福利制度的转移性：美国和拉美

福利制度的转移性：美国和拉美 1福利制度的转移性:美国和拉美 Bryan R. Roberts& Javier Rojas 美国德州大学(奥斯汀) 对于发展中国家，来自国内外的压力使得社会福利政策成为一个关键性的问题。造成这些压力的原因很多，又受到各国国情与历史的影响，在不同国家有不同的体现，举例来说，城市化与经济全球化带来了一定混乱，通讯发展与民主化力量促进信息流动进而刺激到需求。在世界各地紧密联系的今天，人权问题，联合国扮演的角色，政府间组织(IGO)和非政府组织(NGO)的存在不仅为社会福利政策的制定带来了新的动力，也使得这一问题变得迫在眉睫。在这些压力之中，有的是发达国家以前经历过的，有的却是在不同的历史背景和经济环境中首次出现的。在发达国家，社会福利政策是伴随着收入的增长、经济的发展和民主的巩固，在相对较长的一段时间内逐步发展形成的，而发展中国家即使财政紧张、经济发展不平衡，在很多国家还 缺乏有效的政府管理，却面临着立即采取行动的压力。 在这种背景之下，社会福利政策在发展中国家找到了市场。这些国家从其他地方引进各类关于健康/医疗、教育以及养老保险的，并且对此展开辩论和尝试。诸如斯堪的纳维亚半岛、西欧以及美国这类的发达国家就常常被作为参考的基准。社会福利政策的讨论和 制定具备 国际化的特点，这虽然是一个必然的趋势，但也有着不足之处。首先，就是将各种政策从其存在的背景中脱离出来，常常是从一个地方引进健康/医疗计划的同时，又向另外一个国家借鉴养老保险的经验。在发达国家，政府制订福利政策时，在整体指导理念方面有着很大的差别，但每套理念本身在政治体系和组织安排上却具有相当的一致性，Esping-Andersen(1990)曾借助“福利制度”(welfare 1本文由德州大学社会学系博士候选人宋玉婧女士翻译，社科院社会学所李敬校对。 regimes)的概念去阐述这个问题。他归纳出三类福利制度:社会民主制(Social Democratic)、法团分层制(Corporatist Stratified) 和自由制(Liberal)。即使面对着经济全球化的压力，分属这三类制度的国家也没有在福利体系上出现明显的同化趋势(Pierson 2001; Lindert 2004)。这些国家为我们提供了解决社会福利政策问题的答案，虽然方法各异，但都行之有效。我们在分析研究这些制度时，也应该把它们看作一个紧密联系的整体，而不是把每项具体政策作为个体割裂开来单独对待。 此外，发展中国家以发达国家的这种或者那种福利制度作为模版，照本宣科的做法还有一个非常大的缺陷。上述每种发达国家福利制度都具备三个重要的组成部分，那就是市场、社会大众(包括民主政治在内)和政府，而在几乎所有的发展中国家中，这三个组成部分 都尚未巩固完善。因此，Gough(Gough 2004)把Esping-Andersen 的三种福利制度归纳为一类，而将大多数的发展中国家看作非正式的 或者保障指数较低的福利体系。如果市场、政府组织或者是社会大众不能有效发挥作用，又或者这三者之间存在着显著的不平衡，那么仿 照哪一种现存的福利制度都会带来很多的问题。 刚刚提到的自由制、法团分层制和社会民主制尽管在指导理念方面有所差异，但是都依赖于一种建立在市场有效、政府组织得力、税收政策适宜以及社会大众积极参与之间的动态平衡。举例来说，如果市场的发展威胁到了公众的利益，政府规定和政治组织会对其加以限制。在福利主要由政府提供的情况之下，经济和税收政策又会对市场利益加以保护。我们会在以下拉丁美洲国家的例子中看到，对于发展中国家来说，各种组织力量之间的不平衡很容易影响到社会福利政策的制定，要么是政府权力过大，阻碍到市场和社会大众发挥力量，要么则是政府力量过于薄弱，在干预市场或者迎合社会大众需求发面无 能为力。 然而，我们不能对发展中国家的情况一概而论，认为它们之间没有差别。“发展中国家”在政治历史和机构组织发展上有着很大的不同，这些不同之处很可能会影响到社会福利政策的制定和实施。包括中国在内的一些国家历史悠久，国家组织方式有着几千年传统的烙印。另外一些国家作为前殖民地，仍然保有着殖民主义在组织机构和 地理划分上的做法。此外，发展中国家在诸如城市化速度、城市化发展水平和人口增长等方面也存在着巨大差异，而这些重要人口因素对于社会福利政策的制定具有深远的影响。拉丁美洲国家在城市化发展水平上可以同发达国家媲美，相反，印度虽然在大型城市上有着迅速 发展，整体来看却还处在一个城市化程度较低的阶段(Roberts 2006)。 当然，上述这些差异并不排除对于社会福利政策进行比较研究的可能性。城市化和经济全球化带来各种挑战，我们之所以进行福利社会政策的比较研究，目的在于利用各国经验去评估适用于这些挑战的社会福利政策。我们面临的现实是，政治家们的的确确从国外引进社会福利政策在本国实行，并且常常忽略进口的政策是否适合本国国情的问题(Scott 1999; Stiglitz 2003)。出于这个原因，思考分析引进的 政策和模型在实际中发挥怎样的作用就成为了社会福利政策比较研究的一个重要方面。 在本文中，我们将重点放在自由制国家的福利模型和社会福利政策上。首先，我们会着眼于自由制的代表国家——美国，对其现有的各类社会福利政策的效果加以讨论。然后，我们会研究自由制模型的许多组 成部分近来向拉丁美洲转移的问题。这些受到转移的社会福 利政策作为所谓的“新社会福利政策”，受到世界银行(World Bank)、美洲内部发展银行(Inter-American Development Bank)这类的多边 组织机构的支持，在拉丁美洲或其他发展中国家得到广泛应用。其内容包括，市场及主动的个体在福利提供方面占有主导地位，政府则扮演次要的角色。这些新社会福利政策作为上个世纪八九十年代经济政治整体改革的一个部分，旨在使拉丁美洲国家在国际市场上更具竞争力，从而实现其经济复苏。一个明确的目标就是改变以往经济和社会政策中以政府为中心的模式，向着更趋向自由制的方向 发展。 这样，以往社会福利政策有着一定影响。另外，拉丁美洲在城市化方面不仅起步较早，规模也较大，这些都为把拉丁美洲作为一个独特的案例，与其他国家进行比较，分析发展中国家在制定社会福利政策时面临的挑战提供了充分的依据。例如，Peter Lindert(2004)认为社会福利体系在拉丁美洲是一种畸形的发展，原因在于拉丁美洲 的几个国家在人均GDP没有达到应有水平的时候，就“过早”地建立起普及性的福利体系。相对的，发达国家和一些飞速增长的发展中国家则是在相对较高的人均GDP水平上过渡到普及性的福利制度的。韩国就是这样的一个例子。在拉丁美洲，这种早期创立并且存在局限性的普及性福利体系使得政府公务员里面的中产阶级和重要私人部门中的雇员成为主要的受益者。我们以下将会看到，这些人所享受的养老福利和这种现状所带来的政治上的裙带关系至今仍在影响着拉丁美洲的福利改革。 研究拉丁美洲的重要性在于其尝试着去改变解决社会福利政策问题的一般方法。拉丁美洲基于一种有限的普及性政策之上，以自由制的理念为指导，去代替以政府为中心的福利体系。在自由福利制度之下，政府只为最贫困的那部分人提供福利，其余的人则都要面向市场。其中一个重要的转变体现在社会福利政策实施的方式之上，政府组织在其间发挥的作用越来越小，社会政策的实施更多的依赖于市场运行。私人保险公司的存在，宗教或非宗教的非政府组织的作用，权力下放后社区的参与，地方性委员会的加入以及市民在健康、教育和福利政策实施中的自愿协助，都是依靠市场运行的例子。总之，大多数拉美国家福利制度正向着以美国为代表的经典自由制过渡，上述这 些转变在这一过程中起着举足轻重的作用。 在本文的第一部分，我们会纵观美国的福利制度。在这里，我们会考虑到其历史背景和组织环境，同时也将对政府、市场和社会大众三者所起的作用加以分析。在指出当代美国社会福利政策的主要挑战之后，我们会把目光转向拉丁美洲，研究阿根廷、智利和墨西哥三国的社会福利政策。虽然新社会福利政策在这三个地方都得到了广泛的应用，但实施的程度却不相同。早期的福利制度往往是结合了严重依赖家庭及社区的非正式福利体系和为劳动力中的精英阶层提供保障的公司分层福利制度，现在已经为新社会福利政策所取代。 虽然大多数拉丁美洲国家都对新社会福利政策进行过尝试，其政策的一致性和实施后的成效却不相同。因此，我们选择上述三个拉美国家作为研究对象在一定程度上是有争议的。我们之所以这样做，是由于政府、市场和社会大众作为社会福利的主要供方，三者相对的重要性在以上三个国家中各有其独特的表现。智利在实施自由制福利政 策方面，贯彻的最为彻底。举例来说，在强制性个人定义的养老份额(mandatory individual defined contribution)上，智利已经超越了美国的标准。墨西哥可以算是拉丁美洲政府作用最突出的国家，自从墨西哥革命以来，就存在着中央政府凌驾于社会和市场力量之上的趋势。阿根廷作为普及制社会福利制度开展的最早也最为全面的国家之一，其社会大众的力量在拉丁美洲首屈一指，但阿根廷的福利制度目前正陷于严重的危机之中。这三个国家曾经面临着相似的问题，起点也具有相当的可比性，我们对其进行比较研究，就能看到背景相 似的国家是如何采取不同方法解决社会福利提供问题的。 至于美国与拉美之间的比较，不但让我们看到了转移性的问题，也可以让我们为发展中国家在经济全球化的前提下福利体系所采取的形态进行初步的系统理论概括。随着发展中国家福利制度的巩固，各国究竟会朝向自由制福利体系趋同呢,还是顶着相似的全球经济压力，实现各有特色的福利制度呢, 2美国 自从美国建国以来，福利制度就体现出各种自由理念，诸如政府最小化供给，对市场不加干涉，强调家庭责任和自愿团体参与贡献。要理解这一制度，必须将之放到其历史背景和机构环境之内。第一点就是宪法的联邦制，在政府组织结构中，权力高度分散，负责提供社会福利的是各个州，而不是联邦政府。截至1990年，美国60.4%的人口所居住城镇里，居民不足2500人(US Census Bureau 1995)，这样分散的居住安排为美国联邦制和地方政府的发展提供了支柱。 美国西部的开发虽然仰仗政府土地法(The Homestead Act)的支持，但是在那里定居的人们在建农场和找工作时，却要依赖于自身的积极主动。在十九世纪末二十世纪初的这段时间里，这种定居形式促进了大多数美国城市与农村居民在地理上的流动，并在一些情况下实现了社会流动。那时来自欧洲的移民离开了本来居住的地点，也放弃 2 我们要感谢Apfel和Littlefield(2006)对美国福利政策仔细与深入的研 究，这在我们的分析中起到了巨大的指导作用，但是，对于数据的阐释全部是由我们自己进行的。 了原本从事的工作，留下的空缺为后来的移民所补充(Thernstrom 1964; Thernstrom and Knights 1970)。美国城市中的工人阶层在流动性方面远远超过了欧洲的城市工人，这在政治安排和国家政策代表工人利益方面产生了深刻影响。与德国和英国相比，美国的城市就业在整体就业中占的比重较低，并且不那么集中在制造工业之中。从在整体就业中所占份额来看，制造工业在美国从来没有超过服务行业。在二十世纪初，英国和德国整体就业人员中有60%左右集中在制 造和采矿业，而在美国，这一比率只在25%上下(Singelmann 1974)。在美国，工人的工资也往往大大高于欧洲的水平。 与欧洲比较而论，在美国未曾出现过大规模的贫困工人，要求政府提供普及的养老制度和失业救济的政治呼声也相对较弱，因此没有 像前者那样，在诸如此类的政治影响之下发展起早期的公共福利制度。除了大萧条时期的新经济政策(New Deal)以及20世纪60年代的民主权利运动，美国一贯倾向的观点是，社会福利是建立在工作、个人为将来的安排和自愿团体向无力自给的人们提供的帮助之上的。 提供健康、教育和贫困救济这些社会福利的责任首先归于各州，由他们从本州税收中出资解决。然而，这些年来，联邦政府投给各州政府支持这些项目的资金却越来越多。在每个州内部，郡政府和市政府会把自己的收入用于特定的福利支出上，这部分福利项目只是针对需要帮助的人群，而不是面向普通大众的。概括而论，享受福利的大多是老年人，而不是属于工作年龄的人。属于工作年龄的人也会出现生活不下去的情况，这时政府会为贫困人口或接近贫困的人口提供福利保障，包括紧急医疗服务、医保(Medicaid)、对于贫困家庭的临时救济(TANF:Temporary Assistance for Needy Families)和食品券(Food Stamps)等等，所有的项目都是由州政府进行管理的，而不是联邦政府，即使有时项目的资金由联邦政府提供。收入税信用(EITC:Earned Income Tax Credit)是联邦政府帮助贫困人口的主 要项目。 所有的福利措施都体现了这样一种概念，政府的救助是暂时的，贫困人口必须通过发挥自身的主动性找工作赚钱来解决问题。福利提供的分散性带来的一个结果，就是美国各州之间人均福利消费的差别巨大。为了证明这一结论，表一列出了2000年对于贫困家庭临时救 济(TANF)支出、各州TANF人均支出和各州为每个贫困儿童提供帮助的人均TANF花费。表一显示，美国有一半以上的州(29个州)在这种临时救济上的开支不足一亿美元。除了纽约州和加利福尼亚州开支较高以外，其余各州的花费在一亿和五亿美元之间。由于各州人口总数相距较大，表一所提供的第二组数据是各州TANF人均支出。同样的，纽约和加州似乎为贫困人口提供了较多的资源。即便如此，为了对于各州在福利消费上的显著差距有一个更准确的认识，表一还列出了各州为每个贫困儿童提供帮助的人均TANF花费。根据我们的数据，平均来说，美国的贫困儿童每年所得由100美元到5500美元不等。在这里我们不仅要强调这种严重的两极分化，还要指出加州和纽约并不是对其贫困人口特别慷慨。与其他东北部的州相比，纽约2000年在儿童享受资源数量方面落在马里兰州、缅因州、首都华盛顿、康涅狄格州和罗德岛州之后。以上数据还显示出南方的大多数州往往没有北方各州开明。由于移民享受的福利由纳税人提供，各州在福利水平上的这些不同就使得移民问题在某些州所具有的政治性更强。与此同时，较高的福利水平不仅可以吸引劳动力，还可以间接的对雇主产生吸引力。原因在于，如果一州具有较高的福利水平，就可以把劳动力吸引过来并有效的留住他们。 表一 美国TANF消费，以州为单位 福利支 出(以 百万美 元为单各州人均支出 州 位) 对每个贫困儿童提供帮助的花费 阿拉巴马 39.2 8 187 阿拉斯加 50.2 80 2791 亚利桑纳 93.3 18 327 阿肯色 23.5 8 111 加利福尼亚 2905.8 85 1481 科罗拉多 119.4 27 1405 康涅狄格 191.1 56 3900 特拉华 24.2 31 837 首都华盛顿 77.4 135 3689 佛罗里达 372.2 23 621 佐治亚 173.3 21 505 夏威夷 77.8 64 2594 爱达荷 13 10 184 伊利诺伊 441.2 35 678 印地安那 121 19 1142 爱俄华 58.9 20 1156 堪萨斯 74.7 27 1099 肯德基 72.5 17 558 路易斯安那 56.8 12 219 缅因 52 40 3253 马里兰 176.9 33 2854 马萨诸塞 358.9 56 1508 密歇根 468.5 47 1177 明尼苏打 191.1 38 2222 密西西比 23.1 8 171 密苏里 145.8 26 1225 蒙大拿 15.5 17 278 内布拉斯加 28.7 16 653 内华达 27.1 13 522 新罕布什尔 32.3 26 2308 新泽西 300.1 35 1150 新墨西哥 40.1 22 316 纽约 1976.7 104 2100 北卡罗来纳 179.2 22 496 北达科他 9 14 503 俄亥俄 392.9 34 723 俄克拉何马 61 17 330 俄勒冈 91.6 26 770 宾夕法尼亚 407.1 33 1124 罗得岛 82 78 5470 南卡罗来纳 35.9 8 345 南达科他 8.5 11 476 田纳西 88.3 15 329 德克萨斯 251.4 12 193 犹他 25.2 11 297 佛蒙特 27.3 44 1609 弗吉尼亚 128.1 18 985 华盛顿 271.7 46 1848 西弗吉尼亚 39.1 21 621 威斯康星 168.8 31 1118 怀俄明 11.3 23 669 全国平均 11106.9 39 954 来源: National Conference of State Legislatures (2006) 这种政府权力和福利制度的分散性所带来的最突出成就或许就体现在教育体系上了。在初级和中级教育中，教育经费来源于地方政府的各类税收。事实上，Peter Lindert(2004)将美国地方政府对于教育的大力支持看作是美国较早实现教育水平提高的原因之一。在美国，初级和中级教育不仅免费，而且是强制性的。公立大学在各州范 围内组建，而不是全国性的，本州居民交纳的大学学费低于外州居民。以各州来看，高等教育不是免费的，学生要交的不仅是学费，还有各类杂费，然而，不同类学府有着不同的收费标准。在美国，有着收费较低的社区大学、主要提供本科教育的大学和提供全程本科及研究生课程的大学。本州学生在学费上享受优惠政策。如果父母支付不起子女的大学费用，或者只能承担一部分的费用，学生可以申请奖学金、选择贷款或打工赚钱。大学会为学生提供工作机会，很多大学生 都在校内或校外兼职，以支付学杂费用。 在市场原则和各种直接或间接补助的综合作用下，美国的高等教育系统在二十世纪得到迅速发展。目前在美国25岁及25岁以上人口中，高等教育的覆盖率大约达到了50.1%(Newburger and Curry 2000)。不管是高等教育系统的增长、高教体系在研究方面的创新力，还是高等教育开拓新专业的能力都体现了自由制模型的优点。这里所包括的，不仅是依靠校友捐赠和学费收入的大批私立大学和文科学院。以一些知名公立大学为例，其经费的主要也不是依靠州政府提供，而是来源于校友捐赠、学费、版权、专利权及各类研究项目带来的其他收入。举例来说，德克萨斯大学只有20%的经费来源于德州政府。在密歇根、威斯康星、伯克利和其他一些州立大学，这一比 例也大抵如此。然而，公立大学这部分收入的确为它们致力于本州教育事业提供了保障，这和各大学的研究工作促进了当地和本州的经济 发展是一个道理。 教育系统的分散性有其优势，然而不管是大学前教育还是大学教育，其成果都有明显的不平等性，使得分散性带来的优势不能充分发挥。在初等和中等教育中，这种不平等来源于社会经济背景的分化(Kozol 1991; Waters 1999; Moody 2001; Noguera 2003)。这种分化在大城市中非常明显，但是有时也代表了地区的特点，例如德克萨斯州Rio Grande Valley的南部就是全国最为贫困的地方之一，那里的人口主要来自墨西哥。为了消除分化带来的教育质量不均问题，有着不断的尝试，包括富裕学区向贫困学区的资金转移和为贫困学区的学生提供的各种优惠政策(affirmative actions)，德克萨斯关于前百分之十的规定(top ten percent law)就是这样的一种优惠。3 尽管如此，仍有证据显示，在不同民族和社会经济背景不同的群体之间，教育成果上反映出的不平等正在逐步加大。在21世纪，学生之间最重要的差距与种族差异之间的关系将越来越弱，而更多的受到社会经济背景不同的影响(Gamoran 2001)。由于美国是继墨西哥之后，经济合作与发展组织(OECD)国家中总体贫富差距最大的，加上公立教育经费还是主要依靠地方税收和地方政府，这一问题就变得尤为突出。由于各州只负责向每所学校提供最低程度的经费支持，在学生或者各州之间消除社会经济背景差距的前景并不乐观。在大多数情况下，所谓的“最低程度”不仅标准很低，而且由州政府一手决定。此外，由于学生家长用资产税来支付学校的各种费用，有些学者提出，因为资产税和贷款利息都可以从纳税项目中减除，这实际上是 一种联邦政府对社会经济背景差距提供的补贴(Kozol 1991)。 3 德克萨斯关于前百分之十的政策规定，应届高中毕业生中前百分之十的学生应该为州立大学录取。在富裕的学区之中，从Scholastic Aptitude和GPA来看，应该为州立大学录取的学生比例远远超过百分之十，而在贫困学区，以这种标准 考试的竞争性来说，有条件进入大学的学生比例绝对低于百分之十。 美国自由制福利体系最大的例外是老年人的医保。得益于20世纪30年代和60年代的养老保险改革，几乎所有65岁以上的人口都在Medicare和Medicaid的覆盖之下。罗斯福执政时期采取的新经济政策(New Deal)(1933-1937)在国家政策上带来重大变化，政府 4由此在提供养老保险方面扮演了更为积极的角色。新经济政策中建立的最为重要的项目之中，有些在今天仍然发挥着作用，例如养老保 险管理(Social Security Administration)、证券交易委员会(Securities and Exchange Commission)、联邦储备保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation)和田纳西谷管理局(Tennessee Valley Authority)。新经济政策的很多项目在林登?约翰逊时期(1963-1969)得到扩展，也就是所谓的“伟大社会”时期(Great Society)。这些改革的总体目标是消除贫困和种族不平等。其中一个显著的变化就是不论是否需要，授权Medicare覆盖所有65岁以上的人口。此外，1965年还建立了Medicaid，旨在向社会背景较贫困的个人及家庭提供健康保险。在这些健康保险上的转变之外，每个曾工作过的美国公民还都会拿到养老金，而养老金的计算又对低收入人群较为有利，都保证了老年福利的覆盖率。 人口的老龄化以及面向市场的健康服务费用都提高了成本，由此威胁到了美国现有的养老保险体系。虽然美国的养老保险属于支付性的，但基本上还是一种现购现付制度(pay-as-you-go)，即靠现有就业人口所付费用来提供已退休人口的养老金。伴随人口的老龄化，就业人口与退休人口之比在下降，甚至可能会达到用尽全部支付的基金的程度。在美国，非老年人口的福利主要通过雇主向雇员提供。凡是购买医疗保险或投资养老基金的公司和个人都可以享受税收优惠，政府通过这种方式间接补贴非老年人口的福利。在大中型私人企业团体和政府机构(包括州立大学)中，雇员会得到一种一揽子就业，其中就包括医疗保险和养老计划。在那些最大型的组织中，雇员为这类计划支付的费用极少，有的甚至免费。在过去，一个所谓的 4 尽管很多新经济政策的项目都在1943年废除，有一些却在今天仍然发挥着作用。这样的例子有:1935年作为Social Security Act一部分成立的Social Security Administration;1934年作为Securities Exchange Act一部分成立的Securities and Exchange Commission;1933年成立的Federal Deposit Insurance Corporation和1933年成立的Tennessee Valley Authority。 “好”计划既可以作为招收劳动力，也可以作为保留劳动力的手段。近些年来，由于企业在面对国内和国际的市场竞争时，降低甚至完全免除了福利支出，依靠私人途径提供福利的弱点越来越明显。我们看 到的最近的一个例子就是大众汽车。 据Ellwood，Blank et al.(2000)估计，在1979年到1996年的这段时间里，所有收入阶层的男性职工中，享受雇主或工会提供医疗福利的比例由68%下降到58%，享受相应养老福利的比例则由53%下降到48%。他们还指出，1996年工资收入最低的那三分之一男性职工中，享受雇主或工会提供医疗福利的比例仅为三分之一，而享受相应养老福利的比例只有五分之一。在工资收入最高的三分之一男性中，这两个数字分别为80%和70%。由此可见，缺乏保护和社会经济背景差距之间有着鲜明的关系。雇主所提供的福利计划有着绝对性的减少，而这些福利计划所采取的形式也发生了变化。越来越少的计划中规定了雇员在退休时能得到的固定收益，更多的计划建立在个人养老投资账户之上，雇员需要交纳的费用具有更大的弹性，但同时也面临更大的风险(Apfel and Littlefield 2006)。有些公司会在雇员退休时为他们提供相应的健康福利计划，作为Medicare的补充，但这种计划的比例也在下降。 一些当前最严峻的问题出现在健康保障系统中。与其他国家相比，美国健康消费占GDP的比重高出很多，然而这其中大部分的支出都是私人性的。虽然相对来讲老年人受福利保护情况良好，非老年人口则要在工作中获得保险或者自己支付各项费用。这并不单纯是一个消费支出的问题。美国公共医疗费用在GDP中所占的比重高于发展中国家和属于Esping-Andersen其他福利制度形态中的大多数OECD国家。表二的样本中包含了发展中国家和发达国家，列出了这些国家2000年公共健康支出、私人健康支出和总健康支出三者分别在GDP中所占的比重。这里定义的总健康支出，是公共健康支出和私人健康支出之和，包括健康服务、计划生育、营养保健以及除去供水和卫生供给之外的紧急救助(世界银行2004)。该表显示，总体来说，大多数发展中国家只将GDP中较低的比例用于健康支出上。此外，注意到这些国家大部分的健康消费都是私人性的这一点也是很重要的。这与发达国家中公共部门在健康消费上的重要地位形成鲜明对比。根据表二，在我们的样本中，2000年这一年，发达国家健康支出占GDP 的百分之六到百分之十三。在多数OECD国家中，与健康有关的消费 主要来源于公共部门。唯一的特例就是美国。在美国，大部分健康消 费来自私人。表二显示，美国将GDP中的相当一部分用于与健康有关 的经济活动上。 表二 2000年公共、私人及总健康支出在GDP中所占的比重 国家 私人部门 公共部门 总支出 朝鲜 0.60 1.80 2.40 尼日利亚 2.50 0.40 3.00 泰国 1.60 2.10 3.60 孟加拉 2.00 1.60 3.60 尼日尔 2.00 1.50 3.60 加纳 1.90 2.40 4.30 秘鲁 2.10 2.60 4.70 印度 4.20 0.90 5.10 玻利维亚 1.70 3.50 5.20 俄罗斯 1.60 3.70 5.30 中国 3.40 2.00 5.30 哥伦比亚 1.80 3.70 5.50 赞比亚 2.60 2.90 5.50 乌干达 2.50 3.10 5.60 墨西哥 3.10 2.60 5.70 委内瑞拉 2.50 3.40 5.90 韩国 3.30 2.60 5.90 芬兰 1.70 5.00 6.60 匈牙利 1.60 5.10 6.70 智利 3.90 2.90 6.80 土耳其 2.54 4.36 6.90 古巴 1.00 6.10 7.10 英国 1.40 5.90 7.30 津巴布韦 3.60 3.80 7.40 西班牙 2.10 5.30 7.50 巴西 4.50 3.10 7.60 日本 1.70 6.00 7.70 奥地利 2.40 5.60 8.00 瑞典 1.30 7.10 8.40 南非 5.10 3.60 8.70 肯尼亚 6.60 2.10 8.70 澳大利亚 2.80 6.20 8.90 阿根廷 4.00 4.90 8.90 加拿大 2.60 6.40 9.10 法国 2.30 7.10 9.40 希腊 4.10 5.30 9.40 德国 2.60 8.00 10.60 瑞士 4.70 5.90 10.70 乌拉圭 5.80 5.10 10.90 美国 7.30 5.80 13.10 来源:世界银行(2004) 然而，健康支出占GDP的比例较高并不自然而然地意味着健康计划成果更突出。表三提供了大多数OECD国家人口出生时的预期寿命、婴儿死亡率和享受政府保障健康保险的人口比例。根据这组数据，除了墨西哥和韩国之外，美国的预期寿命在所有OECD国家中是最短的。同样的，在这些国家之中，只有墨西哥婴儿死亡的千分比高于美国。事实上，美国不但预期寿命最短，婴儿死亡率最高，而且尽管在医院的日消费水平最高，病人平均在医院接受治疗的时间最短(Anderson and Poullier 1999)。这一结果和之前研究所得一致，据之前的研究显示，在人均GDP水平较高的情况下，如果政府所承担的健康消费比例也较高的话，预期寿命较长，死亡率也较低(Kennelly，O’Shea et al. 2003)。 Kennelly，O’Shea和Garvey(2003)认为，“在一些病人无力承担相应费用时，公共健康支出和服务提供可以提高他们接受这些服务的可能性”，这可以用来解释上述的联系。另外的一种解释是，这种联系出于发达国家公共资源的利用更加有效，在这些福利国家，政策更为放开，政府可以以最优方式利用资源(Lindert 2004)。美国与这些国家间存在差距的一个原因在于，前者医疗服务的提供是市场化的，消费者或他们的保险公司支付药物的市场价格，并且拥有很多健康服务计划供他们选择。除了通过价格，几乎没有其他分配健康服 务的手段，防止高价仪器过度集中的措施也几乎不存在。那些可以承担其费用的人或拥有有利健康保险的人可以享受方便昂贵的医疗服务，而其他人却连获得最低限度的服务都有困难。由此，表三告诉我们，平均来看，全国范围内普及的健康服务要比只覆盖少部分人的计划更有效率:除了墨西哥之外，所有实施普及或半普及健康计划的OECD国家情况都比美国要好。表现在医疗上的自由制带来了健康方 面严重的不平等现象。 表三 出生时的预期寿命、婴儿死亡率和健康服务覆盖水平 国家 出生时预期寿婴儿死亡率政府保障的医 命(单位为(每1000个成疗保险(占人 年) 活婴儿) 口的百分比) 澳大利亚 79 5 100 奥地利 78 5 99 比利时 78 5 99 加拿大 79 5 100 芬兰 78 4 100 法国 79 4 100 德国 78 4 92 希腊 78 5 100 意大利 80 5 100 日本 81 3 100 韩国 76 5 100 墨西哥 74 25 72 西班牙 79 5 100 瑞典 80 3 100 瑞士 80 5 100 英国 78 6 100 美国 77 7 33 来源:预期寿命和婴儿死亡率根据2000年的世界发展指标(World Development Indicators for 2000)(世界银行2004)，政府医疗保险覆盖率摘自Andersen and Poullier 1997。 在美国福利体系中，对政府供给提供补充，有时甚至替代政府供给的，是社会大众的积极参与。这其中的一个方面，就是地方上在选举出的学校理事会和监督委员会中的大力参与。Campbell(2005)估计，“几乎近半数(百分之四十四)的美国人声称在过去的一年中，至少参加过一次关于‘市镇事务或学校事务’的会议”。同时，由于学校质量和房地产价格之间存在联系，美国人认为学校事务对他们自身来讲至关重要。在某些州内，甚至法官和警长都要通过选举产生，这也表现出社会大众的广泛参与。社会提供的福利服务还可以通过自愿团体来衡量，自愿团体的庞大不仅表现在慈善机构的数量上(大约一百万)，还体现在其中工作人员之多上。在美国，非盈利组织就业占总就业的9.8%，比较来看，这一数字在智利为4.9%，在阿根廷为4.8%，在墨西哥为0.4%(Salamon et. Al. 2003; Irarrázaval et al. 2006)。在美国，捐赠所享受的税收优惠，包括自愿者的交通费用，是慈善捐助的一大动力。 自愿团体在提供福利上的重要性很难估算，因为大部分自愿团体所做的贡献并不是金钱赠与，而是自愿性的服务，包括发放食物、看护儿童、开展保健培训课程以及传播营养学知识等等。这一局限性在Tocqueville时代就被提出来了，原因就在，虽然一些学者对美国自愿工作的估值在两千零三十亿到三千一百七十亿美元之间(Brown 1999)，自愿性劳动对工资没有弹性。美国的自愿团体包括宗教性团体和非宗教性团体。现任政府在宗教方面做出的努力反应了信仰上非政府组织提供福利的重要性。即使资金来源于联邦政府或州政府，各类宗教团体在某些福利提供方面起着明显作用，例如看护儿童和向贫困人口供应食物等等。据估计，大概有三分之一的儿童看护机构由宗教组织管理。(see Federal Policy on the Ground: Faith-Based Organizations Delivering Local Services, Fredrica D. Kramer Kenneth Finegold, Carol J. De Vita, Laura Wherry, The Urban Institute)。 美国现有福利政策所承受的挑战主要来源于一对矛盾。一方面是自由理念强调以市场为基础的个人责任和自给自足。这会带来部分社会保障的私有化，使得人们继续享受社会福利变得更加困难，同时增加个人在Medicare和Medicade这类医疗项目上的支出。另一方面， 劳动力市场的变化使得公司减少了在职工福利上的投资。我们已经提到，其中一些直接的表现就是公司或停止提供一揽子就业协议，或降低职工享受的福利水平。有些则表现的不那么直接，例如在内部和外部竞争的压力下，有新的工作需求产生，这部分工作，尤其是在服务产业中，往往工资较低，而且不提供福利。所以，在个人需要付出更多的同时，就业机会却变得更不稳定，更具风险。 美国的福利政策在20世纪60年代到80年代之间处于高峰期，在那段时间里为减少贫困和不平等现象做出了突出贡献。这在一定程度上是靠政府福利措施所推动，尤其是那些为老年人所提供的福利，另外也归功于一个女性就业率较高的活跃的劳动力市场。相对较高的家庭收入，加上雇主所提供的各项福利，保证了除去部分黑人和其他少数民族之外，绝大部分的美国人不仅享受着较高的生活水平，也拥有很好的福利保障。然而，在世纪之交，情况却发生了巨大变化。除去老年人之外，贫困正在升级，不平等现象也越来越突出(Smeeding 2005; Hoynes, Page et al. 2006)。美国的就业结构越来越像一个沙漏式经济，需要高技术员工的工作很多，雇用低技术或无技术员工的工作也不少，可是二者之间的机会却相对贫乏(Waters 1999)。由于从事高级工作需要接受高等教育，而且雇主越来越多的倾向于雇用那些收费很高的顶尖学府的毕业生，这种就业结构和工资经济加剧了收入不均的现象。而收入不均又扩大了公共部门和私人部门在健康、教育和养老服务方面的差距，使得越来越多的美国人负担不起基本程度的服务。和过去一样，阶级分化和种族差距密不可分，在黑 人、拉丁美裔和白人之间就存在这种差距。 发展中国家的新社会福利政策 “新社会政策”形成于二十世纪八、九十年代，由国际组织和一些国家倡导，旨在解决发展中国家在当时经济背景下在提供福利保障方面所面临的挑战。除了新社会政策之外，还有“华盛顿一致意见” 5(Washington Consensus)针对发展中国家提出的经济政策。“华 5 Bloom et al. (2004: 58)指出，提出“华盛顿一致意见”这一概念的John Williamson认为这一意见基于十项政策改革之上，这十项政策本身并不是激进的反对政府干预和绝对新自由主义的，它们是:财政规范;公共支出优先项目的 盛顿一致意见”常被用来形容新自由主义(neo-liberalism)和其他人定义的市场主义(market fundamentalism)。基于市场在不存在政府干涉时可以更好运转的认识上，这一意见的主要强调财政紧缩、私有化和市场自由的重要性。诺贝尔奖得主和前世界银行高级副总裁，Joseph Stiglitz(2002)研究了指导国际货币组织和世界银行这类国际组织政策的机构理念。尽管建立国际货币组织时的假定是市场并不完美，在市场失效时，政府需要采取积极措施，但是在萨其尔夫人和里根政府时期，理念发生了扭转，认为市场可以完美运转的想 法占据主导地位。 旨在消减发展中国家贫困的社会福利政策也经历了相似的理念转变，表现在普及制社会福利政策向有针对性社会福利政策过渡。在20世纪六、七十年代，大多数面向脱贫社会政策是倾向于普及性的。然而，随着萨其尔夫人和里根的上台，指导理念发生了变化，在强调宏观经济稳定和社会福利政策形式受救济政策影响的前提下，重心被放在了针对性政策上(Mkandawire 2005)。新社会福利政策强调，政府干预不仅应尽可能的低，还应作为缓解适应开放市场和全球 化成本所需的暂时策略。 政府既不能也不应该有组织性的、集中的、普遍性的提供社会保障，这一概念是新福利政策的出发点。取而代之作为提供服务手段的，是管理的分散化，这种服务提供成本更低，并且更容易适应当地人口的需要。为了保证接受政府援助的只是那些真正有需要的人，福利政策以个人或社区为单位，面向他们提供服务。在新政策中，对于责任划分方法所提出的变动同样重要。除了社会服务从中央政府向地方政府扩散之外，各国际组织还号召给予福利供给方更重要的地位，不管他们是以前存在的，还是新出现的，这其中包括，市场、宗教及非宗教性的非政府组织和社区。在新政策的精神中，地方上对于社会保险更多的参与被看作是改革政府中官僚作风和腐败的基本手段，因 重新安排，把基本健康保险、基本教育和基础建设这类经济回报高而且具备促进 收入分配潜力的项目放在首要地位;税收改革(降低边际比率marginal rates，扩大税收基础tax base);利率自由化;加强汇率竞争性;贸易自由化;外商直接投资(FDI)自由化;私有化;减少政府制度上的管制(消除进入 和退出的壁垒);实现财产权利的安全 (see Williamson, 1999)。 为这样做具有潜在的经济效率，而权力下放、合作和加强针对性也要求对自身行为负上责任(Franco 1996)。这些政策不仅影响到了养老和扶贫计划，也同样影响到了教育和医疗服务。教育和医疗的一个 侧面是私人供给的重要性。 接下来，我们将讨论这些新社会福利政策在阿根廷、智利和墨西哥实施的主要特点。我们会把重点放在四个方面:权力下放和社区参与、养老保险、针对性的扶贫项目和福利上公共部门与私人部门间的 日益分化。 拉丁美洲:从一个有限的法团分层福利体系到一个有限的自由制体系 在上个世纪60年代，阿根廷、智利和墨西哥政府在社保提供中占有主要地位，但当时这三国的经济都是封闭性的，政党和企业工会在不同程度上独立于政府控制之外，其成员的福利需要就通过这些渠道实现。在实际操作中，以医疗、养老保险或其他方式提供福利可以将新发展起来的城市工业工人阶层纳入到管理体系之中(Roberts 1996)。在所有这三个国家中，受到普遍保护的正式员工之外，在城乡均存在大批没有福利覆盖的非正式工人，尽管这一现象在阿根廷并不那么明显。那时的福利制度在原则上是普及性的，政府希望经过足够的时间，逐渐将未受保护的工人纳入到福利体系之中(Mesa-Lago 1978)。这也是一种分层的福利体系，因为职业不同，例如作为军人、政府公务员、企业工人等等，会享受不同种类和不同水平的福利。由于公共部门雇员组织的强大和中产阶级正式员工养老需求的花费等原因，这一属于公司制福利制度的特点至今仍然限制着自由制福利体系的发展。 智利:拉丁美洲的自由制模型 Augusto Pinochet从1973年到1990年间的军事独裁为智利带来了一套彻底的新自由主义经济政策。政府减少了对于劳动力市场和资本市场的管理，降低关税，并且私有化了几乎所有的国有企业。之 前的贸易联盟解散，政治活动也有所减少。随着1990年恢复民主体制，各种政治党派和贸易联盟再度变得活跃起来，可经济政策的根本却没有改变。关税进一步降低，通过出口传统和新型的初级产品以及越来越多的工业产品和服务，智利政府在积极建立本国在全球经济中的地位。20世纪90年代，智利经济增长迅速，而且大幅度削减了贫困水平，但是收入不平等的严重程度却在拉丁美洲居于第二(仅次于 巴西)。 智利采取单一的政府形式，而且一向有着集中化的特点，不论是人口还是经济，都聚集在首都圣地亚哥。尽管受到这种传统上集中制的影响，智利还是在一定程度上实现了分散化，就像Eaton(2004)提出的，部分原因出于Pinochet为各大城市提供了许多重要的资源。在军事独裁政府实行的种种改革中，尤其重要的是在全国建立了13个省，并且使大型城市的职责由清扫街道和收集垃圾转变为管理健康和教育。从Pinochet认识到市政府应有一定的自主管理权开始，各届中央政府逐步将基本的健康和教育服务分散到了市级水平进行管理，中央政府保留着财政控制和对于更高级别服务的监督，例如学校课程的设置。在健康医疗方面，城市所提供的服务仍像Pinochet在20世纪80年代权力下放时的那样，没有改变。目前，城市提供医疗服务面临的最大问题是缺乏财政管理上的权力下放和有效的政治管理，去配合Pinochet达到的管理上的分权水平(Gideon 2001)。 实际上，智利的权力下放发展虽然有限，但城市一级的管理散乱已经带来了问题。在圣地亚哥尤为如此。圣地亚哥有40多个辖区，在整体城市规划方面面临着严峻挑战，各个辖区在公共服务质量上存在差距也是一个严重的问题。为了消除税收基础不同的辖区之间的差距，政府出台了一套税收重新分配，可是对于贫困集中和随之而来的公共服务压力所带来的负面影响来说，这一政策并不足以解决问题。在那些兴巨资建购物广场和高级住宅区的国内外企业眼中，圣地亚哥又是发展地产业的良好选择。这些发展项目遍布全市，而且根本不存在精心的计划管理(Borsdorf and Hidalgo 2004; Sabatini 2000)。 在20世纪90年代，智利采取了广泛的扶贫计划，主要表现在住房和社区发展上。很多社区发展项目，例如Prorural，Chile Solidaridad和Chile Barrio，主要目的是改善低收入农村或城市地区的设施。住房计划开展的程度尤其值得注意，在这项计划下，低收入人口不再租房或住在简陋的棚屋之中，而是拥有了正式的住房。据目前统计，圣地亚哥低收入人口中，有大约90%之所以能住在现在的地方，就因为其支出中至少有一部分来源于政府补贴(Tironi 2003)。刚开始时，政府兴建住房，提供贷款，但截至2001年，贷出的资金有70%以上拖欠未还(Navarro 2005)。在实施住房计划时，曾假定参与计划的人可以偿付贷款，因此还规定了一个最低收入标准，达到标准的人才能参与计划。然而，研究显示，在实践中这个标准往往被忽略，与贫困人口在长期内是否有能力承担水电费之类的新增支出相比，政府官员更加关心是否能为他们提供新的住房(Marquez 2004)。此外，这一政策在圣地亚哥等城市的边缘大搞建设，使得贫困人口远离了工作地点。 2001年之后，政府不再直接兴建住房或提供贷款了，取而代之的是向贫困人口提供一次性的住房补贴，让他们有能力去购买新的或现有的住房(Navarro 2005; Gilbert 2004)。这一举措使得贫困人口在居住地点上有了一定的选择性，另外也减少了城市边缘的住房建设。截至2004年，政府补贴的63%用来购买现有住房或者已经城市化地区的房子(Navarro 2005)。 智利社会保障的一个重要特点是其自上而下性。长久以来，智利就是拉丁美洲公共管理最为有效的国家之一。在智利，政府在社会保障的实施和创新方面有着较强能力。举例来说，其住房政策逐步“趋向市场”，可以看作是各国际组织所呼吁政策的一个先驱。当然，政府的权力也会导致对社区成员和组织机构失去耐心，不愿意听取他们的要求或与他们合作。尽管1989年以来，政府实行了民主化，这种迹象却一直存在。Julia Paley(2001)发现，在圣地亚哥的一个社区里，政府健康管理和社区激进派之间在预防疾病措施上意见相左，就是这样一个例子。政府和相应的职业管理人员认为所谓的交涉，是使社区接受并遵守政府在预防疾病措施方面的规定，而不包括大笔的政府支出。相反，社区的态度是，社区中的垃圾场会造成疾病流行，所谓与政府交涉，就是说服政府出资关掉这个垃圾场。我们之前已经 看到，与其他拉美国家相比，非政府组织在智利具有较重要的地位，然而据报道，在实施社会保障措施时，非政府组织常常由政府接管。非政府组织的资金主要来自政府，这就限制了他们已经具备的或可能 具备的为社区呼吁的能力(González 1999; Oxhorn 1995)。 在养老保险、教育及医疗服务的私有化方面，智利的自由制模型既取得了进展，也表现出一定的局限性。在养老保险方面，智利采取一种强制性的个人贡献政策，职工将钱存入养老基金账户中，这笔基金要么由政府管理，要么投入证券市场。职工在退休时，可以根据存入金额得到相应回报。对于那些存入金额太少，或根本没有资产的人，还有一种安全计划，提供一笔数额不大的基本养老保障。由于智利的养老保险完全依靠个人贡献和相应的存入金额，这套体制比美国的养老制度更具自由制度的特点。它为刺激储蓄、强化股票市场、减轻国家长期的养老负担做出了贡献，但劳动力市场的不稳定也为这种制度带来了很大的问题。 Salinas(2006)有证据显示，大约有40%到50%的职工既没有积 累足够的储蓄(fondos)去提供至少等同于政府安全计划的养老保障，也因为达不到个人贡献二十年的规定而拿不到政府提供的那部分最低限度保险金额。同时，因为很多人都拥有资产(主要是房产)，他们也不具有资格享受政府提供给贫困人口的最低保障。尽管智利的劳动力市场在上个世纪90年代十分繁荣，但是没有工作合同和养老保障的非正式就业也在增加(Sabatini and Wormald, 2006)。工作不稳定，包括在正式就业和非正式就业之间的流动，意味着很多职工不能连续稳定的提供个人贡献。 劳动力市场的不稳定也影响到了医疗保险的覆盖。在职人员可以选择购买私人健康计划或参加政府的健康计划。私人计划可供选择更多，同时也为消费者带来更多方便，但除非有雇主争取一种有利的团体计划，私人计划往往较为昂贵。政府计划价格相对较低，但是分享资源的人过多。此外，私人计划还要求在个人贡献上有一定的稳定性，否则保障无法持续下去，相对的，政府计划对于不交纳个人贡献的问题较为宽容。Salinas(2006)在她的采访中发现，她所接触的中低收入人群往往根据他们就业的性质和稳定性，很有计划的在两种计划间选择。这种做法使得他们的配偶和子女交替使用两类计划，缺 陷就是会造成健康保险上的间断性。 至于大学前教育，智利新近采取了一种包含三部分的体系，这就是社区学校、半私立学校和私立学校。社区学校是全部公费的;半私立学校面向那些希望选择社区学校以外地方就学的学生，学费可以用票据替代;而私立学校的学费则完全由个人承担。这种教育体系实行的成果，例如顶尖大学的入学率等等，私立学校显然是最出色的，然后是半私立学校。Torche(2005)曾以不同年份的不同收入人群为对象，研究引入票据对教育体系分层化的影响。Torche发现，追溯到1981年，尽管这一政策得到广泛发展，但是跨年度来看，并没有在教育分层上带来多大的变化。这里一个主要的原因，就是中低收入家庭的孩子从公费学校转向半私立学校，或所谓的“票据学校”。全部自费的私立学校面向社会最顶层，他们并不使用票据，因为票据面额并不足以支付这些学校的费用。智利教育体系上的不平等使最需要帮助的学生处于十分不利的地位，因为票据学校往往可以根据自己的标准选择学生(通常是最优秀的学生)，全部自费的私立学校只招收固定社会背景的学生，而公立社区学校则要被迫接受所有注册的学生。 智利采取自由制福利体系，在不少方面取得了显著的成功，减少了贫困，改善住房条件，并且使绝大多数人得以享受基本的医疗保障和教育。然而，同样明显的，是这套体系的局限性，尤其表现在不平等现象加剧的程度上，而这种不平等现象变得严重，原因在于公共与 私人服务质量上的巨大差距。 阿根廷:自由制与政府的失败 在上个世纪六、七十年代，阿根廷不仅在城市化水平、工业化程度和人均GNP方面是拉丁美洲经济最为发达的国家，而且还拥有最广泛的社会保障覆盖，其城市就业人口的绝大部分享受社会保险和工作保障。1970年，阿根廷经济活跃人口中，68%在社会保险体系覆盖之 下，而这一数字在巴西仅有27%(Lewis and Lloyd-Sherlock 2002)。这样的保障水平反应了阿根廷城市和经济的发展，同时也得益于工人运动和政治同盟的强大。 从Juan Peron开始，历届政府都注重工人运动提出的需要，包括将社会福利基金的管理分散化，转移给由公会控制的“cajas”等等，目的在于实现劳动力的稳定。这一传统曾经因为军事独裁统治而中断，然而Peron党深入工人与社区，也由此保留了相当的影响力。该党拥有一批社区领袖，在政党当权时，他们会采用一系列福利项目来争取政治上的支持者，向低收入人群发放食物就是这样的例子(Auyero 2001, 2006)。我们不能过分夸大这种政府组织的福利体系所带来的好处(Cortes and Kessler 2006)。多年以来，这一制度下真实的受益程度不断下降，曾有的几次财政危机几乎要中制这一计划，政府、雇主和工人不交纳强制性贡献的现象也极为普遍。至于没有任何保护的穷人，个人的慈善活动和宗教团体承担了帮助他们的 主要责任。 截止到上个世纪80年代末期，尽管国家恢复了民主制度，通货膨胀的存在和劳动力市场的日益薄弱使得政府提供社会保障的能力受到公众质疑。因此，Peron党领袖Carlos Menem的新自由主义经济改革等到了广泛的支持。Menem将全部的国有企业私有化，降低了对于劳动力市场和资本市场的管制，开放阿根廷经济使之面向全球，依靠高估比索价值刺激与低价进口产品的价格竞争来控制通货膨胀。Menem的社会保障政策明确的指明要优化政府支出，具体措施包括精简中央政府工作人员数目，使用具有针对性的扶贫政策和将对医疗教育的管理权力分散到市级政府。考虑到阿根廷储蓄率较低的问题，以及现购现付的养老体系在人口老龄化中带来长期的经济负担，政府出台了一套面向市场的养老计划改革方案，希望从公共固定收益体系过 渡到依靠个人贡献及储蓄的制度(Madrid 2003)。 20世纪90年代的经济危机中，社会不满加剧，阿根廷还罕有的出现了失业和非正式就业的同步增长，致使社会保障体系改革中断。然而，即使在经济危机之前，已经有迹象表明Menem的社会保障制度改革不会成功。这套改革强调权力下放和社区参与，而在实践中，二者都没有发挥预期的作用。将服务管理权力下放到市级政府在地方上面临着缺乏专业知识和能力的困难。至于针对性的扶贫计划，由于两个主要政党都借助扶贫计划来为其支持者服务，或者通过它拉拢新的支持者，目标中广泛的社会参与并没有实现，取而代之的反而是政治上的裙带关系。此外，中央政府进行精简，使得各级政府不得不依靠 兼职人员或合同工来监督政策实施，监督能力由此受到削弱。在地方上，项目的管理和监督常常由“技术性的”非政府组织承担，在这些组织中工作的，是独立的专业顾问。举个例子来说，某个市级政府会 雇用顾问来向国家或国际组织投标参与针对性扶贫计划。 事实上，20世纪90年代社会福利体系改革的一个特点就是缺乏整体性，各个项目之间不仅缺乏联系，还常常互相竞争，造成了地理上和社会结构上都有的覆盖面窄，一致性低(Cortes and Kessler 2006)。就像Cortes和Kessler(同上)所说的，“在阿根廷，社会保障有着资格和供应上的脱节。享受社会权利资格的概念已经被提出来，甚至在一部分法律条款中都有笼统的涉及到，但是却从来没有 出现福利体系有效、广泛、稳定运行所需要的具体机制。” 工人组织有其自身利益，政府官员也希望保护其吸引支持者的重要资源，削弱了自由制社会改革的效果。尽管新自由主义经济学家在政府中出任要职、智利模型本身具备一定的影响力、反对养老制度改革的力量又十分分散，但是政治上的反对意见使得智利不可能彻底改变政府在养老保险中的作用(Kay 1999)。于是，在向所有做出贡献的人提供规定的最低限度基本养老保障方面，政府仍然发挥着作用。此外，智利还面临着这样一种选择:是采取在国家有力监督下私人定 义的个人贡献呢,还是采取公共定义的福利, 2002年实施货币贬值之后，Cortes和Kessler(2006)在阿根廷的社会保障政策中看到了重要的转变。Menem曾经弱化贫困问题，使用针对性扶贫政策作为暂时出路，而Kirschner政府反其道而行之，指出贫困和不平等现象是需要大家一起解决的重要问题。其中一项新出台的重要措施就是户主计划(Heads of Household Plan)，这项计划用于扶贫项目的基金远远超过了之前各类的转移计划，而支持户主计划的资金则来源于出口税收。其基础在于用工作换取资金的转移，同时在疾病预防和儿童教育方面供需双方各承担一定的责任。和墨西哥的Oportunidades项目一样，就业中的性别分化十分明显，女性往往承担着某些特定的工作和社区责任(同上)。与智利不同，阿根廷的中央政府并没有在扶贫计划中扮演一种积极的重要角色。鉴于地方性的社会运动如火如荼的开展，例如社区大会(Asambleas de Barrio)，失业人员运动(Movements of the Unemployed)和工厂 接管等等，对于新计划的管理权力是十分分散的。因此，包括食堂、教会和失业人员运动(piqueteros)在内的社区组织需要明确哪些人应该享受到福利，同时保证这些人承担应有的义务(Roberts and Portes 2006)。就像20世纪90年代刺激社区参与的尝试一样，实践所得有利有弊。布宜诺斯艾利斯和智利的其他主要城市都有明显的社会等级分化，因此从地方上讲，在社区组织是否存及其力量是否足够方面差别较大。在很多时候，项目由市政府出面管理，几乎没有社 区的参与。 社会等级分化至今仍然是阿根廷所面临的一个严峻挑战，收入不平等则是另外一个问题。在20世纪90年代中，阿根廷的收入不平等现象不断加剧(Portes and Roberts 2005)。由于封闭性社区特别迅速的发展，富人得以在小区中享受私人性的健康和教育服务，自给自足，与其他人分隔开来。在布宜诺斯艾利斯，市中心周围的低收入社区基础设施的质量逐年下降，包括学校和诊所在内。失业和非正式 就业的增加使得近一半的就业人口没有社会福利保障。 因此，可以说新自由主义及其相关社会保障措施在阿根廷夭折了。在阿根廷的经验中，有两点值得借鉴。首先，很矛盾的，要彻底进行自由制度的改革，有一个强有力的政府机构是非常重要的。即使是在Menem当政时，中央政府也是受到区域利益或部门利益的牵制，没有足够的自主性在社会保障方面采取决定性的措施。政治上普遍讲求裙带关系，有必要做出政策上的让步，所以阿根廷政府更本不可能像智利独裁统治那样推行改革。Menem所依靠的是市场力量和一些硬性的经济指标，诸如和美元的自由兑换性等等。然而，阿根廷经济中长期存在的结构缺陷使得市场更本无力提供克服贫困所需要的工作和收入。另外，组织结构上的传统也是造成自由制福利制度计划夭折的一个原因，包括工人阶级对过去较好生活的怀念，和他们一向具有的组织起来进行抗议的能力。尽管如此，诸如社会民主制和公司分层制之类的其他改革方向并不可行，部分因为政府财政不足和存在组织上的缺陷。此外，缺乏一个有组织性的阶级或阶级联盟作为支持开展这类改革的基础。工业化的逆向过程和非正式程度的升级弱化了工人运动的力量。虽然社会运动的数量不少，但是对于贫困的整体态度是负面的，这点在20世纪80年代末期和2001年出现的组织性贪污中均 有所体现(Auyero 2006)。 墨西哥:强有力的政府，谨慎的自由主义 墨西哥虽然是一个联邦制共和国，但在相当长的一段时间内，有着以“官方”党派PRI占据主导地位为特点的中央集权传统。直至2000年，该党连续当政71年。权力集中在总统手中，议会受到控制和该党企业组织的支持更加剧了这种权力集中的趋势。这些企业组织包括工人(CTM)、农民(CNC)和“公共”部门(CNOP)。所谓“公共”部门，是指包括教师、商人和一些城市公共组织在内的联邦政府在职人员。政治裙带关系的广泛存在保证了政府在整体上进行控制，但在政党的各个层级和联邦的各组成部分之间都存在着一定程度的交 涉，使得地方组织也能参与到政策制订中。 PRI在20世纪40年代到80年代的执政期间，政策上表现出极度 的经济及政治民族主义倾向。Lázaro Cárdenas执政时(1934-1940)，将石油和其他外国公司国有化，从而开始了进口工业替代(ISI:Import Substituting Industrialization)时期，促进了墨西哥城市化和工业化的飞速发展。在社会保障上，这使得享受社会福利的政府工作人员和关键产业职工的数量不断增加。这些人得到的，是一种分层性的一揽子福利计划，包括健康福利、养老保险和工作保障。截止到1980年，经济活跃人口中有大约42%在社会保障的覆盖之下(在大约同一时期，这一数字在阿根廷为69%，在智利为63%)(Mesa-Lago and Bertranou 1998, Table 7)。农民和非正式城市工人不在社会保障体系之中。在很多时候，即使是在大城市中，福利也往往由家庭成员和亲属来提供。这部分人的生存策略包括自建筑房和以家庭为基础的非正式就业(Lomnitz 1977; González de la Rocha 1994)。 在20世纪80年代中期，墨西哥开始了一系列新自由主义改革，在Carlos Salinas de Gortari政府时期(1988-1994)得到升级。除了PetroMex and Luz y Fuerza之外，国有企业都被私有化，对市场的管制减少，关税降低，更和美国与加拿大共同组成了北美自由贸易协定(North American Free Trade Association)。面临巨大的财政赤字，墨西哥政府采取了各种稳定政策来削减政府开支，例如向小农阶层这样之前受到照顾的群体提供补贴。这些政策立即造成了平 均工资和生活水平的下降(Teichman 1996)。政治裙带关系保证了在朝党的权力，由于许多改革威胁到了政治上的裙带关系，也因此削弱了PRI的力量，这一趋势在1988年差距微弱的大选中达到了高潮。 墨西哥正是在这样的经济和政治背景下，开始采用部分新自由主义社保政策的。权力下放措施谨慎的进行，增加了各州和城市所接受的联邦政府收入中的份额。尽管联邦政府还在相当程度上管理着教育制度并为其提供资金，集中管理者课程设置和评估，城市一级首次在健康和教育方面拥有足够的资金并发挥相当的作用。在教师联盟中，甚至通过增进各州分支和各州政府之间的商讨，试图削弱联盟中中央政府的权力。这一尝试最终宣告破产，商讨协议再一次归于中央控制。对于权力下放之后地方一级教育质量的初步评估显示，此举虽然有一定的积极作用，但成果并不显著(Morales 2006)。另外，在州与州之间、城市与城市之间，教育质量差别巨大。尽管学校的公共基金中大约有90%来自与联邦政府，政府支持只占学校支出的45%左右，其余的来自于学生的学杂费用，由此也就产生了加剧贫富学区之 间差距的可能性。 基本没有证据显示社会组织群体在促进墨西哥权力下放中起到重要作用。在拉丁美洲，墨西哥是非政府组织活动最不活跃的国家之一，NGO的志愿者和领薪工作人员只占经济活跃人口的0.4%。如果社区参与到学校和诊所事务中，也往往是因为响应政府号召(联邦政府 和地方政府)，而不是作为社会大众活动。 在20世纪八、九十年代，墨西哥在公共管理上越来越职业化。管理者虽然由政府指派，但是“技术人员”的权力在很多关键领域超过了政府管理者(Centeño, 1997)。这些技术人员不仅并实施 经济改革，还参与到社会改革之中。他们在1995年墨西哥的养老保险改革中起到了重要作用，经过这项改革，个人需要承担固定份额的强制性贡献，政府承诺的最低限额作为补充(Madrid 2003)。墨西哥实行养老保险改革相对容易，原因很多，包括PRI在立法上的主导地位、墨西哥人口组成还很年轻、对于储蓄率低的担忧和期望通过此举促进国内资本市场。另外，和智利只由工人贡献的做法不同，墨西哥的养老保险主要由政府和企业承担，而不是由每个员工承担。 对于墨西哥社会保障职业化的加速发展，一个明显的例子就是其扶贫计划的出台。20世纪80年代时，墨西哥总统Salinas de Gortari(1988-1994)面临着严重的贫困和生活水平的下降的问题。这些因素和新自由主义经济改革加在一起，威胁到了政府政权的稳定。在这种背景下，他推出了Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL)扶贫计划。这个计划面向低收入地区，为地方组织的各个项目提供相应的资金。这种做法的理由是它不仅通过吸收社区贡献节省了政府有限的资源，而且因为社区的参与和监督保障成果更为有效。虽然有技术标准去确定那些适用于这项政策的低收入地区，不是所有的低收入地区都能参与其中，而且在哪些地区能享受Solidaridad上，出现了一定程度的竞争。分析人员后来达成这样的一致意见，这种部分受惠的政策为重建政治裙带关系提供了肥沃的土壤，也可以作为政府当局一个新的权力基础(Teichman 1996)。 伴随着1994年政府权力的交接，Solidaridad也由Progresa代替。后者在范围上要小一些，把目标指向一些最贫困州的贫困乡镇。这项政策把重心放在促进母亲和儿童健康及教育上，通过向家庭，尤其是母亲提供一系列便利，鼓励他们将诊所利用起来并让孩子留在学校接受教育。与Solidaridad不同，这项政策没有受到政治裙带关系泛滥之类的批评，人们普遍认为管理这个项目的专业人员是在管理着一项高度有效的、成功的扶贫计划。2000年，PRI由反对党PAN取代后，Progresa为一项新的政策所代替，就是Oportunidades，但在管理人员组成上变化却不很大。Oportunidades经过逐步的发展，覆盖 左右。通过向在校儿童提供奖学金或在政府了墨西哥城乡人口的25% 诊所中提供医疗福利的方式，这一政策向贫困家庭提供现金转移。它的宗旨是供需双方共同承担责任，女性家长对家庭成员到诊所求医及就学负有首要责任，并在实践中担负作为项目一部分的社区工作。尽管这一政策给予女学生的现金奖励多于男生，但却因为对女性家长的种种期待，含有偏重男性的成分(Molyneux, 2006; Gonzalez de la Rocha 2006)。在涉及到的人口中，它在提高教育水平及医疗福利方 面都做出了成绩。 Oportunidades可能是世界上接受评估最多的扶贫计划，每年都会对于建立起的时间序列数据进行定量分析和定性分析，来研究它的影响。虽然人们担心所建的大型数据库会服务于政治目的，目标人群 的确定通过GIS(Geographical Information System)对人口普查变量的绘图进行，政治裙带关系在筛选过程中没有什么作用。在我们看来，这个项目的两个特点值得注意。首先，这一具有针对性的项目为了保障符合政策条件的实施而发展出一套组织机制。与阿根廷不同，在符合受益条件的规定与确保受益成为现实的组织机制之间并没有脱节。所以，墨西哥的政策为墨西哥社会公民身份的发展做出了贡献。第二，这个项目在政府与公民之间创造出一种新的关系。通过这一项目，政府与相当一部分公民有了直接的接触，并且和他们进行个人沟通。然而，这种关系是自上至下形成的，没有社会团体作为媒介。和智利一样，墨西哥政府在社会福利政策方面起着积极作用，其 决定不会轻易受到公众要求的影响，或者由大众参与去协调。 关于墨西哥的社会福利，我们要提的最后一点是在教育和健康方面公共与私人部门之间日益扩大的差距。其原因和我们在智利与阿根廷的例子中看到的类似，包括在城市化程度较高社会中的社会分层、日益严重的收入不平等以及教育医疗服务通过市场的供给。墨西哥收入不平等指数比智利要低，但高过阿根廷。中高收入阶层在健康教育福利方面不再依靠公共系统，削弱了对于增进公共医疗和教育的支持。同时，财政上有限的资源仍然是一个问题，在公共系统基础设施 所需的改善上也就无从着手。 结论 在智利、阿根廷和墨西哥，社会福利政策明显朝着自由主义的方向发展，他们的福利体系也由此比三十年前更加接近美国的制度。然而，我们在进行这样的比较时，必须看到下面这些重要的限制。美国并不是一个纯粹的自由制福利社会，在对于老年人的保障方面表现的尤为突出。从对于健康和教育的人均公众支持来看，美国超过了我们提到的三个拉美国家。美国在健康保障和养老保险方面遇到的政治难题使得它不太可能朝着自由主义的方向更为坚定的走下去。实际上，在健康保障上，有迹象显示即使不在国家一级发展普及性的公共覆盖系统，也会在州一级实现这个目标。而在拉美，可以明显看到各种自由主义政策受到组织传统和其包括政治压力的影响。举例来说，即使是智利，也不像其住房政策所显示的那样，是一个纯粹的自由主义模 型。然而，由于财政上严重受到限制，在所有三个拉美国家中，普及 性的公共养老保障体系都不太可能被采纳(或者再度被采纳)。相对 的，目前的趋势更倾向与通过扶贫措施，使穷人和老年人拥有享受一 定生活水平的权利，并将这种权利作为其公民身份有效的一个部分。 参考文献: Anderson, G. 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