城中村改造调研

城中村改造调研 按照市委主要领导的指示，最近，市委政研室与市建委、市民政局、市国土资源局、市劳动 和社会保障局组成联合调研组，就加快推进我市城中村改造问，深入到8个县（市）区（含市经济技术开发区）进行了调研，现将调研的基本情况和下一步具体实施的建议报告如下。 一、 基本情况 在我市城市化的历史进程中，原来处于城市边缘的村庄因为周边土地被城市建设征用而 逐步纳入城区范围，这些村庄虽然在地域上已经成为城市的一部分，但在户籍、行政机 构、土地权属、经济组织、建筑格局、居民生活方式等方面，仍然保留传统农村特征和农村 管理体制，与城市形成鲜明反差，成为城中较为特殊的区域———“城中村”。经调查，区域规划内，市和县（市）共有城中村（含朝阳县新县城即将迁入地）85个，占地613759.2亩，居民281802人，村集体资产52061.1万元，债权12715.2万元，债务27670.7万元，村集体企业95个，资产17681.5万元（各县（市）区基本情况见附表）。 我市城中村作为城市化进程的特殊产物，普遍存在五个弊端。一是环境卫生恶劣。由于 城中村的垃圾清扫、污水处理、卫生设施等未纳入城市管理体系，基本处于无人管理状态， 致使村内道路泥泞，污水横溢，垃圾成堆、蚊蝇丛生，空气质量较差，环境容量超标。“晴天 蚊蝇乱舞、雨天浊水横流”，“室内现代化、室外脏乱差”成了城中村的真实写照。二是私搭 乱建严重。受房屋租金和拆迁补偿利益驱动，村民见缝插针，私搭乱建，诸如“填平补齐”、 “新建扩建”、“接高翻建”等形式多样的违法强建、乱建现象层出不穷，屡禁不止，既破坏 了原来村庄空间结构的自然和谐，又加大了城市改造建设的开发成本。三是基础设施薄弱。 多数城中村没有纳入市政建设规划，公共配套设施不足，路网建设严重滞后，电力、电讯线 路杂乱，煤气管道无法接通，给水排水容量不足，公共绿地和设施缺乏，严重制约了城市整 体服务功能的提高和居民生活质量的改善。四是安全隐患较多。城中村内道路狭窄弯曲，消 防通道严重受堵，火灾、水灾隐患突出；住宅缺乏科学，建筑质量总体不高，没有考虑 抗震要求；村中卫生环境较差，极容易引发各类疫病，存在公共安全隐患。五是治安状况较 差。城中村廉价的出租屋吸引了大量成份复杂的外来人口，带来了环境、治安、计生等方面 的隐患，成为城市管理的盲区。有的城中村甚至成了超生游击队的聚居地、犯罪分子的藏匿 地、黄赌毒的集散地、假冒伪劣产品的窝点和社会治安案件的多发地。事实证明，城中村的 大量存在，不利于加快我市城市化进程，不利于改变我市城市面貌，不利于树立朝阳发展崭 新形象，已经到了必须而且应该加快改造的时候了。 按照市委、市政府加快推进城市化的要求，近年来，各县（市）区已把城中村改造提上 了工作日程，进行了大胆实践，取得了一定成效。但总的来看，还是处于起步阶段，工作中 存在一些亟待解决的问题。主要是：规划不到位，特别是具体功能区划不详尽，存在着随意 改造的现象；政策不统一，尽管市政府已经下发了推进城中村改造的文件，但它只是一个指 导市区的意见，全市的城中村改造还缺少一个统一配套的政策体系；进展不平衡，有的县区 进展较快，有的县区动作迟缓；改造不彻底，多数地方只是给予了拆迁补偿，没有达到“四 变”的要求，给将来埋下了诸多隐患。 调研实践使我们得出一个结论，城中村早改早主动，早改早受益。从政府角度来看，城 中村改造越晚，征地、拆迁成本越高，工作越被动；从村民角度来看，城中村改造越慢，集 体资产流失越多，量化到村民身上的资产越少。于公于民，早改为宜。 二、指导思想 我市城中村改造要以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导， 以统筹城乡发展、加快城市化进程、建设高品位城市为目标，以建设和谐朝阳、实施“一主四化”战略和树立朝 阳发展新形象为统领，以制度改革和创新为动力，充分运用市场机制和行政、法律手段，坚 持“平改楼、农改居、村改制”同步推进，实现城中村管理体制的转变、物质环境的改善和 居民素质的提高，努力将城中村建设成为环境优美、设施配套、社区服务齐全的现代文明社 区，加快推进城市化进程，促进经济社会的全面进步和持续发展。 城中村改造要坚持以下原则： 一是统一规划、分步实施。要根据城市总体规划和城市土地利用规划编制城中村整体改 造规划，坚决杜绝改造的自发性和盲目性。由于各地情况千差万别，有的城中村难以在短时 间内一步完成改造，所以，要根据城中村整体改造规划和全市城镇化发展的目标要求，因地 制宜，分步实施，积极运作，有序推进。 二是要四级联动、县区为主。实施城中村改造，必须充分发挥市、县（区）、乡（街）、 村各级的积极性，做到上下联动，协调一致。市政府制定全市城中村改造的总体目标、相关 政策，并按目标要求进行指导和督察。县（市）区政府是城中村改造的责任主体，具体负责 城中村改造的实施工作。 三是政府主导、市场运作。城中村改造是一项关系城市发展和农民切身利益的大事，各 级政府必须通过规划和政策手段掌握主动权。具体改造项目则要以市场运作为主，积极招商 引资，引入竞争机制，充分发挥市场在筹集资金、配置资源等方面的作用。 四是公开透明、阳光操作。城中村改造是一项重要的社会变革，涉及到千家万户和不同 群体的切身利益，改造的整个过程必须做到公开、公平、公正，防止矛盾激化。要充分尊重 民意，顺乎民情，城中村改造、撤村建居方案、集体资产处置方案等必须按规定履行民 主程序。 五是以人为本、惠及于民。在城中村改造中，要切实保障村民的合法权益，使其在改造 中真正受益。要按相关政策和，认真落实村民失地和转为城市居后的养老保险、医疗保 险、最低生活保障以及就业培训等工作，消除农民的后顾之忧。 三、总体目标 城中村改造，既包括有形的空间形态改造，也包括无形的社会形态改造。我市城中村改 造总的要求是达到“五个转变”的目标：一是城中村农民向城镇居民的转变；二是村委会向 社区居委会的转变；三是集体土地向国有土地的转变；四是集体经济向股份经济等法人实体 的转变；五是城中村向城市现代化文明社区转变。通过以上转变，逐步实现农村城市化、农 民市民化、就业社会化、管理社区化。 我市的城中村数量多，改造任务重，必须分阶段逐步推进。城中村改造的阶段目标是： （一） 2010年前，全市要完成34个城中村的改造。包括北票的岳家沟、骆驼营子；凌源市的城南村、城北村、高杖子、八间房、单家店；朝阳县的小波赤、袁台子、腰而营子、 郭家、东山；建平县的西街、蒙西营子、万寿西村；喀左县的五家子、小城子、河湾、红石、 山嘴；双塔区的肖家、马场、西上台、榆树林、孟克、中山、八宝；龙城区的八里堡；开发 区的七道泉子南村、七道泉子北村、吴家洼南村、吴家洼北村、下河首、东三家。 （二）2015年前，完成20个村的改造。包括北票市的黄杖子、城子地；凌源市的辛杖子、房申、庙西、八里堡、凌河；朝阳县的十二台；建平县的勿素台沟、万寿东村、北三家、 大蒿子店；双塔区的哨口、二其营子、三岔口、新荒地；龙城区的北山、河南、西大营子、 公皋。 （三）2020年前，完成31个村的改造。包括凌源市的庙东、祝家营子、凌北、西五官、东五官；朝阳县的下洼子、奈林皋、木头沟、拉拉屯、大杖子、大营子、年台子、小平房； 建平县的宋杖子、南沟、顺治沟、黄土梁子；双塔区的他拉皋、凌东、金钩、木营子、铁营 子、褚杖子、王杖子、八里、姜家卧铺、四家子；龙城区的老窝铺、中涝、西涝、北三家。 四、改造模式 城中村改造是一项复杂的系统工程，必须坚持因地制宜、因村施策。各地可根据实际情 况，采取以下几种模式实施改造： （一）城中村自行改造模式。即由经济实力较好的村集体成立开发公司和建设公司，通 过法定程序来参与城中村的改造工作。 （二）投资商开发改造模式。通过招商和市场化运作，按法定程序选定投资商，由投资 商按规划和相 （三）政府、村集体与投资商联合改造模式。由政府主导、村集体组织、开发商介入， 充分发挥多方面的积极性和优势进行改造。 （四）基础设施建设牵动模式。对在城市道路和桥梁建设、水电气管道建设、垃圾和污 水处理场建设以及河流治理中涉及的城中村，按有关政策进行拆迁、安置和改造 （五）公共项目建设推动模式。在新建学校、医院、行政中心等过程中，对需要占用的 城中村进行拆迁、安置和改造。 （六）园区发展拉动模式。借助各类园区的建设，对所涉及的村庄做详细评估，制定赔 偿标准，进行拆迁安置，完成城中村改造。 五、相关政策 （一）土地征用 1、纳入改造计划的城中村集体土地，原则上应先征为国有后再进行拆迁和建设。暂不具 备整村改造条件的城中村，可采取分期征用、分步拆迁建设的方式运作。 2、城中村改造建设用地的出让必须履行“招拍挂”等法定程序。在集体土地征用前，投 资商可通过“预申请”的办法先期介入城中村土地的拆迁和征用补偿工作 3、城中村改造完成后的建筑物，应及时办理国有土地使用权证和房屋所有权证。 （二）拆迁补偿 1、在城中村拆迁改造前，应由具有法定资格的中介机构对需拆迁的各类地上物进行核实、 确权和评估，对核实评估结果应进行详细登记和备案，以此作为拆迁补偿的依据。 2、城中村改造实施单位按照国家、省、市城市房屋拆迁管理的相关规定和本村具体情况 制定拆迁补偿实施方案，实施方案须征得城中村村民代表会议通过，报县（市）区政府(管委会)城中村改造工作机构和拆迁主管部门备案。 3、对被拆迁城中村农民房屋的补偿，在自愿的基础上采取实物补偿和货币补偿相结合的 方式，但实物补偿的标准最多不超过每人40 平米，超出部分用货币补偿。 4、对已给合理补偿或安置但仍难以支付差价款的，或个别需要照顾的困难居民， 县（市）区政府(管委会)应制定明确的优惠方案， 给予特殊照顾。给予照顾的困难家庭名单应由村民 代表会议审议通过。已给予合理补偿或安置，本人有能力支付差价款，但仍不顾大局， 拒不搬迁，为城中村改造设置障碍的，应依法予以解决。 5、在拆迁工作正式启动前，应先行开展城中村区域范围内违章建筑的拆除工作。拆迁范 围内的违法、违章建筑，不作安置依据，并在规定的拆迁期限内自行拆除，逾期未拆除的， 由有关部门强制拆除。 6、列入年度拆迁改造计划的城中村地块，要停止对村民(居民)住宅等新建、改建和扩建项目的审批，停止办理改变用途性质手续，禁止为获取补偿而抢种各类植物。对擅自建设形 成的建筑物和违反政府规定抢种的各类植物，拆迁改造时不予补偿。 （三）集体资产处置 1、认真做好城中村集体资产的清产核资和登记评估工作， 对村集体所有的各类资产、负债和所有者权益进行清理核实，必要时可委托有资质的资产评估机构进行评估。 2、根据群众自愿、民主协商、依法办事、维护权益的原则，由村、组集体经济组织成员 大会或成员代表大会讨论通过清产核资结果和集体资产处置方案，并报县（市）区政府农村 集体资产管理机构备案。 3、根据有关规定和本村实际，界定参与村集体资产分配人员的身份和资格，确定村集体 组织成员应享受的集体资产分额。界定结果应由本村村民大会或村民代表大会通过。 4、稳妥搞好集体资产的处置工作，支持城中村按照现代企业制度的要求，适时将集体经 济组织的资产进行量化，逐步改造成为具有独立法人地位的股份制或股份合作制经济组织， 农民变为股民，并依法享有收益分配权和对股金的处置权。不具备继续存在条件的集体经济 组织，经村集体经济组织成员会议同意，在城中村改造完成后按相关法律程序予以解散。 5、为确保城中村居民利益，在处置村集体资产时，要将应由村集体支付的社会保障资金 和公益资金留足后再进行分配。同时，通过多种办法，妥善化解村集体的债务，防止因债务 问题影响城中村改造进程。 6、在村级经济组织的改革过程中，要坚持公开、民主、自愿的原则，防止幕后操作和集 体资产流失。在集体资产处置过程中，任何组织和个人不得平调或以其他方式无偿占用村集 体资产。 （四）就业培训 1、县（市）区劳动保障部门应对村改居人员的就业情况进行登记，建立村改居人员的劳 动力资源信息库，为实施就业培训和就业指导提供依据。 2、县（市）区政府应建立完善的就业培训体系，针对村改居人员的文化层次、就业愿望 和所从事的项目等开设不同档次、不同专业的培训班次。村改居人员享受政府普惠制的培训 优惠政策，最少可接受一次免费技能培训和技能鉴定。政府对相关培训机构所需经费给予适 当补助。 3、加大就业指导和安置工作力度，对有就业能力和就业愿望的村改居人员，要积极进行 就业推介；村改居人员享受国有企业下岗失业人员有关就业优惠政策，可免费办理《再就业 优惠证》；符合“4050”条件的，优先安置公益岗位，并享受保险补贴等优惠政策；对“零就 业家庭”至少要保证一人实现就业；因城中村改造增加的就业岗位，优先用于原集体经济组 织成员；对自主创业、兴办服务类商贸企业的，可按规定享受减免行政事业性收费、税收等 优惠政策，自主创业资金不足的，可按朝银发[2003]49号文件的规定办理下岗失业人员小额担保贷款，被树立创业带头人的，可相应提高贷款额度。 （五）社会保障 1、按照政府、集体和个人三方共担和政府能承受、被征地农民能接受的原则，建立村改 居人员养老保险制度。 2、凡年满16周岁以上的村改居人员，原则要全部纳入基本养老保险统筹。养老保险统 筹账户资金以所需养老保险资金总额为基数，按照30％的比例，由政府从土地出让金净收益中提取。参保人员按多缴多得的原则，自愿选择交费标准。 3、村改居人员在城镇就业并建立劳动关系的，与用人单位其他职工一同参加基本医疗保 险；未就业的按《朝阳市城镇失业人员和灵活就业人员参加基本医疗保险办法》规定参加医 疗保险。转为城镇户口且享受城市低保待遇的，按有关低保对象救助规定予以救助；不符合 低保待遇条件但因病造成家庭生活特别困难的，按有关应急救助政策规定予以救助。 4、县（市）区政府负责本地失地农民社会保障工作的组织实施和社会保障资金的落实工 作，劳动和社会保障部门是村改居人员养老保险和医疗保险的主管部门。具体办法按朝政发 [2005]48号文件精神执行。 5、村改居人员的最低生活保障按城市居民应享受的政策对待。 （六）收费办法 1、城中村改造范围内土地办理出让时，应由政府收取的土地出让金，除留取一部分用于 村民按规定应缴的社会保障金外，其余全部上缴同级财政，按一定比例用于支持城中村改造。 2、对城中村改造中市级及以下所有行政事业性规费和各类基金、保证金，按照经济适用 房标准收取;对各部门收取的其他经营服务性收费，按最低标准收取。 3、为简化程序，加快城中村改造进程，城中村改造土地开发建设应缴的各项行政性费用， 实行打捆收费、分别记帐的办法，由政府城中村改造工作机构一次性收取后上缴财政。 4、居民在办理回迁安置住宅确权登记手续时，有关部门减半收取办证费用。 六、保障措施 （一）坚持思想先导。城中村改造是一项事关群众切身利益、事关社会稳定和谐，影响 面大、牵扯面广的系统工程，必须切实做好宣传和发动工作。要充分发挥广播、电视、报纸、 网络等媒体的作用，利用入户调查、发布公告、召开村民大会等多种形式，宣传城中村改造 的重大意义和改造的政策、方案、规划等内容，形成广大干部思想统一、城中村居民理解支 持、社会各界积极参与的良好氛围，确保我市城中村改造工作顺利进行。 （二）坚持规划先行。城中村改造必须在科学的规划指导下进行，要结合城市总体规划， 编制城中村整体改造的控制性详细规划和修建性详细规划。城中村改造规划必须坚持整体性、 前瞻性、科学性，既要体现高起点、高标准，又要符合实际情况，具有可操作性。改造规划 要明确居住区、服务区、行政区、文化区、生态区和项目园区等各片区功能，做到布局合理， 功能集中。 （三）坚持依法行政。城中村改造是一项政策性强、敏感问题多的工作，必须严格按相 关法律和政策实施。特别是对征地拆迁补偿安置、土地“招拍挂”、集体资产处置、村改居、 农改居、村改居人员的社会保障等问题，必须严格履行法律和政策规定的程序。既要维护村 民的合法权益，妥善解决大多数村民的切身利益，又要杜绝拆迁安置中漫天要价现象的发生。 对改造中出现的违法违纪问题，要依法严肃查处，保证城中村改造工程顺利实施。 （四）坚持建管结合。按照边改造、边建设、边管理的原则，做好城中村撤村和建居的 衔接工作，尽快将改造的城中村纳入城市统一管理轨道，防止出现管理空白。新组建的居委 会要尽快适应职能的转变和工作重心的转移，强化社区管理，做好社区服务，努力建设和谐 社区。加强城中村改造后的治安管理，不断丰富文化生活，提高居民的整体素质，使他们在 生活水平、行为方式和精神面貌上与城市全面接轨。结合“生态朝阳”工程建设，进一步开 展生态家园创建活动，突出以人为本，深化绿色人居社区的创建工作，抓好城中村改造后的 绿化、美化和环境治理，推进城市生态环境的改善。城中村所在县（市）区政府（管委会） 负责城中村改造范围内的管理工作，突出抓好卫生清理、市容整理、环境治理，城中村市容 环境卫生管理水平要逐步达到城市市容环境卫生标准。 （五）坚持配套跟进。一是配套设施要及时跟进。根据城中村改造建设总体规划，加大 道路、管网、路灯、绿化等基础设施建设力度。城中村改造建设实施的住宅项目、配套项目 和应由城中村改造实施单位承建的相关道路、排水、环卫、供电、电信、路灯等设施，必须 同步建设，同时验收，同时交付使用。城中村改造完成后，原区域范围内的市政基础设施要 纳入城市统一管理范围。二是配套政策要及时跟进。市直各部门要根据全市城中村改造的目 标、规划和现有政策，制定各项配套政策，进一步明确土地征用、拆迁补偿、集体资产处置、 就业培训、社会保障、村转居等方面的政策和工作程序，各县（市）区要根据以上政策制定 实施细则和操作办法。 （六）坚持统一领导。城中村改造是一项复杂的社会系统工程，涉及面广、政策性强， 任务十分艰巨。各级政府必须高度重视，牢固树立科学发展观和正确的政绩观，把城中村改 造工作摆上重要议事日程，增强工作责任感和紧迫感，切实加强领导，做到认识到位、领导 到位、组织到位、政策措施到位。市政府城中村改造办公室要在现有基础上，进一步充实力 量，明确职能，落实责任，充分发挥其在城中村改造中的协调和组织能力。各县（市）区政 府都要成立专门机构，抽调专职人员，具体实施城中村改造工作，及时解决城中村改造中出 现的问题和困难，确保按市政府的总体规划和目标要求完成城中村改造任务。为了保证城中 村改造建设顺利实施，市政府将建立年度考核和监察监督机制，由市政府与各县（市）区政 府签订目标责任书，各县（市）区政府与相关街道、部门签订目标责任书，实行目标管理责 任制，将任务细化分解，明确职责范围，逐级落实责任。