对节假日期间高速公路免费通行问题的研究

公共管理前沿论文 姓名：董萌萌 学号：2013209208 对节假日期间高速公路免费通行问题的研究 摘要： 伴随着我国的节假日免收小型客车高速公路通行费政策的实施以来，由于不够成熟，产生了很多问题。特别是十一期间，高速公路似乎成了天然的停车场，人们的出行积极性受到了打击，政府部门、高速公路企业和人民群众都叫苦不迭。为什么本来是惠民利民的政策却带来这么多问题，为什么良好的初衷之下却收不到好的效果。本文从研究背景、问题产生的原因及问题的解决方面进行研究，以期望能够找到好的解决方案，使高速公路的免费通行真真正正成为高速的免费，人民群众真正成为这一政策的受益者。 关键词：节假日  高速公路  免费  拥堵  惠民 Abstract: Along with China's national holidays policy implementation of free minibus highway tolls, since there is not mature enough, a lot of questions generated. Especially during the National Day, it seems to be a natural highway parking lot and people's enthusiasm for travel took a hit, government departments, high-speed Highway enterprises and the people are complain incessantly. Why was originally social benefiting policy has brought so many problems? why do good in mind it has not under good results? This paper studies the background causes of the problem and the solutions to the problem, expecting to be able to find a good solution that allows the free highway into a genuine high-speed free road and people truly become the beneficiaries of this policy. Keywords: holidays  highway  free  congestion  social benefit 一、论文的研究背景 根据2012年8月初获批的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》，春节、清明节、劳动节、国庆节等假日免收7座及以下小型客车通行费[1]。 2012年中秋国庆8天假期，7座及以下小型客车将首次免收高速公路通行费，免费通行的时间统一明确为9月30日零时至10月7日24时。 截至2012年9月19日，北京、重庆、天津、江西、河北、湖南、内蒙古、四川、福建、河南、江苏、贵州、广东、浙江这14个省(自治区、直辖市)已经公布了高速公路免费细则。 在已经公布高速免费细则的14个省(自治区、直辖市)中，包括北京江苏浙江在内的11个省区市明确了机场高速公路也免费。 2013年，由于中秋节与国庆节分开，中秋节高速路没有免费，但是国庆节7天假日期间，继续实行高速公路免费政策。 高速公路免费，是一个惠民的政策，目的是在节假日公民出行激增的情况下，方便人们的出行，然而这似乎事与愿违，高速公路免费的同时却带来了一系列的问题。 这些问题当中最与大家息息相关的要数高速公路的拥堵问题，高速公路能否再高速，人们的高速公路驾车出行是否更高效，高速公路通行的效率问题接受着巨大的考验。事实证明，这次考验的结果似乎不是那么让人满意。有时100km的路程竟要走上5个小时，高速路成为了大型停车场，甚至被网友调侃这里是最好的相亲场所，不仅可以看到一个人的耐心，体现一个人的品质，更能从车辆的价值看出一个人的富有程度。即使不相亲，还能在大家一起进行健身运动如遛狗、打扑克、跳长绳、踢毽子、打羽毛球……[2]在游戏的过程中使陌生人成为朋友，似乎无心插柳柳成荫。 节日的到来使大家出行的热情高涨，压抑了许久的心情希望可以放松一下，或探亲或旅游或公商务出行。平日里高速公路长期的过高收费压抑了国内民众自驾出游的需求，高速公路免费，人人都想要分得“一杯羹”，然而这份羹显然不是那么美味，免费引爆了大面积拥堵。为什么高速路变成高堵路，这不得不引起人们的反思，不得不去探究其产生的原因。 二、产生原因 本来是利国利民的一项政策，为何会带来如此多的问题，本文主要从三个方面：政府、企业、个人进行研究。 2·1政府方面 高速公路重大节日免费政策出台至今一年多，不同季节的四大节假日均已实施，经冷静反思和客观深入分析，基本上可以说这是一项“好心办坏事”政策，出发点很好，但是政府可能是缺乏经验，没有将问题考虑清楚，实际上出现了一系列严重的负面效应，给政府部门、高速公路企业以及人民群众都带来了一定的困扰，影响了人民群众的积极性。 我国高速公路收费充分合理地考虑了高速公路的公益性质，但高速公路收费制度是基本的民事制度之一，属于法律范畴，根据我国《立法法》原则，只能由法律以及行政法规进行和调整，政府文件无权调整和规定高速公路免费问题。以国务院文件方式出台小客车高速公路免费政策，不符合依法行政原则，埋下了隐患。 其次，由于政企的分开，许多高速公路是企业的经营性资产。政府及交通主管部门对高速公路进行行业和行政管理应遵循政企分开原则。然而从实际情况看，交通运输部主导了小客车高速公路免费政策的制定，这一政策忽略了三种类型收费公路的本质差异，把所有收费公路都视为政府所有的公共财产，侵害了绝大部分收费公路经营企业的法人财产所有权收益。这在本质上破坏了公路经营企业治理和社会主义市场经济秩序，在一定程度上就侵犯了高速路公司的产权，造成企业的消极应对。 根据新华社报道，到2011年底，全国公路总里程超过400万公里，承担了全社会75%以上的货运量和90%以上的客运量。但我国95%的高速路、61%的一级路是收费的[3]，并且收费过高、设点太多，人民群众饱受高过路费之苦。但高速路是拿纳税人的钱进行修建的，这样人人都想享受一次纳税人的权利，人人上高速，出现决堤似的车流。 综上所述，重大节日小客车高速公路免费政策看似很美好，但是效果却事与愿违，严重损害法治政府形象，破坏社会主义市场经济秩序和公司治理，侵害上市公司股东利益，降低人民群众出游的积极性，此外也不符合公共交通优先发展战略和节能减排、生态文明建设战略要求。 2.2企业方面 《公路法》第五十九条规定了收费公路的三种类型：“（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；（二）由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；（三）由国内外经济组织依法投资建成的公路”。而第六十二条规定“受让公路收费权和投资建设公路的国内外经济组织应当依法成立开发、经营公路的企业”。三类收费公路在所有权以及由此决定的收费主体方面有本质差异，第一类收费公路的所有权归政府，收费主体是县以上政府交通主管部门；后两类收费公路的所有权归企业，收费主体也是企业，公路经营企业对依法投资建成的公路或依法受让收费权的公路享有法人财产所有权，按照社会主义市场经济规律和现代企业制度要求，依法自主经营，自负盈亏，所以《收费公路管理》第八条强调“任何单位或者个人不得以任何形式非法干预收费公路的经营管理”。[4] 由于国家的对于节假日期间高速公路免费的影响，高速公路企业会受到很大的损失。一方面按免费时间计算，四大节假日共20天时间，占全年的5.48%，直接减少公路经营企业全年收入的6%以上；另一方面免费政策刺激小客车涌向高速公路，导致四大节假日“脉冲式”高峰交通量，增加了公路养护支出和管理人员成本，减收增支合计损失金额超过2000亿元。 自己的利益受到损失，当然不会提供优质的服务，交通拥堵在所难免[5]，其次由于政府对公司产权的侵害，不让收费，现在的道路不进行维修，以后的路不进行投资，为以后的高速公路发展埋下了祸根，这是很可怕的。 2.3个人方面 一年中的大部分时间都在工作，几天的假期就显得弥足珍贵，加上中国人根深蒂固的过节情绪[6]。为了放松身心、拥抱自然、家人团聚，多数人会选择离开家去旅行、去走亲访友，以后万般无奈下公商务出行。一份2012年国庆期间的调查显示高速公路假日出行中，旅游出行比重最高，约占六成，其次为探访亲友出行，约占三成，公商务出行不到一成。在距离200~1000km范围内，大家会比较倾向于高速公路驾车出行，加之高速公路免费，这更增加了人们的出行热情。当小客车司机被问及如果继续收费是否改变出行计划时，约有44.7%的小客车出行会改变[7]，从侧面反映了免费政策的刺激作用。 这也反映了人们假期出行的盲目性、连锁性，以及普遍性[8]。由于平日里高速公路路卡多、收费重，过多人有着小市民意识，高速公路的免费，人人都想分得一杯羹。人员过于集中，又由于许多司机酒后驾驶、疲劳驾驶以及客车超员，也带来一定的隐患。 三、解决方案 对于节假日高速公路拥堵问题，国外有不同的解决方案。 对于英国：假日彻底叫停道路施工。英国政府交通管理部门专门为圣诞节、新年等主要节日推出了新措施，力求为节日交通状况减轻压力，一方面彻底叫停所有道路施工，英格兰高速公路局先后下令，要求所有道路施工方必须加班加点赶工期，力争在假日来临前完工，否则只能延后施工，保证节日期间高速公路、主要道路的正常使用。 英国公路管理局的数据显示，高速公路上近四分之一的堵车是由交通事故引起的，所以英国高速公路管理局从2004年起便开始设置“疏堵专员”这个职位，他们在所有高速公路上巡逻，协助警方处理交通事故，以高效解决事故，尽快疏通道路。这些专员有权指挥交通、设置路障、关闭部分行车道或全部道路，还要负责车流调研及清理交通事故现场。 美国：收费公路节假日加倍收费 与中国从去年起在四大重要节假日高速免收费不同，美国收费公路在周末或假日则加倍收费。如特拉华州的特拉华收费公路，一段82公里长的公路，平时收2美元，周末和节假日则收4美元。其目的就是通过价值限制节假日公路上的交通流量，防止拥堵。 韩国：多人拼车可走公交专用道 城市里因为汽车大举出城，路上畅通无比，秩序井然。而高速公路上则是异常拥堵，情况混杂。为了维护高速秩序，韩国警方每年都调动大批警力，在高速出入口疏导车辆，还通过所有的广播以及手机等媒体向自驾者传递实时交通状况。2011年春节期间，警方甚至动用直升机对高速公路进行交通巡视，监督违规驾驶并及时发现故障车辆，在一定程度上提高了车速，减少了事故。 为应对拥堵，韩国还在高速公路和国道堵车路段两侧设置临时厕所。此外，各高速公路休息站免费提供车辆检修服务，以减少因车辆抛锚造成的堵车现象。为鼓励节假日人们乘坐公交大巴或“多人拼车”出行，韩国交通部门还设置了公交车辆专用车道，并允许乘客人数在6人以上的9座以上车辆使用公交车辆专用车道。[9]