关于我国基本养老保险个人账户

关于我国基本养老保险个人账户“空账”问题的思考 摘 要：在我国基本养老保险的运行过程中，由于各种原因，个人账户一直处于“空账”状态，近些年，更有扩大的趋势，从2004年到2010年，短短六年的时间，“空账”规模几乎扩大了一倍，文章从根源上我国基本养老保险个人账户“空账”产生的原因，以期提出解决“空账”问题的有效措施。   关键词：基本养老保险 个人账户 空账   中图分类号:F840.67 文献标识码:A   文章编号:1004-4914（2011）12-072-02     一、我国基本养老保险个人账户的建立和发展   1991年6月26日，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的》（国发[1991]33号），有关个人账户方面，《决定》提出：个人必须缴费，但是个人缴费要在调整工资的基础上逐步实行，开始时缴费额应不超过本人工资的3%，以后随着经济的发展和职工工资的调整再逐步提高。从此，以个人缴费为主要特征之一的企业基本养老社会保险制度开始逐步建立。   1993年11月14日，中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：城镇职工养老保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。这是我国首次提出社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。   1995年3月17日，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号），《通知》进一步明确：基本养老保险费用由企业和个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合，并逐步提高个人缴费比例。这标志着我国社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度的正式建立。   1997年7月16日，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号文件）。该《决定》在进一步明确基本养老保险改革目标的基础上，对基本养老保险个人账户制度的具体实施办法做了明确规定：基本养老保险费由企业缴费和个人缴费两部分组成，其中个人缴费部分应逐步达到本人缴费工资的8%，有条件的地区个人缴费比例提高速度可以适当加快。应按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，不足的部分由企业缴费划入。但企业缴费应随着个人缴费的提高逐步降低到3%。个人账户的储存额参考银行同期存款利率计算利息，个人账户储存额只能用于个人养老，不得提前支取。职工调动时，个人账户全部随同转移。职工或退休人员死亡，个人账户中的个人缴费部分可以继承。随后，原劳动部发布《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》（劳办发[1997]116号），对同年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中有关个人账户政策进行了细化规定。   2000年，国务院发布《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发[2000]42号），并附有《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，该《方案》对个人账户提出了新的调整政策，如：从2001年起，企业缴纳本企业所有职工工资总额的20%左右全部进入统筹账户，不再划拨到个人账户，全部纳入社会统筹基金，并以省（自治区、直辖市）为单位尽行调剂；职工依法缴纳基本养老费，缴纳比例为本人缴费工资的8%左右，全部计入个人账户，个人账户规模由本人缴费工资的11%调整为8%。社会统筹基金和个人账户基金实行分别管理，基本养老金的发放办法基本不变。   2003年10月14日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中关于社会保障的论述：要完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户。   2004年9月，《我国社会保障状况和政策白皮书》记载：2001年，我国政府开始进行完善基本养老保险制度改革试点，内容主要包括：逐步做实个人账户，实现部分基金积累，探索基金保值增值办法；改革基础养老金计发办法，将基础养老金水平与职工参保缴费年限更加紧密的联系起来，职工参保缴费15年后每多缴费一年增发一定比例的基础养老金。在辽宁省进行试点的基础上，2004年将试点范围扩大到吉林、黑龙江两省。在21世纪的前20年，国家将继续完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，逐步做实个人账户。   2005年12月3日，国务院发布《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，《决定》进一步对个人账户制度进行了调整，如：为与做实个人账户相衔接,从2006年1月1日起,个人账户的规模由本人缴费工资的11%调整为8%,全部由个人缴费形成,单位缴费不再划入个人账户。同时,进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制,相应调整基本养老金计发办法。   2009年12月28日，国务院发布《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，这是迄今为止国家关于基本养老保险制度改革的最新规定，该《办法》进一步明确了个人账户储存额的计算和转移方式，1998年1月1日之前参保的，个人账户储存额按个人缴费累计本息计算转移，1998年1月1日之后参保则按计入个人账户的全部储存额计算转移。另外，《办法》还对农民工参保进行了明确的规定。   二、我国基本养老保险个人账户“空账”问题产生的原因   2005年12月3日，国务院发布《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，规定从2006年1月1日起实施新的城镇企业职工基本养老保险模式，出台该决定的根本原因之一就是为了解决我国基本养老保险个人账户的“空账”问题，据统计，2000年“空账”规模为1900亿元，2004年年末达到7400亿元，2005年年底增至8000亿元，2010年7月达到1.3万亿元。综合分析，我国基本养老金个人账户产生“空账”问题的原因主要有以下几点：   1.制度设计造成隐性债务。我国现行的统账结合的基本养老保险制度，统筹部分实行现收现付制，由现在在职的一代供养退休的一代，现在在职的一代退休后由其下一代供养。制度设计中它的支付范围包括两部分：一是退休人员的养老金；二是按照现行个人账户制度所产生的长寿者个人账户不足的部分。但事实是还有一个历史遗留的问题没有解决，现行统账结合的基本养老保险制度是由现收现付的养老保险制度转变而来的，而现收现付的养老保险制度由企业保险转变而来，情况十分复杂。对于新制度实施前已退休或已经参加工作的“老人”和“中人”，其基础养老金仍应由社会统筹基金支付，但其个人账户养老金没有或很少，因为在旧制度下“老人”和“中人”超出基础养老金的部分（相当于个人账户养老金权益）已经凝固在国有资产中了，这部分基金的数额就是我们常说的“隐性债务”。   如图1所示，新制度下“老人”的养老金全部来自统筹账户，“中人”的养老金由三部分组成，其中基础养老金和过渡性养老金来自统筹账户，个人账户养老金则来自于个人账户，“新人”的养老金由两个部分组成，基础养老金由统筹账户支付，个人账户养老金由个人账户支付。在制度运行过程中，统筹账户基金收不抵支，必然挪用个人账户基金，导致个人账户“空账”，所以说，“隐性债务”是个人账户“空账”产生的根本原因，“隐性债务”的解决就成了解决个人账户“空账”问题的前提。   2.基本养老金发放设计不合理。2006年1月1日以前，我国基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，对缴费年限（含视同缴费年限）累计满15年的职工，个人账户养老金发放月标准为个人账户养老金除以120，即个人账户养老金的发放期限为10年。这样安排的理由可能是，我国当时的人口平均寿命是70岁左右，因此，60岁左右退休，存活10年，即存活到70岁左右，而个人账户养老金也在职工70岁左右支取完毕。这项规定看似正确，却犯了一个严重的错误，即能够达到退休年龄、开始从个人账户领取养老金的人口群体的平均预期余命肯定会超过10年，甚至肯定会超过15年。这是因为：第一，退休人口的预期寿命要比包括零岁人口在内的总人口的预期寿命长，70岁是包括零岁人口在内的所有年龄人口的平均预期寿命，已经存活到55岁、60岁的人口的寿命要比70岁更长。第二，现实中我国的基本养老保险制度覆盖的主要是城镇企业职工，而城镇人口平均寿命要比总人口平均寿命长，所以，即使包括零岁人口在内，城镇人口预期寿命也比70岁更长。第三，女性人口平均寿命要比男性的长，但是女性退休年龄目前至少比男性提前5年。第四，在停止工作之后能够享受养老保险金的人口群体的预期寿命要比整个人口群体寿命长一些。“国际经验已经表明，社会保障覆盖的人口群体通常与更高的收入档次、更健康的生活条件和更好的医疗保健相联系，一般表现出比整个人口更低的死亡率模式。”   综上，现行养老金计发标准过于宽厚，这已经成为国内外学者的共识。所以，个人账户最终缺的养老基金只好从社会统筹账户支付。一方面，使得个人账户不得不提前结束，加剧了统筹账户支付负担；另一方面，统筹账户由于没有积累（在制度设计时，也不打算对统筹账户进行积累），所以就不得不重新挪用新的个人账户的基金，造成两个账户之间恶性循环。随着领取养老金人口群体的寿命的延长，个人账户养老金的缺口也会相应扩大，这是造成个人账户“空账”的主要原因。   3.提前退休。提前退休一方面使大批劳动者过早地退出劳动领域，直接减少在职职工人数，减少作为缴纳养老保险基金基数的职工工资总额，不仅影响扩面范围，而且影响基金的收入规模。另一方面，大批劳动者提前退休，实质上是延长了养老金的支付期限和支付规模，对养老金的需求就直线上升，所以提前退休是造成个人账户“空账”的一个重要原因。虽然我国法定的退休年龄是男性60岁,女干部55岁，女工人50岁,但由于我国目前处于经济调整时期,政府机构改革、国有企业改革和产业结构调整都在进行,为了使改革顺利进行,国家出台了一些倾向于鼓励提前退休的政策。中央政府一旦有了特殊政策,各地方就可参照执行,自然“贴”和“靠”的现象就时有发生。更由于近几年来各地政府为缓解下岗和失业压力,违规办理退休的现象十分严重,这实际上是把就业的压力转移给基本养老保险制度,把近期的负担推向远期。   4.人口老龄化压力。在《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》出台之前，个人账户养老金的发放是按积累额的总数除以120，那就意味着个人账户的实际发放只能维持10年。随着生活水平的提高，人们预期寿命普遍延长。那意味着在未来，“新人”的个人账户积累也将出现空账。如果这种状况不果断地加以制止，空账积累的数额将会越来越大。   三、“做实”我国基本养老保险个人账户的措施   如前文所述，短短的6年时间，我国基本养老保险个人账户“空账”规模几乎翻了一番。经过这些年的运营，养老金“空账”缺口不降反增，尽快解决“空账”问题便越发紧迫。同时，做实个人账户也是实现个人对个人账户权益的要求，而且方便个人账户基金进行市场化投资运营，实现保值增值。   1.划拨国有资产，解决隐性债务。众所周知，基本养老保险基金隐性债务是国家对“中人”和“老人”的负债，但是，在实际中是由劳动和社会保障部门（以下简称劳社部）负责养老保险金的发放，承担直接的债务责任。负债关系可以表示为：国家——劳社部——职工(“中人”和“老人”)。因此，可以根据隐性债务的量以及其他实际情况，劳社部把对国家的债权转为对部分国有资产的股权。然后，劳社部再依据其对个人账户基金透支的份额，将其中的一部分股权划入个人账户基金专户。当“股权”成为个人账户基金后，就不应该再以国有资产的方式经营，应通过现代企业管理制度运作起来，实行所有权与经营权的分离。因为“股权”的所有者不再是国家，而是职工。劳社部作为职工的利益代表，可以通过竞争的形式把“股权”经营权信托给若干家专门组建的养老基金投资公司进行经营，收益划入职工个人账户。为了维护职工的切身利益，保证“股权”的保值增值，劳社部可以根据信托法和公司法择优选择，每年根据不同投资公司的经营情况，适当淘汰一些经营不善的公司。   2.社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理。将社会统筹基金与个人账户基金分开管理是从制度上制止统筹账户对个人账户基金的挤占挪用，从而做实个人账户的根本措施。社会统筹基金与个人账户基金是两种不同性质的基金，从本质上要求分开管理。社会统筹属于现收现付模式，无需资金积累，也不存在通过投资保值增值的问题。个人账户属于基金积累制，是一种强制储蓄计划，即个人通过储蓄方式实行延期消费。由于通货膨胀和工资增长率的影响，个人账户积累的养老金，必然存在保值增值的问题。由此可见，社会统筹基金管理的核心是基金及时、足额收缴和支付，由社会保险经办机构统一管理。而个人账户基金管理的核心是保值增值，实现其安全性和收益性。所以个人账户基金应由独立的新机构进行管理，与统筹账户划清界限，分开在资金上的联系，实行分账管理，个人账户缴费进入个人账户基金，并负责个人账户养老金的发放。但是收缴率低、征缴力度不足、养老保险覆盖面不全等也是导致养老保险基金收支过早出现赤字、“空账”数额进一步扩大的重要因素。这些问题不解决，即便改为分账管理后也会出现新问题，财政负担过重、养老金发放不能保证等。因此，加大征缴力度、提高收缴率、扩大覆盖面等是保证制度健康运行的基本条件。   3.加大财政支付的力度。国家不应该笼统地说加大财政支付力度，而应该明确其支付的责任。在原有支付不变的情况下，应将其加大支出的部分，强制作为个人账户的积累。对减税部分则可采用“税前列支”和“税后列支”方法，明确财政的支付额。同时，国家应采取各种方法加速经济发展，促使财政收入同步增长，从而使得财政支出在支出比例不变的情况下，总量可以保持增长，并将财政划拨增量部分作为个人账户的积累。   四、结束语   个人账户实账化有利于社会保障事业持续稳定的发展。它不仅可以避免社会统筹和个人账户混账管理的局面，而且有利于形成规范的制度结构，为完善社保基金市场化管理机制创造条件。     参考文献：   1.陈功.养老保险制度：新规定，新挑战.人大报刊复印资料《社会保障制度》，2006（8）   2.盛燕.基本养老保险个人账户管理中存在的问题及改进建议[J].金融与经济，2006(7)   3.胡玉琴，郑学东.中国城镇职工个人账户支付能力——基于养老保险制度改革前后的比较研究.财经论丛，2010（3）   4.王汝志.农民工养老保险个人帐户制度研究.保险研究，2011（3）   5.钟仁耀，徐铁诚.城镇新旧养老保险模式中养老金水平研究—以2005年资料为依据的模拟分析.财经研究，2006(11)   （作者单位：山西大学商务学院经济系 山西太原 030031）