofsocialsecurity.Toresolvethedifficultiesmigrant workersareconfrontedwith,wemustimprovetherelevantlaws,developtheindustrialinjuryinsurancesystem andstrengthentheroleofgovernment—led,inordertoprotecttherightsofnlig rantworkers. Keywords:occupationaldiseases;difficulties;rightsprotection;migrantworkers