试论不动产双重买卖与撤销权之行使

试论不动产双重买卖与撤销权之行使 试论不动产双重买卖与撤销权之行使 摘 要:不动产双重买卖是否有效，学术界历来有争议。不动产双重买卖并非法律所禁止行为，但债权人(先买受人)在一定条件下可行使撤销权。撤销权行使之后果是使债务人(出卖方)的双重买卖行为自始无效，债务人已失之财产又恢复原状，复归于其，从而债权人可达到追回不动产之目的。 不动产双重买卖是指出卖人在与买受人(先买受人)签订不动产#买卖#后，在办理不动产产权转移登记之前，又将该不动产卖给第三人(后买受人)，并与第三人办理了不动产转移登记手续的行为。撤销权是指先买受人的债权，因债务人(出卖人)的双重买卖而不能履行或履行发生困难时，先买受人为保全其债权而对出卖人与第三人之买卖行为行使撤销权，使其已失之财产复归于其的一种权利。对于双重买卖是否有效，以及先买受方能否行使撤销权问题，学术界争议较大，司法实际部门处理不一。因此，对此问题的探讨也就显得尤为重要。 一、几种观点及分析 不动产双重买卖时，出卖方对于先买受方之债权将因后一买卖关系之存在及履行而陷于给付不能，从而使先买受方受到损害的情形是明知的。但是，后买受方对于双重买卖，在主观上有两种情形:一是善意而为之，即不知有前买卖关系之存在而与出卖人实施了不动产交易行为，并办理了产权转移登记手续;二是恶意(姑且用恶意二字)而为之，即明知有前买卖关系存在，却乘先买受方未经登记而抢先登记。对于前者，根据善意受保护的原则，以及按照我国法律规定，不动产的得失变更依法实行不动产登记，即不动产物权的转移以登记为生效要件，未经登记，不动产物权(房屋所有权或土地使用权)不发生转移的效力，在登记之前仅表现为债权的存在。根据“债权不能抵抗所有权的原理”，不动产所有权应由后买受方取得，前买受方不得以其先签订契约对抗后受转移之人，行使撤销权，而只能请求出卖方承担赔偿责任。对此，学术 界并无争议。因此，对后买受方为善意之双重买卖则不在本文所探论范围。对于后者，即出卖方与后买受方均明知双重买卖事实，但办理了产权过户登记，此时，出卖方与后买受方签订的买卖合同是否有效?后买受方能否取得该不动产所有权?先买受方除了可采取请求损害赔偿外，可否采取其他救济措施如行使撤销权以保护自己的债权?对此，学术界主要有以下几种观点:1.否定说。出卖方为双重买卖时，第三人即后买受人不论主观上有无恶意，均不妨碍取得所有权。只要先买受方与出卖方尚未登记，而后买受方已办理登记，“即使恶意，亦不致使所为登记归于无效”。先买受方不得请求撤销，仅可请求出卖方赔偿损失。也有主张由后买受方承担侵权损害赔偿。2.肯定说。出卖方与后买受方之交易行为违背民法规定的诚实信用原则，违反公序良俗，损害了他人的合法利益，该合同应认定无效，其登记因无法律上的原因，先受买人可行使撤销权。更有学者认为:先买受方对出卖方与后买受方的买卖合同可行使撤销权，只要这一合同妨害了先买受方债权的实现，先买受方为保全其债权就可行使撤销权，且并不以债务人(即出卖方)因其行为致陷于无资力为限。3.限制肯定说。出卖方将不动产所有权转移于后买受方而陷于无资力或其财产减少时，先买受方可对后买卖行为行使撤销权。 第一种观点认为恶意亦应受保护，其论据无非是为保护交易之安全以及善意与恶意证明困难，划一其处理，易堵纠纷等。但作者认为:该观点有恶意受保护之嫌，同时，证据识别的困难，并不意味着不能识别，举证的难易应由先买受方来决定。先买受方有选择的权利，不能由法律强制越俎代庖。以区分善意与恶意困难为借口否定区分善意恶意之必要实际上是剥夺了债权人即先买受人有举证证明第三人有恶意之权利。此外，在处理时，认为先买受方不得行使撤销权，仅可主张由出卖方承担赔偿责任，或仅可主张由后买受方承担侵权赔偿责任。作者认为二者处理均有不足之处。出卖方实施不动产双重买卖，其违反了与先买受方的契约规定，理应承担违约赔偿责任。但如果因出卖方之行为致使其已陷于无资力或财产减少时，先买受方明知其不动产债权受损，却不可以主张撤销权之行使，只能以债务人(出卖方)剩余之财产甚至 无资产而主张赔偿损失，至于是否能获赔偿，在所不问。此也并非法律维护公平与交易安全之正途。而后买受方虽明知为双重买卖，但出卖方与先买受方的契约对其无约束力，他没有对该契约守约的义务，根据自由竞争原则，他完全有权与出卖方再订契约，只要出卖方仍保有不动产所有权。因此，作者认为后买受方对先买受方不存在侵权损害赔偿问题。至于出卖方对先买受方承担赔偿责任以及出卖方与后买受方之间如何处理则是另一个问题，是出卖方所要考虑的事。因此主张由后买受方承担侵权损害赔偿缺乏法律依据。同时，主张由第三人即后买受方承担侵权赔偿责任的观点，一方面承认后买受方取得不动产所有权，可对抗前买受人，另一方面又对前买受方负有侵权行为责任，岂不使其所得归于有名无实?此也与登记制度之目的不符。作者对此均不能苟同。1999年3月15日通过的《中华人民共和国合同法》(以下简称新《合同法》)第121条也规定:“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决。”我国对不动产双重买卖无明确的法律规定，但最高人民法院曾在1995年12月27日《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》第13条、第16条、第27条中对不动产双重买卖所作的司法解释，实际上采纳了否定说的观点，虽未明确恶意受保护，但对双重买卖未区分善意与恶意之不同情况，均作了有效规定。如第13条规定:“土地使用者与他人签订土地使用权转让合同后，未办理土地使用权变更登记手续之前，又另与他人就同一土地使用权签订转让合同，并依法办理了土地使用权变更登记手续的，土地使用权应由办理土地使用权变更登记手续的受让方取得。转让方给前一合同的受让方造成损失的，应当承担相应的民事责任。”第27条规定:“预售商品房合同签订后，预购方尚未取得房屋所有权证之前，预售方未经预购方同意，又就同一预售商品房与他人签订预售合同的，应认定后一个合同无效，如后一个合同的预购方已取得房屋所有权证的，可认定后一个合同有效，但预售方给前一个合同的预购方造成损失的，应承担相应的民事责任。”换句话说，只要后买受方抢先办理了产权登记，则合同就认定有效，而不论后买受方是否有明知，也不论出卖方是低价或甚至是无偿转让以及有无能力承担赔偿责任。后买 受方取得不动产所有权或使用权，前买受方除仅可向出卖方请求损害赔偿外，不能采取其他救济措施。作者认为，最高法院的这一司法解释值得进一步勘酌与完善。 第二种观点虽然贯彻了恶意不受保护的原则，但其不足之处也是显而易见的:一是关于诚实信用原则。诚实信用原则是在具体法律行为或关系中得到体现的。出卖方实施双重买卖，后一买卖合同是否有效，应视出卖方与后买受方之间有无遵守诚信原则，以及是否符合民事法律行为有效条件，如无其他违法行为，则合同应认定有效。至于出卖方在前一买卖关系中未遵守诚实信用原则，对先买受方应承担赔偿责任是无争议的。出卖方与先买受方之间的契约对第三方即后买受方是无约束力的，第三人没有对先买受方守信的义务，自然也就没有违背诚实信用原则。至于出卖方对先买受方未遵守诚信原则应承担相应的民事责任是另一个法律关系，不能以前一合同的违约来否定后一合同的效力。二是认为出卖方与后买受方的合同只要妨碍了先买受方债权的实现，先买受方即可行使撤销权，且不以债权人无资力或财产减少为限的观点无疑使先买受方的债权具有了物权的效力。在第二次转让已登记，后买受方已取得了物权对抗要件的前提下，如果认为先买受方可行使撤销权，就会发生尚未具备物权法上对抗要件之先买受人可以对抗在物权法上已具备对抗要件之后买受人所取得的所有权的效果，显然违背不动产所有权转移的规定。有学者认为有违不动产转移与登记制度的观点是“属以物权行为的独立性与无因性为前提的立论，在我国现行法上并无依据，因此该观点不能成立”。笔者认为:我国立法尚未对物权行为有明确的肯定与否定，学界也有分歧，因此，物权行为的无因性理论在目前是不宜作为司法实践处理类似问题的依据。但同样，我国法律也未像瑞士民法典第974条那样明确规定“凡无法律原因或依无约束力的法律行为而完成的登记，为不正当”。值得注意的是该条还规定:“因前款的登记使物权受侵害的人，得援引该登记的缺陷，对抗恶意第三人。”可见即使采取物权有因性的瑞士民法典，先买受人采取对抗第三人的条件也是限定在第三人恶意使他人物权受侵害为前提的，而非债权受侵害就可采取对抗第三人。因此，没有理由认为第二 买受人因登记取得的不动产权无效。三是肯定说观点有违债的自由原则与公平竞争原则。债权是基于债权人债务人之自由意思成立之权利。债权并无排他性，因此具有同一目的之数债权仍不妨对于同一债务人存在。究竟满足孰一债权，乃委诸债务人之自由，对于未能满足之债权仅生是否赔偿损害问题，不因数人对于同一债务人同时有同一内容债权，致使债之关系罹于无效。此不问数债权成立之先后或债权人对于多数债之关系为恶意或善意而有不同。因此，作者认为肯定说观点也有待进一步商榷。 作者同意第三种观点。第三种观点既保护了债权人的利益，体现恶意不受保护的原则，又符合我国不动产登记制度之规定，也有利于交易有安全与自由竞争制度的建立。当出卖方为双重买卖，并与后买受方(明知为双重买卖)办理了所有权登记，根据不动产登记制度之规定，由后买受方取得不动产所有权。双重买卖给先买受方造成的损失应由出卖方承担赔偿。当出卖方有能力承担赔偿责任时，将不会造成先买受方太大的损失。但如果由于出卖方的故意行为致使无资力时或财产减少时，如果一味强调由出卖方承担赔偿责任，债权人不能采取其他救济手段的话，则只能使债权人即先买受方的权利落空或利益受损，这对债权人是极不公平的。根据各国民法关于保护债权的方法之一-行使撤销权，不失为保护债权人即先买受人债权的一种有效的方法。即当债务人有为减少其财产之行为时，债权人可撤销其行为，使财产复归于债务人之权利。我国新《合同法》第74条也规定:“因债务人放弃其到期债权或者无偿转让财产，对债权人造成损害的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。债务人以明显不合理的低价转让财产，对债权人造成损害，并且受让人知道该情形的，债权人也可以请求人民法院撤销债务人的行为。”这是我国法律赋予债权人保护债权的一种积极的方法或称救济措施。 二、撤销权行使的法定条件 撤销权是保全债权的一种方法，因其行使是对已成立之法律关系的一种破坏，对交易之安全影响较大，使债权人得以于涉债务人与第三人之间关系，从而使债之效力，对债务人以外之第三人亦直接有其效力，学者通称为债权之对外效力[4](P444)。故其行使需慎重为之。根据我国新《合同法》第74条的规定，作者认为，不动产双重买卖撤销权之行使需同时具备主客观两方面之要件: (一)客观要件 1.须为债务人所为之法律行为。首先，债务人所为的法律行为，其种类并无限制。不论是契约行为或债权行为如买卖，或单方行为如赠与行为，还是物权行为如所有权转移，或同时为契约行为与物权行为，均为撤销权的标的。当发生债权行为及其履行之物权行为的场合，例如债务人(出卖人)不仅订立另一买卖契约并因履行其契约，已将不动产所有权转移给后买受方时，债权人得一并撤销，此时债权行为(契约)及物权行为(所有权转移)均自始无效，即回复至未履行以前之原状，债务人依所有权之权能，请求所有物之返还。债权人(先买受方)根据债权要求债务人履行债务，使其已失之财产复归于其。其次，债务人之行为，并不以债务人自己所为为限。债务人之代理人之行为也包括在内。因为债务人之代理人的行为与债务人之行为，具有同一法律效果，同样为撤销权之客体。除代理人超越代理权行使之行为(无效行为)外。 2.对债权人造成损害。债务人所为之法律行为，须有害于债权人之债权。对债权的损害主要表现为不动产所有权因债务人的双重买卖而不能交付，且债务人的财产因此而减少。债务人财产减少或陷于无资力是债权人行使撤销权的法定要件。当债务人实施双重买卖，虽已与后买受者办理登记，但却以明显的低价转让甚至无偿转让的，即构成对债权造成的损害，因为债务人之财产是债权人的保证，债权人可行使撤销权。但如果出卖方为双重买卖，不论是否已办理产权过户登记，其财产并未减少或并未放弃或无偿转让财产的，债权人则不得行使撤销权。因 为此时债权并未受到实质损害，其可通过主张赔偿得到补偿，财产恢复至原有状态。那么当债务人为双重买卖或交换，其代价如为相当时，是否构成对债权人损害，债权人是否可行使撤销权?作者认为:以相当代价出卖不动产，即出卖人卖给先买受人与后买受人的价款相同时，除出卖人有故意诈害债权人即先买受人的意思，例如出卖人出卖的原意仅在清偿他债权人，以抵消其债务的外，则不构成有害行为，不得行使撤销权。就双重买卖而言，新《合同法》明确规定了两种情形即债务人无偿转让财产(包括不动产)和债务人以明显不合理的低价转让财产，对债权人造成损害的，债权人方可请求人民法院撤销债务人的行为。当然，如果债权人故意欺诈债权人的，则债权人可根据《合同法》第54条之规定，请求人民法院或仲裁机构变更或撤销此行为。 3.债权人行使撤销权应以债权为限。这里包含两层含义，一是债权人需以自己的名义提起撤销权之诉;二是以债权为限。所谓以债权为限，作者认为既指债权的数额范围，例如债权人的债权为100万，债权人提起撤销之诉涉及债务人的行为数额也应在此范围，而不得撤销其100万以上部分的行为。同时也指债务人损害债权的行为为限，尤其是特定物债权。例如双重买卖，债权人撤销债务人的行为，以债权为限就是撤销无偿转让或低价转让该不动产的行为。 (二)主观要件 1.债务人主观上须明知有损害债权人的权利。作者认为所谓明知有害债权人权利，只须有损害债权的观念即可，毋须以损害债权的意思表示为必要要件。即只须抽象的有损害于债权人权利的认识即可。债务人的双重买卖行为如果由债务人的代理人所为，其主观是否明知决定于代理人是否明知。 2.第三人(后受让人)须主观明知。即受让人受让该不动产时，对双重买卖及低价或无偿转让的情形是明知的，但不必有欺诈意图，即受让人对债务人所为之行为有害于债权的事实有认 识即可。受让人之主观明知，应以受益时为准。如果受让人即后买受人当时并不知情，事后才知道，则债权人不得行使撤销权。 值得指出的是:如果债权人的行为为无偿时，则不须以债务人及第三人之明知为要件，债务人只需具备客观要件，即有害于债权，债权人就可行使撤销权。至于第三人，虽经撤销，亦不过仅丧失无价取得之利益，并未受积极的损害。与其保护无价受益人之第三人，不如保护权利危殆之债权人。因此，在此情况下，即使债务人与第三人均属善意，债权人也得请求撤销。 三、撤销权之行使 根据新《合同法》第74条之规定，债权人得请求人民法院撤销债务人的行为。所谓请求人民法院，即撤销权之行使需向人民法院提起诉讼方可进行，不得以法院裁判以外的意思表示而进行，债权人或他人不得自己行使撤销行为。那么，债权人提起撤销权之诉讼是何种性质之诉讼?应以何人为被告呢?学术界主张有所不同:有认为是给付之诉的，被告为受益人即第三人，债务人不为被告;也有主张为形成之诉的，被告为行为当事人，在单独行为时以债务人为被告，在双方行为时以债务人及相对人为被告。就双重买卖而言为出卖人与后买受人;还有主张为形成之诉及给付之诉之结合，被告为行为当事人及应返还之人为共同被告，当契约为第三人定立时，即受益人非后买受方时，则被告为债务人、后买受方及受益人。作者认为:不动产双重买卖，其行为为双方行为(出卖人与第三人)，自然应以债务人及相对人即后买受方为被告，且债权人行使撤销权之目的不仅仅在于撤销该行为，更主要的目的在于追回财产，因此，应以行为当事人包括应返还财产之人为共同被告。 债权人提起撤销权诉讼，撤销权行使的效果，使债务人的行为自始无效，恢复至原状，债务人已失之财产又复归于其。当债务人所为法律行为仅为债权契约，尚无物权转移时，其行为因撤销而归于无效的，不发生回复原状及返还所有权等问题;当债务人所为法律行为不仅有债权 行为，同时有履行之物权行为时，例如不动产双重买卖，债务人不仅订立买卖契约，并因履行该契约已转移标的物所有权(已办理产权登记)，债权人行使撤销权，得一并撤销契约行为及物权行为，此时债权行为与物权行为均自始无效，即回复至未履行以前之状态，债务人可据不动产所有权请求所有物的返还，撤销权人亦得对于第三人请求返还该物于债务人。同时，根据我国不动产所有权的得失需经办理登记，登记为所有权转移的法定要件和公示方式。因此，债权行为与物权行为如经撤销，自然得一并请求注销其登记。如果债权行为、物权行为未经撤销而直接请求注销登记，在法理上是难以行得通的。相反，如果债权人仅撤销债权行为，而不主张撤销物权行为的，此时物权行为并非因此即归无效，债务人或债权人仅可据不当得利请求返还，此时不过只是取得请求权而已，并非一定可以恢复原状，第三人可据所有权主张权利。在撤销权与请求出卖人赔偿损失之间，债权人(先买受方)有选择的权利。 附加公文一篇，不需要的朋友可以下载后编辑删除，谢谢(关于进一步加快精准扶贫工作意见)为认真贯彻落实省委、市委扶贫工作文件精神，根据《关于扎实推进扶贫攻坚工作的实施意见》和《关于进一步加快精准扶贫工作的意见》文件精神，结合我乡实际情况，经乡党 委、政府研究确定，特提出如下意见: 一、工作目标 总体目标:“立下愚公志，打好攻坚战”，从今年起决战三年，实现全乡基本消除农村绝对贫困现象，实现有劳动能力的扶贫对象全面脱贫、无劳动能力的扶贫对象全面保障，不让一个贫困群众在全面建成小康社会进程中掉队。 总体要求:贫困村农村居民人均可支配收入年均增幅高于全县平均水平5个百分点以上，遏制收入差距扩大趋势和贫困代际传递;贫困村基本公共服务主要指标接近全县平均水平;实现扶贫对象“两不愁三保障”(即:不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房)。 年度任务:2015,2017年全乡共减少农村贫困人口844人，贫困发生率降至3%以下。 二、精准识别 (一)核准对象。对已经建档立卡的贫困户，以收入为依据再一次进行核实，逐村逐户摸底排查和精确复核，核实后的名单要进行张榜公示，对不符合政策条件的坚决予以排除，确保扶贫对象的真实性、精准度。建立精准识别责任制，上报立卡的贫困户登记表必须经村小组长、挂组村干部、挂点乡干部、乡领导签字确认，并作出承诺，如扶贫对象不符合政策条件愿承担行政和法律责任，确保贫困户识别精准。 (二)分类扶持。通过精准识别建档立卡的贫困户分为黄卡户、红卡户和蓝卡户三类，第一类为黄卡户，是指有劳动能力，家庭经济收入在贫困线边缘的贫困户;第二类为红卡户，是指有一定的劳动能力，家庭贫困程度比较深的贫困户;第三类为蓝卡户，是指年老体弱或因病因残丧失劳动能力的贫困户和五保户。优先扶持黄卡户，集中攻坚扶持红卡户脱贫，对蓝卡户则通过保障扶贫来保障其基本生活。 (三)挂图作业。根据贫困户的实际情况，分三年制定脱贫规划。乡里将根据各村情况对每年精准脱贫任务落实到户到人，建立台账，并用图表标注清楚，挂图作业，脱贫一户销号一户，做到“贫困在库，脱贫出库”。 三、精准施策 针对贫困村和建档立卡贫困户的实际情况，分清类别，分类施策，强化措施，扎实推进各项扶贫政策落实到实处。在抓好贫困村公共设施和服务方面的建设同时要抓好对贫困户的帮扶，做到精准施策。 (一)推进基础设施扶贫 1(对“十三五”扶持贫困村25户以上的所有自然村，由规划所牵头负责进行村庄建设规划。 2(重点解决“最后一公里”的问题。着力解决贫困群众最需要、最期盼的交通、电力、水利、就医就学等方面“最后一公里”的问题，让贫困群众享受均等的基本公共服务。到2015年完成2个贫困村25户以上自然村水泥路建设，确保到2016年底新一轮贫困村中25户以上自然村全部通水泥路;在调查摸底和充分征求意见的基础上，确保到2016底全面完成农村贫困户土坯房和危旧住房的改造任务;灌溉渠系建设和小山塘除险加固改造主要倾向贫困村，提高灌溉能力，到2017底基本解决贫困村农村居民饮水安全和生产用水困难问题;每年安排贫困村至少一个“一事一议”项目，以帮助解决路、桥、水等问题。 (二)推进产业扶贫 1(培育壮大特色富民产业。大力发展高产油茶、白莲、等特色种植业和特色养殖业，鼓励支持贫困户依据当地资源禀赋发展“一村一品”富民特色产业。为贫困户发展种养业优先立项和优先提供苗木和 种苗。每年通过产业扶持贫困户50户以上，到2020年有劳动能力的贫困户每户都有一个长效增收的主业。 乡财政筹集资金，重点打造空坑——XX扶贫产业带，带动全乡贫困群众发展扶贫产业。 2(筹集精准扶贫到户资金。县乡筹集精准帮扶到户资金，对贫困户发展产业给予奖补，或提供小额贷款担保、贴息、补助农业保险，以及提供信息、技术、服务等。县财政每年从产业扶贫资金中，切出一半以上用于精准扶贫到户，发展了扶贫产业的贫困户，经验收合格后每户获得一次性扶持资金5000元，按规划分批实施，5年内全覆盖;另外切除部分资金，用于贫困户精准扶贫发展产业贷款贴息。 3(积极探索“四位一体”的产业扶贫新模式。指导贫困村选择一个适合当地发展的高效产业;组建一个支撑有力的合作组织;设立一个产业贷款风险补偿金，为条件成熟的贫困村安排20万元产业扶贫专项资金，作为贫困户产业发展贷款风险补偿金，由合作商业银行按1:8放贷;创建一个部门配合的帮扶机制，县委农工部、县农业局、县林业局、县蔬菜局等相关部门在贫困村产业选择、合作社组建、技术培训推广、市场开发等方面会给予大力支持，共同推进。 4(创新产业发展服务体系。鼓励贫困农户以土(林)地经营权作价入股方式，参与家庭农场、农民专业合作社、合作农场和联户经营等新型农业经营体系。对贫困户创办的家庭农场和有贫困户参与的合 作社，县财政将重点给予资金扶持。广泛推行“千村万户老乡工程”，力争2,3年覆盖黄卡、红卡贫困户，带动贫困户增收致富。 (三)推进搬迁扶贫 ,(正确引导。对地处边远、生存和发展条件较差、就地扶贫难以奏效的贫困户，坚持群众自愿、规模适度、梯度安置的原则，稳步推进贫困人口向县城工业园、县城次中心、中心圩镇或中心村有序搬迁转移。 2(整合资源。积极整合资源支持搬迁移民集中安置点的基础设施建设，完善搬迁移民集中安置点的道路、通水、通电、学校、幼儿园、卫生所、文化等公共设施。 3(扶持政策叠加。搬迁移民户可同时享受搬迁移民扶贫补助和农村危旧房、土坯房改造补助，对特别困难的搬迁户，进一步提高建房补助标准，动员和引导社会力量“一对一”帮扶;搬迁移民户除享受移民安置各项扶持政策外，迁出地的土地、山林、水面等承包经营权不变;帮助其解决后续发展问题，实现稳得住、奔小康能致富。 (四)落实智力扶贫政策 1(优先支持贫困村发展教育。加强贫困村学校规划，优先立项解决贫困村薄弱学校改造，同步实现标准化和现代远程教育，新招聘的老师优先安排到贫困村任教，每年安排优秀小学教师到贫困村小学轮流支教，让贫困村的小学生能就近享受优质教育资源。优先支持 贫困村利用闲置校舍改建公办幼儿园、村小增设附属幼儿班、学前教育巡回支教点项目。 2(加大贫困生资助力度。落实好现有国家济困助学政策，逐步提高贫困生资助标准。公办幼儿园、村小附属幼儿班对建档立卡贫困户子女学前教育的保教费减半;对义务教育阶段建档立卡的贫困家庭寄宿生生活补助标准，在上级规定的基础上每人每年增加500元;择优录取建档立卡贫困户子女到县属中学上学，除享受国家规定的贫困家庭寄宿生生活补助和普通高中国家助学金外，每人每学年再给予1000元的生活补助，并免除学杂费、住宿费;对考取全日制普通高等学校的建档立卡贫困户子女每人一次性补助8000元;为当年被全日制大专以上院校录取的贫困家庭大学生办理国家生源地信用助学贷款。 3(大力实施职业教育和就业培训。继续实施“雨露计划”，支持职业学历教育，对建档立卡贫困户子女参加中、高等职业学历教育的，在校期间每人每年给予2000元的补助;大力开展职业技能培训，对参加转移就业技能培训并取得有关部门颁发职业技能证书的扶贫对象，给予每人1000元培训补助;为贫困户免费开展农村实用技术培训，此项工作由县扶贫和移民办组织实施。面向农村贫困家庭定向培养人才，今年对建档立卡贫困户子女报考“三定向”的加20分录取;从2016年起，县里将切出20%的“三定向”招生指标，专门用于招收建档立卡贫困户子女，并根据当年招生考试情况确定具体加分标准。 (五)推进劳务扶贫 1(公益性岗位安置贫困户就业。 2(鼓励能人创业扶贫。凡通过创业带领贫困户家庭成员就业，经当地就业部门审核符合相关规定的，优先给予小额担保贷款政策扶持。 3(解决贫困户进企业务工。积极帮扶有劳动能力的贫困户农民工进企业务工，解决贫困家庭收入来源问题。 (六)推进保障扶贫 1(落实完善最低生活保障制度。逐步提高低保、“五保”补助标准，扩大低保覆盖面，对符合农村低保条件的做到“应保尽保”。 ,(完善农村居民基本养老保险制度。全面推进农村居民基本养老保险，让其享受基本养老金保障。 ,(健全医疗保障制度。对所有建档立卡的贫困户县内住院给予特殊政策倾斜。 ,(完善临时救助制度。对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病等特殊原因导致基本生活困难，其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后基本生活暂时仍有严重困难的家庭或个人给予临时救助，帮助他们渡过难关。 (七)推进社会扶贫 县工业园管委会将牵头联合县工信委、县扶贫和移民办在企业界开展主题为“全民扶贫，邀您同行”结对帮扶活动，积极组织工业企业自愿参与到贫困村开展结对帮扶活动。激励和引导“爱心协会”等社会力量参与扶贫，争取社会各界参与结对帮扶等扶贫攻坚工作。 四、精准帮扶 进一步完善精准扶贫机制，搭好精准扶贫的平台，实现扶贫方式由过去大水“漫灌式”向精准“滴灌式”转变，真正扶到点上、扶到根上。突出抓好“七个到村到户”: (一)产业到村到户。每个贫困村都要根据当地的资源禀赋围绕富民产业，选择一个符合当地实际的特色产业，引导贫困户通过参与产业发展，实现增收致富。 (二)项目到村到户。根据建档立卡贫困户的实际情况，有针对性地选择脱贫项目，找准脱贫路子，做到能种则种，能养则养，能外出务工则外出务工。贫困村要根据当地产业特色，成立农民专业合作社，为贫困户发展产业提供服务。 (三)柚苗到村到户。县委农工部将安排专项资金、县农业局负责购买调运柚苗，给每户贫困户免费发放20株以上柚苗，扶持贫困户种好“摇钱树”。 (四)资金到村到户。对建档立卡的贫困户逐户制定发展目标、落实脱贫项目和帮扶资金，做到专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫并举， 专项扶贫资金要全部落实到贫困村、贫困户，行业扶贫资金、涉农部门项目资金要向贫困村、贫困户倾斜，与扶贫资金捆绑使用，实现贫困户精准扶贫全覆盖。 (五)干部帮扶到村到户。进一步加大干部挂点帮扶贫困村和结对帮扶贫困户工作力度。实施“四个一”组合式扶贫:每个贫困村都安排有一个以上县领导、一个以上县直单位、一个以上工业企业和一笔专项扶贫资金，实行挂点帮扶。要按照“交朋友、摸实情、找路子、扶资金、促增收”的思路，继续推行科级以上领导干部“1+2”结对帮扶工作，即每位副科级以上领导干部每年扶助3户黄卡、红卡贫困户，按“一户一策”发展一项扶贫产业，增加贫困户家庭经济“造血功能”，所帮扶的贫困户每户每年增收要达到2000元以上。通过三年扶贫攻坚，使全乡所有黄卡户、红卡户真正脱贫，对蓝卡户进行最低生活保障。 (六)跟踪管理到村到户。加强扶贫信息监测工作，及时更新扶贫对象统计监测系统的数据信息，每年都要对贫困村、贫困户的收入变动状况、干部帮扶、项目帮扶、资金帮扶、扶贫项目实施等情况进行全面调查统计，并及时录入全国扶贫对象统计监测系统。按照“贫困在库，脱贫出库”的原则，对已经脱贫的贫困户及时销号，对有特殊情况返贫的登记入库，做到贫困户有进有出。对扶贫项目的安排及实施、扶贫资金使用、贫困户得到扶持等情况，定期在村务公开栏内进行公示，接受群众监督。 (七)土坯房改造到村到户。凡居住在危旧房或土坯房的建档立卡贫困户，三年内必须全面实施危旧房、土坯房改造，严格按照省定危旧房、土坯房改造补助标准补贴到户。 五、保障措施 (一)落实工作责任。乡党委、政府和各村党支部、村委会是实现扶贫攻坚的责任主体，各村要结合当地实际，制定具体的可操作性的实施意见，落实扶贫攻坚任务和措施。乡党委、政府的主要领导是扶贫攻坚的第一责任人，乡党政班子成员、各村书记主任是扶贫攻坚的具体责任人。各村要广泛宣传扶贫攻坚的方针政策和上级党委、政府消除农村绝对贫困的决心和措施。 (二)加强队伍建设。乡组建扶贫工作站，由分管领导担任站长，同时安排4名有工作经验的干部集中办公，切实解决基层扶贫工作有人办事、有钱办事的问题。 (三)夯实基层组织。加强村级基层组织建设，选好配强贫困村的领导班子，尤其要选好村党支部书记，发挥好基层党组织的战斗堡垒和党员干部的先锋模范作用。着力解决贫困村“无址办事”和“无钱办事”的问题，2015年实现贫困村村级组织都有活动场所的目标;大力发展村级集体经济，到2018年底贫困村全面消除“空壳村”。 (四)加大扶贫专项资金监管力度。严格把握扶贫资金的使用范围，本着“渠道不乱、用途不变、归口管理”的原则，实行扶贫资金 专款、专帐、专人管理、封闭运行。确保资金跟着项目走。凡涉及扶贫和移民资金的项目，一要严格按规定采取相应招投标形式，确定建设队伍;二要将所有与扶贫资金有关的施工合同必须列入廉政承诺条款;三要项目业主和建设单位必须签订廉政责任状。 (五)严格考核奖惩。一是将扶贫攻坚工作纳入年度综合考评和村书记、主任个人年度考核及述职的重要内容;二加强工作督查，每个月对各乡村的扶贫攻坚工作进行一次督查。督查结果一要作为扶贫攻坚工作考核依据;二要与评先评优相结合。对在精准扶贫工作中有实招、干实事、见实效的给予通报表扬;对工作不力、进展缓慢的给予通报批评，并要求限期整改。