农村养老保险

农村养老保险 我国农村养老保险问题文献综述 【摘 要】 农村养老保险是我国农村社会保障制度的重要内容。在中国农村老龄化趋势下，在人 口养老比例不断提高的状况下，解决好农村老年人口的养老保险关系到农村的社会稳定、农村的长 远可持续发展与巩固农村在整个国民经济中的地位。目前，农村养老保险制度问题受到许多学者的 关注，他们对其今后发展也提出了不同切实可行的解决途径。 【关键词】 养老保险制度;社会保障;农村 Abstract:The rural endowment insurance is an important content of Chinese rural social security system. Under the trend of Chinese rural population aging, in the situation of continuous improvement of population endowment proportion, resolving the endowment insurance of the elderly population in the countryside is related to social stability in rural areas, the long-term sustainable development of rural areas and to consolidate the status of rural areas in the national economy as a whole. Currently, many scholars pay attention to the problems of endowment insurance system and put forward different feasible solutions about its further development. Keywords:Endowment insurance system;Social security;Countryside 【引 言】 农村养老保险是指我国农村居民在政府组织引导下以个人缴费为主，集体补助为辅，进行经济 积累，在个人丧失劳动能力时从国家和社会取得帮助，以保障其基本生活的一种社会养老保险制度。 它是实现农民增收、促进农村稳定、农业发展水平的重要支撑，也是实现城乡统筹发展和贯彻以人 为本执政理念的根本体现。尽管中国农村养老保险制度取得了不错的成效，但是其本身仍具有不少 缺陷，制度在运行过程中也仍存在一些问题。目前，许多学者对其所存在的问题进行了不同的阐述， 并提出了各种解决对策。 【正 文】 一、我国农村养老保险制度现状 韩汉博(2007)从总体上将我国的农村保险制度分为三个时期，一是从建国初期到20世纪70 年代的经济时期，二是从70年代到90年代的改革初期，三是从90年代延续至今的市场经济时 期。 顾小燕(2007)认为农村养老的模式主要包括:家庭养老、土地保障、集体养老、社会救济、 人商业保险养老、最低生活保障制度和农村社会养老等形式,并且农村养老保险具有以下三个特点: 以“自我保障为主、集体保障为辅、国家予以政策扶持”为筹资原则，实行“多档次”的缴费方式， 在筹资方式实行“完全积累制”，在养老保险基金管理上，主要实行县级统筹。 芦峰(2011)指出从1986年我国在部分农村搞社会养老保险试点开始，到20世纪90年代在全 国展开，经过多年探索，农村养老保险事业取得了一定成绩，特别是在个别富裕地区，参保人数已 超过半数，制度的运行也较明显。 畅金钊(2011)则将其发展现状从以下四个方面进行描述:一是农民参保的意识明显增强。2009 年统计数据显示，在外出打工农民工中75%有自己的养老保险账户，留守农民中普遍都希望参保，初步形成了人人想参保的局面;二是开展工作的地区逐步增加。截止2007年底，全国已有31个省、直辖市、自治区的1900各县(市、区)开展了农村养老保险工作，5171万农民参保;三是全国农村养老基金积累总额储蓄增长。从2000年到现在，全国农保基金积累总额增长幅度年均超过两位数;四是被征地农民的社会保障取得初步成效。 二、我国农村养老保险制度存在的问题 尽管我国农村养老保险呈现良好的发展趋势，但我们应该看到，其还在初步发展中，存在着保障水平与覆盖面低、缺乏政策和法律保障、农保基金运营不合理等问题。 1、保障水平与覆盖面低 就覆盖范围而言，畅金钊(2011)认为覆盖面低主要体现在三方面:首先从保险对象上看，实际上走的是“保富不保贫”的路子，目标人群的问题并没有得到有效解决;其次，由于劳动关系不规范，人员成分复杂，基本基数大，参保工作起步晚，导致参保缺乏适合农民工特点的养老保险办法;第三，由于普遍采取货币参保，方法单一，使部分农民无力参保。 陈泓也指出我国农业人口参加农村养老保险的只占农业人口的少数，只有部分村干部、乡镇企业职工、民办教师参加了农村养老保险，而其他广大农业人口均未参加养老保险，基金共济性较差，抗风险能力较低。 关于保障水平方面，张丽莹(2011)认为现行农村社会养老保险有效性很低，对许多参保农民来说，缴费积累水平难以支撑未来的养老需要。农民自我缴费能力不足，缴费标准的档次很低。同时多数地区集体和政府补助缺位是出现保障水平低的根本原因。 而畅金钊(2011)则用数字来直观地展现:按照《县级农村社会养老保险基本》规定，农民缴纳保险费，可以按2元到20元等10个档次分月缴纳，但由于农村经济发展水平低，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀情况下，如果农民在缴纳10年后开始领取，每月只可以领取4.7元，难以达到养老保障作用。 2、缺乏政策和法律保障 由于我国城乡之间在生产力水平、收入水平和消费方式等方面存在较大差别，农村经济现代化程度还较低，尚不具备建立国家统一立法、强制实行农村社会养老保险的条件，故我国的农村养老保险工作是本着自愿、量力的原则。同时，由于我国农村生产力水平的不断提高，出现了大量剩余劳动力，流向城市成为农民工，或是流向乡镇企业成为其职工，而农村养老保险制度并没有区别对待纯农民、农民工与乡镇企业职工。 芦峰(2011)指出，我国农村目前没有可以普遍适用于农民的法律、行政法规。影响比较大的只有1992年民政部制定的部门规章《县级农村社会养老保险基本方案》以及1994年国务院制定颁布的仅对五保户适用的行政法规《农村五保户供养工作条例》。部门规章本身仅在本部门范围内有效，没有强制执行力，不能作为农村养老保险的“法律”依据。总体而言，部门规章与行政法规在许多地方实践中行不通，各种文件的内容则过于笼统，缺乏可操作性。 谷素华(2011)也认为不论是老农保，还是我国现行的社会保障体系，各项制度缺乏强有力的法律保护，我国农村社会保险之所以举步维艰的一个重要因素就是缺乏法律依托，面对一个缺少法律强制力的新制度和一个根深蒂固的老传统，农民的选择必然倾向传统。尤其经历了传统农保政策的急转，农民对于政府推出的社会保险政策产生了疑问，一方面向往它给自己带来真正的实惠，另一方面又怕政策变动伤了自己的利益。 3、农保基金筹资困难，且运营不合理，管理不规范 首先，筹资比例极不合理，主要表现为国家和集体的责任缺失。《县级农村社会养老保险基本方 案》较多地强调了农民的自我保障，规定个人缴费的比例不得低于投保额的50%，却淡化了政府和集体的责任，没有对集体补助和国家政策扶持的最低标准做出规定。一方面，政府扶持通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现，就将乡镇企业发展缓慢的村集体和没有乡镇企业的村集体排除在政府扶持之外。另一方面，由于大多数村集体积累实际是“空壳子”，集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，而且现行农保基金的平衡模式是个人缴费的积累，不存在代际和代内资金的调剂，也没有国家财政资金的支持，不具备统筹共济的性质。故该制度对于那些有稳定收入或较高收入的农民是适用的，而大多数贫困农民则无法从该制度获益。这在客观上会造成农村养老保险基金匮乏的现实情况。 其次，基金的安全性低且收益性差。《县级农村社会养老保险基本方案》规定:“基金以县为单位统一管理，主要通过购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，实现保值、增值。”据调查，各县级单位的养老保险基金均是通过存入国家专业银行来达到保值增值的目的。实施过程中，一方面由于县级养老保险管理部门水平有限，而且由于当时国家银行利率低，增值难以实现。随着银行利率的下调，基金分段计息的利率由年复利6.8%调整为年复利5%，一再降低，1999年7月1日起，进一步调整为2.5%，农民参保的积极性就受到了很大的挫伤。近10年之内，个人账户的计息利率发生如此大的调整，这严重损害参保人的利益。更为严重的是，一个几乎完全由个人缴费的养老制度，不仅支付了3%的管理费，而且还要自行承担增值风险，它还能有什么吸引力,农民对参保失去信心。 再次，目前绝大部分基金在县级管理，层次低、规模小、管理手段缺乏，运营中万一出现亏损，难以补救。而且易受到当地行政干涉、基金挪用等弊端，基金管理运营效率普遍偏低。 4、体制不通畅，缺乏统筹 张丽莹(2011)认为现行农村养老保险的一个最大缺陷是缺乏省级、全国统筹，各地之间管理体制、制度设计各自独立、碎片化，社会保险关系异地转移接续困难。问题根源于中国现行“分灶吃饭”的财政体制，社会保险关系的转入意味着将来要承担养老金支付责任，这直接涉及到地区的局部利益。各地因此都出台了本地办法，只愿转出，不愿转入，甚至人为地设置制度壁垒。 畅金钊(2011)也指出我国农村社会养老保险最初由民政部门负责，商业保险公司和社会保险机构也参与其中，形成了多头管理的格局。加之机构设置不健全，多数乡镇农保工作处于无编制、无人员状态，业务工作由民政人员兼职代管。工作人员难以开展、宣传、工作，影响了农保工作的发展。 三、完善我国农村养老保险制度的对策 1、各地加快建立起多层次的新型农村社会养老保险 2009年9月相关指导意见正式颁布，指导意见中明确提出“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”原则，新农保实行属地管理原则，各级地方政府要结合当地经济发展水平、社会发展状况等因素，充分利用好“有弹性”的指导原则，因地制宜，尽快研究制定出一套适合本地的具体。建立多层次养老制度体系，这是我国的文化传统和现代社会保险机制的要求，应全面覆盖无力缴费的贫困人口的社会救济、社会基本养老、企业年金、商业寿险、家庭保障等多层次养老保障制度模式。根据国家预定标准，要适当调整新农保的待遇水平，缴费层次，贯彻落实地方政府的30元出口补助责任，贫困地区在“保基本”原则指导下，进一步调整补贴比例，调动集体力量，协调好和上一级财政的转移支付关系。另外，积极发展商业寿险保障。采用自愿性，由政府提供政策，个人具有经济能力和偏好选择，实行积累制筹资方式。对象为高收入人群，是在具有了基础保障之下的更高层次的保障。政府可视经济发展需要，给予政策扶持。 同时要处理好新型农村社会养老保险和其他现行政策之间的组合关系，对保障政策进行整合，逐渐形成一个以养老保险为主，其余方式为辅的农村养老保障体系。加大基本养老保险的执行力度。 通过提高企业和个人的参保意识、加大执法力度等措施，不断提高参保率。由国家行政部门管理，执行保障和再分配功能。推行激励机制，对于多缴费者可以多领取相应的养老金。 李剑阁(2007)认为我国农村新型养老保险制度的发展方向与重点是加快建立社会统筹的基本保障制度框架，主要是包括:一是建立基本账户和个人账户相结合的农村居民社会养老保险制度，统一制定城乡社会保险关系转移、衔接办法，二是公共财政要全过程支持农村社会养老保险制度建设，降低农民参保门槛，三是坚持政府统一管理、个人缴费、集体补助、政策补贴的农村养老保险筹资模式。提高保障水平，推进保障形式和补充保障模式的创新，主要是:一是要提高农民个人积累参保率、覆盖率，扩大社会保障面，二是要积极改进保险资金享受的办法，支持低成本的社会化养老保险服务事业发展，强化对养老服务的规范和管理解决重点人群的养老问题。 、健全农村社会养老保险的法律体系 2 许佳佳、刘鑫桥(2012)认为应建立专门的《农村社会养老保险法》，健全农村养老保险法与其他法的衔接。在立法的过程中要注意到多方面的问题，由于养老金必然涉及到继承问题，因此要求《继承法》中也要体现养老金继承的相关规定，更重要的是要阐明养老金继承的继承范围。而对于养老基金的管理也应作出规定，如果滥用基金或管理不善造成基金的大量损失，应由谁承担责任、承担怎样的责任，都要与行政法、刑法的相关规定相衔接，切实做到有法可依、执法必严。 畅金钊(2011)指出我国应借鉴西方发达国家的经验，结合目前各地基本养老保险制度实践的一些好的做法，根据我国的实际情况，尽快制定出适应社会主义市场经济体制的农村公共养老保险法及具体实施细则，以法律的形式规定农村公共养老保险的原则、性质和组织结构;规定保险基金的筹集、管理和运行办法;规定政府对农村公共养老保险的责任方式;对侵害公民养老金权力行为的处置办法做出具体规定等等。 陈泓则具体分为三方面:一是要建立激励机制，出台扶持政策，鼓励农民自觉投保。建立财政补助和集体补助制度，采取“个人负担、财政补贴和集体补助”相结合的办法筹集农保资金。二是健全约束机制，完善必要的规章制度和管理办法，规范农保工作行为。特别是对基金、业务、财务管理等方面要有具体的、可操作性的措施，逐步将农保工作纳入法制化轨道。三是制定扶持农保基金增值优惠政策。提高农村养老基金的保值增值能力是吸引农民参加养老保险的一个重要途径。 3、拓宽基金筹资渠道，加强资金监管 养老保险基金的筹集是整个制度的起点和首要环节，我们要对社会养老保险制度进行创新，就必须注重资金管理。 张艳菊(2012)认为首先要多渠道、多形式筹集基金，具体分为国家财政以及各级地方财政的投入，集体、用人单位缴费和农民个人缴费。其次要提高资金运作效率，加强监管控制，具体做法如下:一政府转变职能，中央和省市社会养老机构只负责制定相关的法律法规和对基金管理公司的运营监控，不直接参与经营;二由专业的基金管理公司对农村养老保险基金进行投资运作;三农村养老保险基金由原来的县级管理改为由省级集中管理;四规定每种投资工具的最高投资上限和对一家公司投资总额上限，并由专家对投资工具进行风险等级评定，以此控制投资风险;五规定基金管理公司对养老金给付无限责任，政府对投保人的最低养老保险金承担最终担保;六规定由律师、会计师等转接加强审计监督，控制经营风险，并由投保者、受益者和社会公众进行广泛监督。 芦峰(2011)就革新基金筹资渠道主要从发行农村社会保险债券，申请政策性调节贷款，国家按各地实际情况建立农保基金等方面来阐述。在完善农村社会养老保险基金管理方面，他认为首先建立农村养老保险基金的省级管理体制;其次是管理与投资职能分离。 4、加大农保专业干部队伍建设和管理的力度 建立一支素质较高、人员精干的农保专职干部队伍是农村社会养老保险工作的重要措施，也是搞好农村养老保险工作的重要保证。 陈泓指出要采取切实有效的措施。加强对不同层次、不同岗位的农保专干的业务培训，真正做到有能力、懂业务、会管理，从根本上提高农保专干素质，适应专业化、现代化和市场化管理的需要。 芦峰也提出农村养老保险队伍的现状令人堪忧。因此要对现有农村养老保险工作人员进行系统培训，提高其理论水平和实务能力，同时适当引进包括财会、金融、保险、经济管理、计算机等方面的专才，努力塑造和培育一支适应专业化、市场化需要的管理队伍。 【结 语】 综上所述，我国已经进入老龄化社会，如不赶在老龄化高峰到来之前建立中国农村社会养老保险制度，那么势必会直接影响到未来农村社会的安定、经济发展。社会养老保险是一项造福农民的伟大工程，它的重要性和意义不亚于中国的计划生育，如果说计划生育解决了中国人口众多的问题，那么未来中国人口问题的进一步解决将更多地依靠社会保障，特别是在人口老龄化的过程中，农村社会养老保险将具有更加特殊的意义。 【参考文献】 [1]顾小燕，我国农村养老保险的现状及其对策研究-以苏州市为例[D]，2007 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