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美国公司治理结构与政府权力结构的比较分析

2017-09-29 25页 doc 51KB 39阅读

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美国公司治理结构与政府权力结构的比较分析美国公司治理结构与政府权力结构的比较分析 ——对二者委托—代理关系和制衡博弈关系的分析 张昕鹏 ,西北大学经济管理学院 99经济学基地班 710069, 【摘要】美国股份制公司的治理结构与美国联邦政府的权力结构,这两种结构形式在本 质上是否存在着相似性,作为从经济学角度的回答,通过对两个最主要的关系——委托—代 理关系和权力的制衡博弈关系分别进行的对比分析证实:二者是没有相同点的,美国公司和 政府各自采用的结构形式在本质上不存在相似性。但最后需要做出强调,这一否定性结论不 应被扩大到忽视整个企业和政府间的联系。 【关...
美国公司治理结构与政府权力结构的比较分析
美国公司治理结构与政府权力结构的比较 ——对二者委托—代理关系和制衡博弈关系的分析 张昕鹏 ,西北大学经济管理学院 99经济学基地班 710069, 【摘要】美国股份制公司的治理结构与美国联邦政府的权力结构,这两种结构形式在本 质上是否存在着相似性,作为从经济学角度的回答,通过对两个最主要的关系——委托—代 理关系和权力的制衡博弈关系分别进行的对比分析证实:二者是没有相同点的,美国公司和 政府各自采用的结构形式在本质上不存在相似性。但最后需要做出强调,这一否定性结论不 应被扩大到忽视整个企业和政府间的联系。 【关键词】 美国公司 美国政府 治理结构 委托—代理关系 权力制衡 【Abstract】 Is there any essential similarity between the administrative structure of American joint-stock company and the authority structure of U.S Federal Government? Reply in the economic way, the analysis and comparison in the relations between principal and agent and in the mutual restriction in authority that are two major relationships proves that they have no essential similarity. While we must know the fact that though they don’t have the similarity in structure,the corporations and the government have been affecting each other. 【Key Words】American corporation U.S Federal Government the administrative structure the relations between principal and agent the mutual restriction in authority 一、引言 作为一名经济学专业的学生,国际政治是笔者的另一兴趣所在。而平日在读到有关美国 政治的书籍时,一方面为美国开国者们的智慧和远见所折服——他们在200年前的政治 制度为今天美国的强大奠定了最重要的基础,另一方面又不禁多次在头脑中徘徊这样一个问 题:总统、国会、最高法院这样三权分立的政治结构,似乎与企业中总经理、董事会、股东 大会的治理结构在形式上非常地相像,那么这二者间实质上是否真的存在着相同点呢,这两 种结构形式在各自的领域内又发挥着怎样的作用,正是对这些问题的思考确定了本篇论文 的选题。而笔者之所以又选择美国作为分析对象,因为不论在经济上还是政治上,美国在资 本主义各国中都更具典型性。它的经济更接近新古典经济学的描述,而政治上,对权力如此 彻底的分立与制衡,以及政府和个人的“平等”关系上,在西方国家中也是难寻其二。本文 所要做的是,通过对委托—代理关系和权力的制衡关系及其对效率的影响两个方面的实证分 析和对比,来证明美国公司的治理结构和政府的权力结构在本质上是否存在相同点或相似 性。本文在分析过程中主要使用了委托—代理理论和博弈的分析方法,以及某些政治学中的 分析观点。但在此之前,有必要先对美国公司的治理结构和政府的权力结构进行介绍。 一、美国公司治理结构与政府权力结构的介绍 (一)美国股份公司治理结构的组成及职权划分 所谓公司治理结构,是指由所有者、董事会和高级执行人员三者组成的一种组织结构。 1各国的具体情况有所不同,如中国的企业设有监事会,而美国企业则不单设监事会。在美国,中小企业多采取业主制或合伙制,而大企业则采用股份公司制。本文所分析的就是美国股份制公司的治理结构,它是由股东大会、董事会和首席执行官(CEO)三部分组成。 股东大会是公司股东行使自己的审议权和投票权的地方,是公司的最高权力机构,具有 )修最高决策权和人事任免权。它的主要职权包括:(1)讨论和批准公司年度会计报表,(2改公司章程,(3)决定公司的合并和解散,(4)讨论和通过董事会关于增减公司资本的建议,(5)批准公司董事会成员,(6)审议董事会提出的股利分配方案。股东大会每年必须召开一次例行年会,当遇到特殊情况时,则召开特别会议讨论决定公司的重大决策问题。 由股东大会选出来的董事会,是公司的法定代表,拥有实际的资产控制权。美国大公司的董事会成员一般有13人,期中3/4是外部董事。董事会负责制定公司的战略性决策并检查其执行情况,其主要职责是:(1)选举、定期评估、必要时撤换CEO。决定管理人员的报酬,审核管理人员的继任计划,(2)审核并通过公司的财务项目、主要战略、公司计划,(3)向最高管理层提供建议和忠告,(4)选举并向股东推荐合适的董事会候选人名单,评估董事会 2的决策和工作业绩,(5)审核公司制度的合理性,确保符合公司所有适用的法律法规。董事会下设有各专门委员会,如审计委员会、法律事务委员会。他们负责向董事会决策提供支持。 首席执行官,即执行总裁,是公司高层执行机构的最高负责人,他受聘于董事会,在董事会授权范围内拥有对公司事务的管理权和代理权,负责处理公司日常经营事务。他的主要职权是(1)执行董事会决议,(2)主持公司日常业务活动,(3)经董事会授权对外签订或处理业务,(4)任免其他经理人员,(5)定期向董事会汇报经营情况,并提交年度。值得一题的是,在法律意义上,董事会是执行总裁的委托人,可现实中的产生方式却有点变化。过去,通常由执行总裁提名董事会成员,后经董事会任命。现在,虽然新成立了提名委员会肩负这一职责,但实际上执行总裁的建议仍在其中起着决定性作用。 (二)美国政府权力结构的构成及权力划分 在美国独立(1776年)后的第13年,根据1787年制定的宪法,美国第一届联邦政府正式成立(1789年)。美国政府的设立,遵循的重要原则之一就是权力的分立。它是指政府 3的权力应该分开来交给不同的政府机构。宪法的起草者把联邦政府分为三个部门,去执行他们认为的政府三种主要职能:立法职能——通过法律——给予国会;行政职能——实施或执行法律——给予总统;司法职能——解释法律——给予最高法院。这就是美国政府权力结构的基本框架。像公司治理结构那样,我们需要再了解一下各部门的具体权力划分。 4首先来看行政部门。“行政权属于美利坚合众国总统”—— 这是美国宪法对总统权力的声明。也就是说,总统是行政首脑,他的行政权意味着贯彻或履行法律的能力。总统的另一主要角色是武装部队总司令,统帅陆海空三军和民兵组织。另外总统任命驻外使节,缔结条约(但这些要经过参议院2/3票数通过而生效),是外交政策的主要制定者和执行者。总统还有相当的立法权,不仅可向国会提出议案,更重要的是任何议案只有经总统签署才能成为法律。当然,总统的权力还体现在他负责管理庞大的联邦官僚机构,包括总统行政办公室(即幕僚,如经济顾问委员会),内阁(即财政部、国防部等各部),各行政机构(如中央情报局、政府公司等)和管理委员会(如联邦储备委员会)。 另一重要的政府部门就是国会。美国国会由参众两院组成。州不论大小,各选两名参议 1 吴敬琏,《现代公司与企业改革》,P185, 天津:天津人民出版社,1994.12 2 乔治?斯蒂纳, 约翰?斯蒂纳,《企业、政府与社会》,P735—736,北京:华夏出版社,2002.1 3 加里?沃塞曼,《美国政治基础》,P36, 北京:中国社会科学出版社,1994.5 4 《美利坚合众国宪法》第二条第一款 员组成参议院,而各州在众议院的议员人数则由各州的人口多少决定。宪法把立法权授予了国会,它在第一条中规定国会有权征税、贷款、招募军队、宣战、确定联邦司法部门的性质、管理贸易、铸造货币,并“制定为执行以上各项权力和依据本宪法授予合众国政府或政府中 5任何机关或官员的其他一切权力所需要的必要和恰当的法律”。委员会制度是国会最重要的制度。国会大部分工作不在两院的全体会议上进行,而在委员会中进行。国会中设有各种委员会,一份议案只有先通过相关委员会的审议才能被提交全体会议表决。而绝大多数情况是,只要此委员会对议案予以批准,全体会议表决就会给予通过。这是美国国会中起到政治平衡 6。两院以相同程序通过同一议案后再交由总统签署,才能成作用的一项重要的非正式制度 为法律。需要特别指出的是,总统的签署决不是象征性的,他可以否决任何他不喜欢的议案。 美国宪法第三条第一款规定“合众国的司法权属于最高法院以及国会随时规定设置的下级法院”。国会在最高法院下设立了两级联邦法院——联邦地方法院,它享有初审权,和联邦巡回上诉法院,具有上诉审理权。最高法院拥有的司法权体现在三个方面:一、处理纠纷,一切基于宪法、联邦法律和对外缔结条约而产生的普遍法律的案件,都有管辖权,而不论当事人是个人、团体、政府机关、州、甚至整个国家;二、是最高法院对宪法的最后解释权,三、司法审查,即最高法院有权裁决各级政府的法律是否违反宪法,否则将会因违宪而被推翻。最高法院就是一个通过解释法律而制定全国政策的政治组织,它以这种方式参与到了政治活动中,并通过行使宪法赋予的权力,同行政和立法部门形成了分立与制衡的美国政府的权力结构。 三、美国企业和政府各部门间委托—代理关系的比较 (一) 委托—代理关系的重新界定 社会活动中当一方委托另一方完成特定工作时,委托—代理关系便产生了。之所以要通过代理的方式去完成工作,是因为代理人拥有委托人所缺乏的专业知识,或法律许可,“或 7者有时是因为某些任务的规模或复杂性需要个人间的协同合作”。作为博弈论的一个分支,委托—代理理论已经广泛分析了企业和政府中的情况。这些分析通常界定:在企业中,所有者是委托人,经营者作为代理人从事工作;在政府中,政治家——立法者们是委托人,因为他们制定法律,而官僚机构——行政部门是他们的代理人,因为他们负责具体实施法律。很明显,这些界定在一定程度上进行了抽象,这对于这类问题建立起一个分析框架是非常必要的。然而本文是要对现实中美国企业和政府的权力结构进行实证的分析和比较,因此,需要对企业和政府各部门间的委托—代理关系在一定程度上做出重新界定。 前文已介绍过,美国股份公司的治理结构分为股东大会、董事会和首席执行官。股东大会是股东的代表,是企业的出资人,因此是企业权力结构中的终极委托人。它是非常设机构,只决定重大的决策和人事任免,而将企业的战略领导权授予由它选出的董事会。所以董事会是股东大会的代理人。从法律意义上讲,它就是用来代表股东利益的。首席执行官作为执行机构的最高负责人受雇于董事会,他在董事会的授权范围内管理企业的日常经营活动,与董事会之间是典型的委托—代理关系。至于CEO管辖下的各执行机构,由于已不属于企业最高权力层,因而不在本文的分析范围之内。同样地,出于相同原因,对于美国政府中行政部门下属的各机构也不列为分析对象,而只对行政部门的最高负责人——总统,进行分析。一般的分析中认为官僚机构,即行政部门是国会的代理人,因为前者的职权在于执行由后者制定 5 《美利坚合众国宪法》第一条第八款 6 对此问题的分析,参见Barry R.Weingast,“代议制政府的政治制度”和加里?沃塞曼,《美国政治基础》 7 乔?B?史蒂文斯,《集体选择经济学》,P17,上海:上海三联书店,上海人民出版社,1999.12 的法律。显然这些分析有意忽略总统一职,而只分析由总统领导的官僚机构。但本文恰恰相反,当把其中一个分析对象确定为总统这一职位时(因为总统是“官僚机构”的最高负责人,因而是总统而不是“官僚机构”作为最高权力层的一极成为了本文的分析对象),他与国会之间的委托—代理关系必然会有所改变,因为总统与国会一样,都由选民选举产生,而非任何人的任命,所以他们之间不再有相互的委托—代理关系,而是共同作为了选民的代理人, 8来反映选民的利益。所以选民是委托人,国会和总统都是他的代理人。至于最高法院的委托—代理身份,以往的分析都未谈及,因为它是解释法律的,而且产生方式特殊,是由总统提名并经参议院批准,而非选举产生,所以都把它看作是中立的裁判者。然而本文认为,最高法院是利益集团的代理人。而这里的利益集团和上面作为委托人的选民完全是同一个集合,只是因为最高法院是非选举产生的,所以其委托人不能再称作选民。实际上,选民是归属各不同的利益集团的,后者是前者的子集。之所以确定为这样的委托—代理关系,原因在于,虽然从产生方式上总统可以任命与自己是同一党派或有相同政治倾向的人为大法官,使最高法院在事实上成为总统在司法界的代理人,但总统的任期为四年,而大法官只要行为良好便可终身任职。四年后新一届总统很可能是另一党派中上任总统的竞选对手,很显然,这时由于政治观点不同,最高法院在行使司法权时不可能再作出新任总统所希望的判决。事实上最高法院一经产生,是相对独立的(大法官的终身任期制正是出于这种考虑)。它对宪法的解释和案件的判决取决于当时的政治气候。而所谓政治气候就是当时占上风的利益集团的要求。最高法院由19世纪末开始的赞成种族隔离原则,到20世纪中期放弃该原则,原因就在于六十年代黑人民权运动在全国的高涨。所以说,最高法院的委托人是利益集团,实际上也就是总统和国会的委托人。 如下图1所示,我们对比一下就会看到,企业治理结构中各部分间委托—代理关系是灵活的直线性,而在政府的权力结构中则是稳固的三角形。 (代理人) 总统 (委托人) 股东大会 (委托 人) 选民/利益集团 董事会 (代理人/委托人) 国会 最高法院 CEO (代理人) (代理人) (代理人) A.美国公司 B.美国政府 图1 美国公司和政府中的委托—代理关 (二)关于委托—代理问题的解决 逆向选择和道德风险一直是困扰委托一代理关系的两类一般性问题。前者是合同签订之前(事前)与商品或服务的属性有关的信息非对称性引起的,它使委托人不知道该选择哪个代理人最合适,后者是合同签订后(事后)行为的信息非对称性造成的,代理人将签订合同 8 在其他有关资料的论述中常会看到:国会和总统的权力皆来自宪法,或二者都代表各自党派的利益。这里要说明的是,宪法是非人化的,没有自身利益,不可能作为委托人。权力来自宪法不过是法律依据,而法律意义上宪法所赋权力最终来自人民。政党也不是委托人,因为政党只有反映利益集团的利益才能实现自己的利益(上台执政),并且国会和总统是由选民选出的,而不是由政党选举或任命的。 后的努力水准降到委托人当时预期的水平以下,从而导致了对委托人利益的损害。本文主要分析有关道德风险的问题。 1、公司采用的解决道德风险的三个方法的实证分析 从股权结构看,美国公司的股东主要有两类:个人股东和机构股东,个人股东由于资产有限,在一个公司中拥有的份额很小,而机构股东,多为一些基金,如实力最强的养老基金,他们为了分散投资风险,在每个公司中拥有的股票份额也不是很大。这就造成了美国大公司股权高度分散的特点,另一特点就是这些股份具有很强的流动性。个人股东的股票份额过小,而机构股东又多是投资性的基金,他们所关注的并不是公司经营业绩和长远发展,而是能付给他们多高的红利。一旦发现所持股票收益率不高,就会迅速抛出,没有兴趣去亲自监督企业的活动或参与治理。 针对于美国公司的这种暂时性所有权基础,股票市场曾经探索过一种对经理人员进行激励的重要机制——“恶意收购”(hostile buyout),即在公司业绩不高,股价下降到远低于资产价值时,多数股权被一些投资者收购,然后这些投资者凭借股权优势,召开股东大会辙换公司现有领导,进行整顿和改组。80年代,美国出现了恶意收购的狂潮,当时,由少数投资者出资合股组成合伙制财团或有限责任公司,以他们的资本作为母本再从银行借入或靠发行债券筹集大量资本(这被称作运用“杠杆”原理筹资),用以收购那些由于经营不善导致股票市价低于净资产价值的公司,当时的这种做法被称作“杠杆收购”(leverage buyout),从事杠杆收购的组织叫做LBO。到80年代末,由于LBO发行的债券的崩溃,“杠杆收购” 9就不再流行了。但它在80年代的确对公司经营者产生过强大的激励。这种激励方式实际上是利用外部经理市场的压力来监督代理人。其实,在所有市场经济国家中,都存在着外部经理市场的竞争压力对企业代理人的约束激励机制。但这些国家中的这种机制与美国的“杠杆收购”相比,有着较大的不同:前者的外部市场是一种长期性的激励机制。经营者与企业签订合同后,其当期工资的增减受团队业绩直接影响的程度是有限的,即使公司业绩下滑,经营者可能拿不到或少拿奖励性的那部分报酬,如奖金和股票收入,但已在雇佣合同中规定了的固定工资却一分也不会少。因此这种激励机制的作用并不在于此,而是要通过经理人员曾经指挥过的团队和现在所在团队的成败,做出其在经理市场的表现的历史纪录。这种长期性的记录反映出了他的人力资本价值,而这又决定着经理人员市场价值的高低——未来的工资。这一激励机制作用的发挥是一个长期性,且较平缓的过程。然而美国的“杠杆收购”却把这种机制转变为了短期的、激烈的激励约束手段。由于股权的分散性特点,杠杆收购者很容易实现控股的目标,而一旦公司是因业绩不佳而被收购的,其经理人员的命运就不再是由那些“历史记录”来决定,他们会被公司的“新主人”干净利落地“扫地出门”,而这样的结果会使任何一个经理人员的市场价值贬到最低。这种对经理人员的“威胁”,由于美国公司特有的股权分散性(这使得更容易实现控股从而达到收购的目的),而由原先潜在的、长期的,转变为了现实的,随时随地都可能发生的“威胁”。这就是为何“杠杆收购”能在80年代发挥强大的激励作用。不过这种方式具有明显的美国特征,例如在日本,关联企业之间法人相互持股的牢固股权结构,有效抵御了外部企业的兼并。因而很难想象“杠杆收购”的方法在日本会对经理人员产生什么激励效应。 继“杠杆收购”之后,美国公司又采用股票期权(options)作为对高层经理的激励报酬,即公司在与高层经理签订雇佣合同时,规定他们可以在一定时期后(一般为10年)按定约时的价格购买若干本公司的股票。如果经理人员在此期间能够使本公司股价上升,就可以得到以百万、千万计甚至更高的价差收入。现在,美国大公司执行总裁的收入大体为三个部分: 9 吴敬琏,《现代公司在企业改革》,P201—205 固定工资、年度奖金和股票期权,而股票期权才是其中最大的一部分。但绝大多数关联研究发现,在公司规模与执行总裁报酬间的确存在一些联系,而公司业绩与其报酬却几乎没有联 10系。很多人对股票期权报酬形式持反对和批评态度,因为即使公司经营处于困境,执行总裁的收入也不会减少,这导致他们轻率决策,挥霍公司资产。虽然这类事件的确发生过,可这并不是股票期权本身带来的问题,实际上这种报酬形式现在仍被广泛使用。本文认为,股票期权的报酬形式本身就是一种单维度的激励措施,而它在这单向维度上是有充分的效率的。一种报酬制度可以在两个维度上产生激励:一种是对努力时的激励,即正向激励;另一种是对“偷赖”(即道德风险、机会主义行为等)时的惩罚,即反向激励。股票作为一种报酬制度,就是双维度的激励措施。而股票期权,它实际上是一种选择权,当限期过后,股价低于定约时价格时,当然不会选择购买,这种自由选择权排除掉了反向维度上的惩罚机制,而正向维度上的高回报奖励,却发挥着强大的激励作用。那些执行总裁们决不会因为股票期权不具备惩罚机制而对公司“轻率决策”,因为他们知道其他地方有这种惩罚机制:他们的机会行为可能导致团队(企业)的失败,而由经理市场反映的人力资本的租费率,即其未来工资,则取决于他们现所在企业的成败。所以笔者认为,股票期权这种措施本身就不是想在两个维度上都产生激励约束,而仅仅是为了实现一个维度上的激励效应,即对努力的奖励,它排除掉反向激励维度上的惩罚机制,意在解除经营者的心理负担,更多地激发他们的冒险精神和创新精神,为企业带来超额回报。 而美国采用的第三种监督代理人的手段,就是机构持股者的“觉醒”,他们开始参与到公司治理中,这些大股东主要通过对董事会施压(威胁重新选举董事)来解决问题,同时对董事会进行改革,使其在公司治理中扮演更积极的角色。改革措施包括:将股票作为董事报 11酬的主要形式,在所有调查公司中,有62%的公司采用股票形式支付董事报酬;废除福利项目,主要是养老金,因为批评意见认为,养老金奖励的是董事的工作时间(年限)长度,而非业绩;以及让外部董事占多数;由董事会选举其成员,而非总裁提名等等。可是笔者认为,通过董事会来解决代理问题的这第三种手段,对于美国企业来说未必有效。因为鉴于美国公司股权分散性和流动性的特点,董事会作为治理结构的中间协调机制,作用是有限的。董事会常常面临两难的选择:一方面它们清楚地认识到自己对股东的法律责任,而这些股东却对短期收益极度感兴趣;另一方面,董事会作为公司法人的集体代表,必须考虑对公司长远发展最有利的事情。另外,董事会的任务越来越变得多元化,美国已有25个州制定法律,要求董事会在制定决策时必须考虑相关利益团体,如社区、政府、供应商等的利益,而不仅仅是股东。然而,事实上除了股东对董事会有明确的激励机制外,其他相关利益团体的激励都具有不确性。因此,董事会很难为平衡各方利益建立决策,这使得董事会只能根据股东的激励函数来行动;而另一方面,董事会成员的产生在实际上仍主要控制在执行总裁的手中,因此可以想象他们对总裁的监督很难有多大的实际效果。这两方面的因素最终使董事会把主要精力放在了监督执行总裁现期业绩上(因为绝大多数股东已成了短期收益的追逐者),但又仅仅是在业绩下滑受到大股东压力时才对管理层采取措施。正如Eugene Fama所认为的,董事会的作用是提供一个辙换或调整高层经理的低成本监督机制而已,例如,比由外部 12接管提供的机制成本低。所以,美国公司的董事会对解决代理问题的作用有限,更多地是一种事后补救机制,无法有效地起到预警监督职能。 2、美国政府中有关代理人的监督机制 本文在前面已做过分析,美国政府的三个权力部门都是作为同一委托人——选民或利益 10 乔治?斯蒂纳,约翰?斯蒂纳,《企业、政府与社会》,P749 11 乔治?斯蒂纳, 约翰?斯蒂纳, 《企业、政府与社会》, P752 12 尤金?法马, “代理问题和企业理论” 集团的代理人的。选民和利益集团实际是同一些人在政治活动中的不同时期,为追求自己利益而采用的不同身份而己。(例如,非选举年时就无法利用“选民”的身份了) 不过,我们有必要指出,在美国,利益集团不仅仅是一个政治分析中的概念,它是实实在在的现实组织。如全国制造商协会、美国律师协会、美国劳工联合会和产业工会联合会(劳联—产联)等都是最具影响的利益集团。它们组织得比政党更为严密,以捐款或会员缴纳的会费作为经费,组织者通过电话、邮寄品或会议与会员保持联系。利益集团才是竞选者所要争取的最重要的支持者,而不是政党,因为它为竞选者提供竞选经费和所需的选票。 选民或利益集团用来监督政府的手段是很多的,其中颇具影响力的是,与掌握政治权力的三个官方部门相抗衡的新闻媒介,常常被称为“政府第四部门”。新闻媒介是不自觉地充当起了政府监督人的角色,因为不管电视台还是报纸,基本都是私人投资的,以获利为目的。为此,他们就不断搜寻“有价值的新闻”,而政府的行为关系到所有人,自然就成了新闻媒介盯注的对象。1973年,尼克松总统的“水门事件”就是被《华盛顿邮报》的两名记者“调查”了来的,结果导致了尼克松的辞职下台。新闻媒介能有如此之大的力量,源自于宪法中那屈指可数的几个字:禁止政府“剥夺言论或出版自由”。这样,新闻媒介在追求自己独立利益的同时,发挥着为选民监督并防止他们的政府的越轨行为对“委托人”利益造成损害的作用。不过,新闻媒介有时也会被政府利用,来干扰公众对政府的监督。 例如在人们对某一事件形成判断作出反应前,政府抢先通过记者招待会等形式作出对政策的有利解释,这会争取到不少原本可能成为反对者的支持者。另外,新闻媒介的监督力量有限,它只是对那些突发性的或重大事件作出报道,因此大多数的政府决策,公众是无法了解到的。再者,它毕竟是政治体制外的监督力量,很多时候无法介入内部,例如政府以国家安全为由,监督就无法进行。所以,处在委托人和代理人之间的新闻媒介作用是双向的,既能监督政府,又会被政府所利用,而且对政府的监督也并不是普遍和深入的。 而委托人亲自出马就是一种更为有效的方法——游说活动是利益集团用来影响政治决策的最常使用的重要手段。各利益集团在华盛顿都有维护他们利益的专业游说人员班子,通常包括前国会议员或行政部门的雇员。直接游说活动多在国会的委员会和行政机关中进行。说客们向委员会和官员施压,使其通过有利于他们的立法或行政计划,有这样一种说法,真 13正的政府决策是在说客、官员和国会委员会——所谓“铁三角”之间作出的。间接游说活动则包括由华盛顿游说人员操纵的大量写信活动。众多选民写信给他们的议员,表明他们支持或反对某项立法,考虑到自己的政治前途(能否连任),议员们不得不认真对待这来自选民的压力。游说活动往往是威力巨大的,原因在于他们手中握有在位者谋求连任所需的巨额 14竞选经费和选票。即使是一位已在第二届任期上的总统,也能受到较好的“监督”。因为这股压力转移到了内部——总统所在政党总要提出新的候选人,他们不想看到由于现任总统的“自我主张”而得罪利益集团和选民,致使本党在下次竞选中惨败。游说活动属于委托人的直接监督方式,而政治活动中的直接监督之所以很有影响力,而不像企业中的委托人那样,很少具有这样有效的直接监督方式,原因就在于:企业中,代理人的努力程度无法准确观察到,因而不能直接依靠努力程度进行激励;而改用产出结果进行激励时,产出又受到代理人努力程度以外的不确定性因素的影响,所以激励机制始终不能和代理人的行为完全挂钩,自然以激励措施为后盾的监督对代理人不具有充分的威慑力。而在政治系统中,选民和利益集团并不是根据政府的“努力程度”或“产出”,即等一段时间政府政策的实施效果出来后,再用手中的选票和竞选经费进行奖惩,而是直接根据可观察的政府所选择的行为来决定自己的态度。比如民众不希望增税,政府却决定增税,人们不会等到增税对自己的影响显现后才 13 加里•沃塞曼,《美国政治基础》, P85 14 法律规定总统只能连任两届,而国会议员可连选连任 表明态度,而是立即地就可以作出反应。所以说,这些决策行为本身都是可以观察到的,而不像决策带来的效果那样难以简单地用来对代理人作出评价。因此,与企业中的情况相比,政治系统中委托人的激励机制是可观测变量的确定性函数,从而保证了对代理人监督的有效性。 托人的第三种方法就是,利用代理人来监督代理人,这得益于宪法对美国政治制度的委 设计。政府三个部门间的权力不仅是分立的,而且是制衡的,即在分权的基础上又把三权混合在一起,把某些立法权给予行政部门,又把某些行政权给予立法部门。例如,否决权就是总统的基本立法权:国会的任何法案只有经过总统的签署才能成为法律。而国会的行政权又体现在:参议院对总统提名的内阁成员拥有否决权,等等。分权制衡使任何一个部门都不可能在缺少另外两部门的支持下顺利通过一项决策。因此当一方代理人为追求自己的私利而正在或将要损害委托人利益时,委托人就会通过另外两方代理人手中的“否决权”来制止或牵制其行为。例如,利益集团向最高法院提出集体诉讼,通过法院的“司法审查”权废除国会通过的法律,利用政府代理人间的相互监督来保障利益集团和选民委托人利益的方法,在美国政治运行中,比前两种方法来得更基础、更有效。因为三个政府代理人之间的相互监督,很明显是一种重复博弈,如果是一次性博弈,他们很可能通过合谋侵占委托人利益,而重复博弈,导致了代理人对彼此不抱有长期性的信任(信任可以永远合谋下去),而一旦有一方中途退出合谋,剩下的博弈方将面临“囚徒困境”中一方招供时,而另一方没招供所得到的最悲惨的下场。于是三方代理人就会在“个人理性”指导下,像困境中的囚徒都选择招供一样,都选择了相互监督,所以政府三个部门间的相互监督总是更有效。 四、美国企业和政府各部门间制衡博弈及对效率影响的比较 (一)企业中的制衡关系的特点及导致的效率结果 在美国,各州通过制定“公司监管章程”在法律上对公司治理结构中各部分职权的划分作出了明确规定,这使得公司股东,董事会和高级执行人员之间形成了一定的制衡关系。虽然各州法律的规定在细节上有所不同,但对公司各部分基本权力的划分是一致的。首先,股东大会作为所有者代表掌握最终的控制权,他们可以决定董事会人选,并有推选或不推选直至起诉某位董事的权利;但是,一旦授权董事会负责公司后,股东大会及股东个人都不能再随意干预董事会的决策。其次,董事会作为公司法人的集体代表拥有支配公司法人财产的权利并有任命和指挥经理人员的全权,但董事会必须对股东负责,它所提出的年度会计表和盈利分配方案必须经股东大会审议才能批准。另外,对公司增减资本,合并或解散的建议也得由股东大会作出最后的定度。最后,首席执行官受聘于董事会,作为公司执行机构的最高负责人统管企业的日常经营活动,在董事会授权范围内,他有权作出决策,其他人不能随意干涉。但是,其管理权限和代理权限不能超过董事会的授权范围,而且经营业绩的优劣也要受 15到董事会的监督和评判。这些,就是公司治理结构的三部门间权力制衡的现实表现。 正是由于法律把权限作出了明确的划分,以上所谈的治理结构间的制衡关系才得以产生。反过来说,法律之所以要这样规定公司治理结构中各部分的权限,一定程度上就是为了实现这种制衡关系。那么为什么要让这种制衡关系产生呢,它对企业效率的影响是怎样的,要回答这两个问题,需要先了解公司中制衡关系的性质,或者说特点。我们在前文中已作过分析,企业治理结构中包含着两重委托—代理关系,董事会作为中间一环,既是代理人又是委托人,从而把这两重关系连接到了一起。由于这三部分相互间的委托—代理身份,使得他们之间权力的制衡性已不是那么强烈,而更多体现出的是对权力的委托和代理。以作为所有者的股东为例,他们留给自己的主要权力就是对公司剩余收入的索取权和对公司重大事项的 15 吴敬琏,《现代公司与企业改革》,P199—200 最终控制权,如对公司年度报表的审议和对扩增资本的批准与否。这更多的体现了一种事后的监督性,而在经营者作出经营决策的当时很少干预。实际上,“制衡”这个词本身所描述的是权力间具有相互性、同步性的制约,甚至“牵绊”。而企业治理结构间所谓的权力制衡,显然不是这种关系,它不过是一种监督,还达不到称其为“制衡”的程度。个体之间若能建立起制衡关系,至少相互间不会存在从属关系,即一方的产生与终止取决于另一方。否则的话,监督与制约将主要变为了由“强势”的一方指向处于从属地位的一方。而一旦约束力量主要成了单向的,那么具有“相互性”涵义的制衡关系就变的弱化了。企业治理结构中各部分间的关系正符合这种描述,董事会的产生与成员的改选取决于股东大会,执行总裁的雇佣与解聘又由董事会决定;监督都是由委托人指向代理人的,而代理人得以“抗衡”委托人的唯一权力体现在,他们在委托人授权范围内的独立行事的权力。所以企业中这三部分间的“制衡”关系就是弱化的,把他们联系在一起的那条纽带,或者说它们之间占主导地位的关系,应该是委托—代理关系。因此,企业治理结构间制衡关系的特点就是弱制衡性,强授权性。知道了企业中制衡关系的特点,我们就可以回答第二个问题,即为什么还需要这种弱化的制衡关系在企业中存在,答案是,这种制衡的存在有两个意义:一、象征性的意义,或法律上的意义,它表明了企业所有者和法人对企业的关系。仍以股东所有者为例,如果没有剩余索取权和最终控制权产生的制约,那么股东在出资后就和企业完全没有了任何关系,这种制约是在法律上表明他对企业拥有所有权;二、操作性意义——对代理人进行监督。显然由于大量授权产生的“弱制衡性”和信息不对称等其他因素,必然导致“弱监督”,可若没有这种监督,委托人的利益就彻底失去了保障。所以即使是这种弱化的制衡,它仍具有在企业中存在的充分理由。 现在对于第二个问题,制衡关系对企业效率的影响,答案的关键就在它的特点——“弱制衡性”上。由于弱化的制衡已不具有实时的制约,它对代理人监督的保留仅仅是为了保障授出的权力按照所期望的那样被运用,并不是想干涉它。只要代理人的权力运用不“越轨”,就不会受到任何“牵绊”。这样,代理人依据掌握的信息,运用其专业知识果断作出决策(这也正是委托人所看中的),而且充分的授权保证了决策的有效性——必须被执行并且是即时的,从而确保了企业的效率。如果这种制衡不是这样一种监督,就好比监狱周围的电网,只要犯人不越狱,电网对他的活动就不会有任何影响。只有当犯人(类似于代理人)做了监狱(类似于委托人)不希望他做的事时,电网(类似于监督)才会对其行为产生阻碍,而是那种实时的干预,就像美国政府中那样(下文会对此进行分析)——一项决策的制定总要在各部门中经过讨论,那么在企业所处的竞争环境中,决策就始终是滞后的,企业的效率必然成为牺牲的代价。综上所述,企业中这种弱化的制衡关系,避免了权力间实时的相互制约,而给予了决策者在代理权限内的充分的、独立的决策权,因而保证了企业的效率。从此意义上讲,这样的制衡关系对于企业是有效的。 (二)美国政府中权力的制衡博弈及其意义 除权力的分立外,宪法赋予美国政府另一最显著的政治特点就是权力的制衡。宪法把行政权、立法权和司法权分别给予了总统、国会和最高法院,但又赋予这三个部门一定权力来相互制约各自权力的使用。例如:总统对国会的制约体现在他拥有否决权:国会通过的法案只有经总统签署才能成为法律,总统可以拒绝签署任何一项他不赞成的法案。而国会对总统否决权的制约又表现在两方面,一是国会可以两院各2/3的票数推翻总统的否决,只是历史 16上只推翻过3%的总统否决。二是总统没有单项否决权,他必须批准或驳回整个议案而不能仅否决议案中他不喜欢的特定一项。而对最高法院来说,对其的制约体现在,法官人选的任命权归总统,而批准与否则由国会掌握,且国会有权弹法官。而它的制约权表现为,最高 16 加里?沃塞曼, 《美国政治基础》, P50 法院的司法审查权可以审查总统和国会通过的任何法案或法律,并在此基础上宣布因违宪而无效。可以说,美国政府的运作是在权力交错制约的基础上进行的,每部分都需要其他部门的合作才能使政府运转,每部分也都愿意制约与平衡其它部分的权力。 同上部分一样,我们现在要分析政府中权力的制衡对其效率的影响。不过这有赖于先搞清楚:这种制衡是像企业中那样,是弱化的,只在必要时候才被运用,还是它时刻都在发挥作用,换句话说,在政府中制衡根本就是权力得以行使的方式。很明显,企业和政府中这两种制衡方式的差别之大,将彻底改变它们与效率的关系。所以,这是得出结论的关键所在。现在,我们就通过对一个典型的例子建立一个动态博弈的模型来证明:政府各部门总是倾向于选择制衡和接受制衡,这组策略组合是博弈中的纳什均衡。即就是说,美国政府的运作是建立在权力制衡的基础上的。 我们就以有关总统的“单项否决权”为例建立博弈模型。过程是这样的:总统要行使立法权时,他提出的议案必须先交国会讨论争取通过,若在国会获得通过,再转交总统自己签署,才能正式成为法律。在议案交到国会处,国会有三个选择:一、不予通过;二、直接予以通过;三、对议案附加条款后给予通过。需要说明的是,国会的附款与总统提交议案的内容往往风马牛不相及。一般说来,附款内容是总统不赞成的,但由于总统没有“单项否决权,”必须对整个议案作出决断,所以,他面临的是一种不愉快的选择:或者将自己提出的议案与他不喜欢的附款一起否决;或者一起通过,从而使自己不喜欢的附款作为议案的一部分而成为法律。本模型不考虑第一种情况,因为在现实中,若国会直接将议案否决,总统会对议案作适当修改后再次提交国会,他总会把国会的反应导入到面对后两种选择的情况。因此只需分析予以通过时后两种选择的情形。在整个过程中,作为博弈双方的总统和国会,由于都完 17全了解自己和对方在各种情况下的得益(Payoff)以及博弈的进程,所以这是一个完全且完美信息的两阶段动态博弈。如下图2扩展形所示: 国会 不附附款 款 总统 总统 不批准 不批准 批准 批准 [0,0] [R,10-R] [0,0] [R-L, 10-R+L] 图2 总统和国会间的动态博弈 在上述扩展形中,第一阶段是国会的选择,它可以选择对议案附款而通过,或者不附款而通过。对国会的每种选择,在第二阶段,总统也都有批准和不批准两种选择。我们假设原始的不加附款的总统议案若正式成为法律,可以为整个政府赢得的政治支持为10,因为总统和国会都为此出了力,所以这份收益会由二者分享,但总统是议案的起草者和发起人,因此会得到更多的收益,假设为R,则50。这就是说,只要国会所附条款给总统带来的负收益不超过总统提案本身能给总统带来的正收益,总统就会选择批准。所以,国会的策略选择就是,它肯定会利用这个机会把平时作为单个提案时必遭总统否决的议案作为附款塞进去,但又会在附款内容的选择上“自我约束”,以使总统能够“容忍”此付款的通过。所以在国会做出自我约束性的“附款”策略下,总统必然,也只能选择“批准”的策略。现在再从总统的角度验证这组策略组合的稳定性。由于国会已选择了附款,总绕就无法再选择他最希望的得益R,而只能在0和R-L中挑选最大得益以作决策。由于此博弈信息的完全和完美性,国会已通过适当“约束”自己,使R-L>0,所以总统的理性会在实际的次优中选择“最优”,从而做出“批准”的决策。由此我们看到,在此动态博弈中,纳什均衡的策略组合就是,国会选择附款,而总统选择批准。也就是说,国会选择了用自己的权力去制约总统的权力,而总统也采取了妥协的态度,接受制约。 得出的这个纳什均衡“解”说明了这样的事实:美国政府的各部门总是倾向于相互制约权力。因为这是他们在彼此间的制衡博弈中能够选择的最佳对策——要么互不接受对方的制约,结果是:大家一件事也干不成;要么为了实现各自的目标,就得作出让步,接受相互的制衡,虽然这个目标的效用值要比原目标的期望效用值小。由此,我们就证实了前面的假设:与美国企业中的情况完全不同,对于美国政府而言,权力制衡就是它运转的基础,或者说方式,每一部分的权力都必须在接受其他部门制衡的条件下才能得以行使。现在,知道了政府中权力制衡的性质,我们就可以对美国政府中权力制衡对效率的意义作出回答:政府“这种分权制衡的精巧设计肯定不是为了建立一个最有效率的形式,不如说,这种设计是为了控制 18政府滥用权力——强迫政府控制自己”,“防止政府权力对个人自由和权利的侵害”。美国政府这种互相制衡的权力结构,历史学家理查德?霍夫施塔特称之为“相互抑制的和谐体制”。 五、结束语 起初,笔者由于感性地觉得美国公司的治理结构与政府的权力结构有着很大程度上的相似,甚至怀疑过政府系统的设计是有意借鉴了企业中的形式,因而兴趣使然,促成了这篇论文的产生,以求探个究竟。可经过整篇文章的分析下来却发现,二者之间的这种结构形式在本质上几乎毫无共同点:首先,双方的委托—代理关系就不同,在企业的治理结构中有两重的委托—代理关系,而政府部门的相互间是不存在委托—代理关系的,他们同是选民和利益集团的代理人;其次,通过对企业和政府为解决代理问题而各自采用的三个方法的实证分析说明,二者之于解决代理问题的有效途径应该是不相同的,对于企业,很难说内部激励合约的设计和外部各竞争市场的压力对解决代理问题孰轻孰重,但对政府而言,由于其特殊性——政府的委托人恰恰又是政府的统治对象,因此外部监督力量的有效性就会大受限制,所以 18 加里?沃塞曼,《美国政治基础》, P24 只有通过一种制度设计,使政府能够自己制约、监督自己,才是更有效的方法;再次,企业和政府权力部门间制衡关系的性质不同,并由此导致了不同的效率意义,企业的制衡关系已经是弱化了的,并以此来保证代理人能够即时地、有效地行使独立的决策权,这样的关系特点保证了企业的效率。而美国政府中权力的制衡是强有力的,相互制衡是各部门的最好选择,这是具有稳定性的结果。对政府系统的如此设计,并不是为了实现最有效率的形式,而体现出当年制宪者们的远见与良苦用心,他们希望政府内部的相互约束使政府权力得到限制,从而确保每个人的“不言而喻”的“自然权利”免受侵害。以上所有这些分析和比较都推翻了自己最初的猜想。至于所怀疑的那一点,也被历史所“否决”。美国政府诞生于18世纪后20年,而现代公司制度却成形于19世纪中期,美国政府的缔造者们显然是无法进行这种借鉴的。 虽然这些比较已经证明了在美国公司的治理结构和政府的权力结构之间,不存在笔者最初臆想的相似性,可这并不应该使我们由此而忽视了整个企业和政府间的联系,尤其对那些政治决策者来说。一个政府遵循何种政治理念,会影响甚至决定其企业的性质。80年代青木昌彦说中国没有企业,现在20多年过去了,我们的政府对自己做出了新的定位,而且改革还在继续,相信青木先生现在不会再作这样的判断。同样地,不但一个国家的政府和企业之间有着联系,不同国家的企业和政府之间也分别存在着联系。虽然各国由于历史的、制度的、文化的各种原因使经济制度和政治制度存在差异,而且这种差异也是必然的和合理的,可这并不应该阻碍我们找出共同的“联系”——那些在人类文明进程中所甄选出来的关于社会经济和政治制度的基本原则是共通的,如保障企业自由竞争的市场规则和代议民主制下权力有限的政府。这些原则对各个国家而言,都是改革的坐标,它是一个方向,并不妨碍各国间具有适宜性差异的存在。 参考文献 【1】《独立宣言》,载于《美国政治基础》~ 北京:中国社会科学出版社~1994.5 【2】《美利坚合众国宪法》,包括宪法修正案,~载于《美国政治基础》~ 北京:中国社会科学出版社~1994.5 【3】加里?沃塞曼,Gary Wasserman,, 《美国政治基础》~ 北京:中国社会科学出版社~1994.5 【4】迈克尔?罗斯金,Michael G? 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