俄罗斯远东发展战略

俄罗斯远东发展战略 2009年年底，俄罗斯总理普京签署第2094号俄联邦政府令，批准俄联邦《2025年前远东和贝加尔地区经济社会发展战略》(以下简称《战略》)。《战略》集中俄罗斯各科研机构、远东和西伯利亚地区全权代表机构、各联邦主体以及该地区商业组织的智慧，是俄罗斯联邦有关区域经济社会发展的重要纲领性文件。正确解读《战略》要义对于把握俄罗斯未来15年地缘政治和地缘经济发展将更多放眼东方的态势，领悟俄罗斯区域经济社会发展构想及其利益关切点，探究俄罗斯赋予远东和贝加尔地区的具体发展思路具有重要意义。 《战略》俄文版(不包括附录)共计255页，分为5个部分:引言;地区交通、能源、信息传媒和民生基础设施发展现状及前景规划;远东和贝加尔地区各联邦主体的经济社会发展纲要;远东和贝加尔地区经济基础部门发展现状和前景规划;俄罗斯联邦主体与中国东北地区各省、蒙古国以及与东北亚其他国家的经济合作。《战略》还包括26个附录，分别是远东和贝加尔地区2025年前总的经济发展指标和总的社会发展关键指标以及12个联邦主体2025年前各自的经济发展指标和社会发展指标。 笔者将《战略》全文的要点归纳为如下几个方面。 一 地缘政治和地缘经济利益并重 《战略》的时间跨度延伸至2025年，属长期国家发展战略。将远东和贝加尔地区纳入国家长期发展战略，表明俄罗斯意在提升远东和贝加尔地区的国内国际地位。其战略思维可以简略概括为:以全球化视角，立足远东和贝加尔地区的资源和地缘优势，瞄准亚太地区，加快俄罗斯融入亚太地区经济空间的步伐，以保证俄罗斯出口市场多元化，防止国家对远东和贝加尔地区的经济和政治影响力下降，遏制远东和贝加尔地区人口下降趋势，以维护俄罗斯的地缘政治和地缘经济利益。 二 倚重资源和地理位置优势 《战略》认为，远东和贝加尔地区具有其他地区无与伦比的优势。首先是资源优势。该地区拥有大型的油气、氦、煤、黄金、铜、金刚石、黑色金属、有色金属和稀有金属、磷钙铀、锡、萤石等矿床;资源开采量在全俄占有较高比重，如锡开采量为全俄的100%，金刚石超过98%，黄金占67. 5%，水产品捕捞量占65%;水生物资源、水力资源、森林、旅游及其他资源丰富。其次是得天独厚的地理位置。远东和贝加尔地区毗邻经济飞速发展的亚太地区;过境运输潜力巨大;拥有漫长的海岸线和国境线，具有良好的港口基础设施，有利于开展国际经济合作。 三 充分认知挑战与威胁 《战略》也充分认识到远东和贝加尔地区的发展中面临着巨大的挑战和威胁。一是该地区的工业生产不发达，技术比较落后，特别是加工工业落后。这些突出表现在劳动生产率和能耗指标低，如远东和贝加尔地区的人均劳动生产率仅相当于日本的1/4、美国的1/6、韩国的2/5、澳大利亚的1/5，同时也低于全俄平均水平;该地区单位GDP初级能耗是全俄平均水平的2. 5倍，单位GDP电能消耗是全俄平均水平的1. 8倍，而单位GDP石油消耗则是全俄平均水平的2倍。二是人口流失严重，人力资源不足。因社会环境的水平和质量欠佳、居民收入水平严重落后于俄罗斯中心地区。从1991年起，远东和贝加尔地区的人口大量向外迁徙，导致人口持续减少，下降速度超过全俄的平均下降速度。1991~2007年，远东地区的联邦主体人口减少150万，贝加尔地区流失的人口超过60万。时至今日，远东和贝加尔地区的人口密度仅相当于俄罗斯平均人口密度的1/7，在人口密度方面还存在明显的地域差异:滨海边疆区南部人口密度每平方公里接近20人，而在自然条件适合农业生产的地方，如南部低海拔地区、山谷和山间盆地，人口密度每平方公里仅约为1人。三是交通网络不发达，运输服务水平较低。虽然远东和贝加尔地区的面 积占俄罗斯国土总面积的45%强，但是铁路的运营里程仅占俄罗斯铁路运营总里程的13. 8%，公路里程占9. 5%，内河通航里程占28. 7%，每万平方公里铁路运营网密度相当于全俄平均水平的1/3. 6，公路运营网密度仅为1/5. 6。而且，因道路、交通设施和机车车辆陈旧，磨损率高达50% ~70%，造成道路运输安全隐患，多式联运发展水平低下，难以形成有效的物流系统，影响俄罗斯连接亚太国家和欧洲的过境运输能力。此外，交通网络不发达和运输服务水平低还大幅提高了远东和贝加尔地区与俄罗斯其他地区间的客货运输成本，致使该地区经济孤立于俄罗斯其他地区。 四 实施“加速战略”缩小地区差距 《战略》确定， 2011~2025年，远东和贝加尔地区发展的总体战略目标是通过实施“加速战略”，使该地区各联邦主体的GDP增长速度超过全俄GDP平均增速0. 5个百分点，以推动相关联邦主体创造经济较为发达、生活条件比较舒适的发展环境，使该地区经济社会发展达到全俄平均水平，并使收入低于最低生活保障线的居民比重从24. 5%降至9. 6%，从而实现稳定人口数量的地缘政治发展任务。 《战略》还确定了阶段性的发展任务。 2009~2015年为第一阶段。使远东和贝加尔地区的投资增速超过全俄平均水平，使居民就业率略有提高，并通过推广节能技术，新建基础设施项目，在经济较发达地区发展工农业项目，形成一批新的区域发展中心。 2016~2020年为第二阶段。吸引国内外投资，兴建大型能源项目，弥补基础设施的不足;提高交通运输能力，增加客货过境流量，完成主干交通网建设;增加原材料深加工产品的出口比重。 2021~2025年为第三阶段。以巩固俄罗斯在世界经济中的领先地位、使远东和贝加尔地区深度融入世界经济空间的视角看待该地区的经济社会发展。为此，该阶段的发展任务是:发展创新型经济，加入国际分工体系，实现本地区在高科技、知识型经济、能源和交通运输方面的竞争潜力;实施大型油气开采、加工和供应项目;完成能源、运输领域的大项目;巩固俄罗斯在前沿科研领域的领先地位;快速发展人力资本，逐步提高国家和个人在教育和医疗卫生事业上的投入，达到发达国家水平，并确保教育和医疗卫生领域居领先地位。 五 明确实施主体及配套和特殊政策 《战略》明确规定联邦行政机构和联邦主体行政机构的职责，并把联邦各部门的战略规划，联邦主体、市级行政机构的经济社会战略，各级国土规划文件以及大企业的战略发展规划作为配套规划，纳入总体战略，从而形成远 东和贝加尔地区发展的系统性战略规划文件。其中，远东和贝加尔地区的12个联邦主体，包括萨哈(雅库特)共和国、哈巴罗夫斯克边疆区、滨海边疆区、阿穆尔州、堪察加州、马加丹州、萨哈林州、犹太自治州、楚科奇自治区、布里亚特共和国、伊尔库茨克州和外贝加尔边疆区的经济社会发展纲要作为《战略》其中一章，单独列出。 《战略》还为远东和贝加尔地区融入俄罗斯整体经济空间制订特殊的政策措施和提供相应的支持手段，如制订特殊的价格、缴费、关税、税收(包括增加局部地区的个别税种)和财政预算政策，为实现该地区与俄罗斯其他地区的经济、社会一体化扫除障碍;吸引俄罗斯联邦投资基金、俄罗斯风险投资公司参与该地区某些重点投资项目，并采取信贷优惠和贷款贴息的方式予以扶持;实施联邦政府对该地区重点行业的支持政策，使特定行业及企业通过提高装备竞争力实现生产现代化;通过完善社会基础设施、提供退休保障、发展职业教育以及支持少数民族原住民传统的生活方式等措施留住该地区劳动力人口，并吸引高技能人才。 六 交通、能源和信息传媒先行 在地区交通设施建设方面，将优先发展骨干交通网。大力发展西伯利亚大铁路;实现远东地区公路的一体化，并使之融入俄罗斯主干公路网;发展俄罗斯的骨干航空网络，使伊尔库茨克机场、哈巴罗夫斯克机场和符拉迪沃斯托克机场成为国际航空枢纽;优先建设集装箱运输等现代化设施，实现港口专业化，打造运输—物流综合体系，建设港口型经济特区，发展“北方海运”，为开采北极(包括大陆架)油气资源以及海上出口提供交通运输保障，保证北方地区重要社会物资的运输，并为日后发展大规模区域内运输和过境转运业务奠定基础;建设“东西伯利亚—太平洋”(继续可到“东方石油管道”)管道系统，确保形成一批新的石油开采和输运中心，保证俄罗斯向亚太地区能源市场供应石油，并在这一地区逐步发展俄罗斯统一的天然气供应系统。 在能源基础设施方面，致力于满足新用户的长期电力需求，除了新增发电能力外，将进行大规模的电网建设，并强化西伯利亚大铁路和贝加尔—阿穆尔铁路干线沿线的电网，以提高供电效率，保证可靠的电力供应。 在地区信息通讯基础设施方面，将建立创新、高效的电信部门;扩大通讯渠道的传输能力;在人口密集地区铺设光纤传输线路和无线电中继通讯线路;依靠卫星通讯系统实现偏远地区的通讯保障;在与中国和日本交界地区建立国际高速通讯通道;在国际合作的框架内建设滨海边疆区、萨哈林州与日本之间的高速通讯线路;向高椭圆形轨道发射通讯卫星群，以确保远东北极地区、极北地区的可靠通讯和电视广播服务;铺设奥哈—乌斯季博利舍列茨克和乌斯季博利舍列茨克—马加丹海底光纤传输线路。 七 稳定本地人口，吸引外来人口 远东和贝加尔地区的中长期发展离不开劳动力资源的支撑。为此，《战略》采取切实措施稳定本地人口，并吸引外来人口。着力点放在教育、医疗、文化体育和社会保障4个方面。在教育领域采取的主要措施包括:建立对教育领头人的扶持机制;在教育领域引入新的经济机制，鼓励创新;各级预算联合出资建设、改造教育设施;发展远程教育;为北方少数民族原住民儿童建立流动学校;高薪吸引高素质的制教师。在医疗方面，力争延长居民的预期寿命，降低婴儿、儿童和产妇的死亡率，降低患病率。在文化和体育方面，保护远东和贝加尔地区的民间传统文化，确保对民俗传承者的扶持，大力推广民间创作;提高居民定期参加体育锻炼的兴趣，倡导把体育运动作为健康生活方式的理念，并调动资金在州、区中心的小区和近郊建设面积为1. 5~5公顷的居民休闲、体育综合设施。在社会保障方面，通过对票价进 行补贴，降低远东和贝加尔地区居民乘坐飞机、火车的价格;通过制定有关城市建设的法律法规，使用现代造房技术降低建筑成本、采用现代节能的建筑以及发展建房筹资的市场机制等支持居民改善居住条件;为留住人才，对于在该地区定居且有意继续居住下去的俄罗斯公民，将提供0. 3公顷以下的免费土地用于私人建房;打破住房公用事业领域的垄断，完善住房付费和公用事业服务系统，用特许经营方式吸引私人资本进入该行业，引入住房公用事业领域的自愿认证体系，并对住房公用事业综合性基础设施进行现代化改造;进一 步采取措施，吸引国外同胞回到远东和贝加尔地区定居。 八 重点规划基础经济部门 《战略》筛选出对远东和贝加尔地区经济发展具有重要意义的能源、交通、采矿、林业、渔业、农业、冶金、化工、机械制造、建筑、旅游、水利和环保等13个经济基础部门，规划出各部门的发展目标并制订相应的产业发展政策。如下列举几个重要的经济基础部门。 (一)能源部门。主要支持电力和天然气行业的发展。电力行业的发展目标是:使发电量和电网建设符合地区对电能的长期需求;加强跨系统联系，提高供电可靠性;尽量减少电力在输送过程中的损耗;减少电力生产单位能 耗;平衡和优化发电燃料结构;扩大利用替代和可再生能源;在新建或重建现有电力设施时，增加对环保技术的利用。国家支持该地区电力发展的措施包括:对于主干电网建设和建造新能源设施，国家通过现代金融机制进行拨款，其中包括专项规划机制、参股、贷款支持、租赁及其他机制;对居民和其他消费者的电力支付，联邦预算出资予以补助，以降低关键经济部门工业用电的生产成本，同时扶助低收入群体;采用税收刺激手段鼓励投资;在投资回收期较长的基础设施电力投资和创新项目上，拓展集中供电区域、开发新电力区、平衡发电 燃料中油气和非油气燃料的使用、提高电能效率、发展电力储备和实行电力设施环保等领域推广公私合营机制;继续电力市场关系，设定未能享受电力批发价格区域的电力功率，增加电力消费者和生产者签订直接合同的机会，同时推广支持机制，鼓励使用可再生能源;联邦政府采取相应措施规划出台电力出口政策，以使电力出口价格不低于对远东消费者的电力指导价。远东和贝加尔地区天然气行业的发展目标是在国家东部地区形成统一的天然气供应系统。为此，《战略》认为，需要规划和采取国家扶持措施。扶持措施主要是税收优惠、 构建天然气市场和鼓励消费者使用天然气，其中包括通过对消费者和供气企业提供专项补助，降低终端天然气消费者的天然气使用价格，平衡俄联邦整体经济空间的经济发展条件，提升远东和贝加尔地区的竞争力;为该地区实施油气项目所需而俄罗斯又无法生产的设备降低关税;降低该地区天然气的出口关税税率。 (二)交通部门。主要规划铁路、公路、航空和内河运输。将对铁路机车车组进行升级和改造，建立集卫星导航、数字传输和信息加工技术为一体的现代交通调度系统，使该地区的铁路总运量在2025年前增加50% ~70%;大力发展集装箱运输，使集装箱制作技术能满 足现代多式联运的需要，在港口和铁路对接点建立物流区，提高集装箱过境运输服务的竞争力，建立集寄件人、收件人和其他集装箱运输参与人共同参与的个性化物流监测系统;构建现代汽车运输系统，形成具有竞争力的专业运输市场，减少货运成本;城市和城市集聚区将发展现代公共客运系统，实行公交优先;支持地方航空基础设施维护，预算拨款支持航空公司发展具有民生意义的地区航线;重建内河航道，提高运营质量，满足陆上和航空运输不足地区人口对内河运输的需求。 (三)采矿部门。减少地下资源开采许可 证的申领时间，引入许可证竞争机制;鼓励生产高附加值的精炼产品，进行原料深加工;提供资金，配备现代化设备和高技能人才实施综合勘探;鼓励吸引私人投资。 (四)林业部门。该地区林业发展的主要方向，是扩大利用贝加尔地区和远东南部地区开发程度最高、最有利于再生产区域的森林资源，扩大对低档木材和软木的深加工。政府的支持措施包括:制定必要法律法规，鼓励对森林资源的长期开发和利用，建立森林资源利用效率自主监测系统，提高森林利用率;对尚待开采的林木实行弹性租金，租金率与对木材加工程度挂钩;建立特殊海关制度，降低国内短缺森工设备 的进口关税，灵活调控圆木及其加工产品的进出口关税税率;为新建工厂和现有工厂的技术革新进行贷款贴息;对于阿穆尔河(黑龙江)沿岸地区和贝加尔地区的居民建造使用木制房屋，国家给予全额或者部分金额的财政补贴。 (五)渔业。支持渔业发展的主要经济措施是:为建造渔船和对渔船和鱼类加工设备进行现代化改造提供贷款贴息;调整进出口关税税率;对从俄罗斯租赁公司租赁捕鱼船予以部分租金补贴;降低水生物资源及其制品在俄罗斯境内的运费;国家对成品鱼输往消费目的地的铁路运费进行调节;对渔业企业实行税收优 惠;把“远东鱼类和海产品”品牌推向全俄市场和全球市场;提升远东地区在培育俄罗斯健康饮食文化中的地位。 (六)机械制造业。主要发展油气管道设备、勘探设备、钻井设备和钻井维护设备、再生能源小型发电机组和维修设备的生产;发展渔业服务企业，为远东沿海地区捕鱼船只提供养护服务。其主要支持举措: 一是增加国家订货;二是建设专业化机械制造科技园区，最大限度地提供税收优惠;三是发展专业化高等学校，通过发放奖学金和实施资助项目解决高技能人才的短缺问题，并规划国家对企业人才培训的支持。 (七)旅游业。其发展目标是依赖远东和贝加尔地区独特的自然资源，如贝加尔湖、阿穆尔流域、滨海边疆区和堪察加半岛的世界级疗养胜地，在俄罗斯和世界范围打造旅游休闲品牌，发展多元化、有竞争力的旅游产业。将致力发展文化信息游、医疗保健游、生态游和海上休闲游等旅游休闲方式，并将挑战极限、体育、探险、科考、捕鱼及其他积极的休闲形式作为未来的发展方向。同时，将根据亚太国家居民对历史游的较大潜在需求，发展商务游、民俗游和文化历史游，并规划在远东和贝加尔地区及边境地区的大型人口聚集区发展酒店业。国家促进远东和贝加尔地区旅游休闲体 系发展的支持机制，主要是完善法律法规，构建金融支持系统，完善交通和公共基础设施，制定有效的人力资源政策和信息政策。 九 重视与中国东北地区的合作 《战略》认为，地理位置决定远东和贝加尔地区对外合作的重点是与东北亚国家的经济合作。其中，边境合作是保证俄罗斯东部地区经济社会稳定发展的重要措施。《战略》把远东和贝加尔地区与东北亚国家边境合作的战略目标定位为:优化对外贸易结构，促进经济社会发展，提高居民生活质量，实现稳定地区人口数量的地缘政治目标。《战略》提出了远东和贝加尔地区参与东北亚国际经济合作的 主要领域，包括交通、信息通讯技术、能源、高科技、采矿、林业、农业、渔业、旅游业、人文和生态等。其中，把与中国东北地区的合作视为优先方向之一。在交通领域，提出深化俄中在航空领域的合作，推动俄罗斯东海岸几个大城市开设到中国的国际航线，发展现有的格罗杰科沃和外贝加尔斯克铁路边检站，建设“下列宁斯阔耶—同江(中国)”跨阿穆尔河(黑龙江)铁路桥;在电信服务领域合作，在俄罗斯和中国边境地区将实施相关合资项目，建设俄中国际高速通讯干线，提供可靠、高质量的通讯服务和因特网服务系统。