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公务员薪酬政策及检讨 专责小组 中期 二零零二年四月 目录 页数 报告摘要 ii-iii 章节 一 引言 1-3 二 香港公务员薪酬政策及制度的发展 4-17 三 研究结果及观察要点 18-29 四 公众谘询 30 附录 I 专责小组成员名单 II 专责小组职权范围 III 外国公务员薪酬最新发展的研究分析顾问报告(中期报告) 报告摘要 段数 引言 1. 三个公务员薪酬及服务条件谘询组织，应公务员事务局局长邀请，成立专责小组进行公务员薪酬政策及制度检讨。这是第一阶段检讨的中期报告。 1.1-1.4 2. 专责小组委托顾问，就五个国家的公务员薪酬管理制度最新发展进行分析研究。五个主要研究范畴包括(a)薪酬政策、制度及结构；(b)薪幅；(c)薪酬调整；(d)工作表现奖赏制度；以及(e)把薪酬管理工作精简及下放。 1.5 3. 考虑过顾问中期报告所载资料后，专责小组提出本身的初步研究结果和意见。 1.6-1.7 香港公务员薪酬政策及制度的发展 4. 本港公务员薪酬政策的目标，是“提供足够薪酬去吸引、挽留及激励合适人才，为市民提供高效率和具成效的服务”，以“可与私营机构作合理比较”为原则。上述目标和原则自二十世纪五十年代沿用至今。 2.2-2.7 5. 为确保公务员的薪酬与私营机构保持相若，政府曾采用各种方法评估薪酬水平和趋势。在制定薪酬结构方面，政府沿用了“学历比较法”。 2.8-2.43 6. 政府近年把工作表现奖赏的元素引入公务员体制内，并正推行一个以团队为本的奖赏试验计划。 2.44-2.48 7. 为了进一步把职能下放，政府近年透过“公营部门改革”做了不少工作，但对于把薪酬管理工作纳入下放范围，一直持谨慎态度。 2.49-2.53 研究结果及观察要点 8. 顾问的五国研究，就专责小组须检讨的五个范畴，提供了资料。 3.1-3.8 9. 专责小组在现阶段抱?开放态度，在考虑顾问的研究结果及本港公务员薪酬政策及制度的发展后，提出了一连串问题供各界讨论。这些问题包括∶薪酬政策及制度是否需要作出改变，这项国际研究提供了什么经验，以及这些经验是否适用于香港。 3.9-3.51 公众谘询 10. 专责小组欢迎各界人士提出意见。 4.1-4.6 第一章 引言 (本章概述关于成立专责小组，检讨公务员薪酬政策及制度的背景) 序言 1.1 二零零一年十二月十八日，公务员事务局局长致函公务员薪俸及服务条件常务委员会(薪常会)、纪律人员薪俸及服务条件常务委员会(纪常会)及首长级薪俸及服务条件常务委员会(首长级常委会)的三位主席，邀请这三个谘询组织全面检讨公务员薪酬政策及制度。 背景 1.2 近期社会人士讨论公务员薪酬时，曾经指出这方面有全面检讨的需要。部分人士关注到，政府除了在一九九九年检讨过公务员的入职薪酬水平之外，十多年来未曾检讨入职职级以上的薪酬水平，以致某些职系及职级的薪酬已与私营机构脱节。此外，鉴于私营机构的薪酬管理方法已经改变不少，有些人士也关注到公务员现有的每年薪酬调整机制是否仍然发挥原有的作用。近期讨论的重点，在于香港目前的公务员薪酬政策及制度是否仍然切合时宜。有见及此，政府建议分两个阶段检讨现行的薪酬政策及制度，使之更配合现今情况，并与其他地方及本港的主要雇主所采用的最佳做法更趋一致，更精简和易于管理，并且更灵活地达到职位、才干、薪酬相称的目标。 专责小组 1.3 三个谘询组织在二零零二年一月四日举行了联席会议，席上决定接受公务员事务局局长的邀请，并成立专责小组执行上述任务。在向三个谘询组织的主席征询意见后，以我们为成员的专责小组在一月初成立(成员名单载于附录I)。 1.4 我们在一月十日举行了第一次会议，讨论专责小组的职权范围(见附录II)、内务守则及日后的会议日期，并决定委聘外间顾问，就几个发达国家的公务员薪酬结构及改革，收集资料。至于香港方面，我们会根据本身的知识和经验，得出自己的意见。 检讨 1.5 经过投标竞争后，普华永道谘询有限公司获选进行为期四个月的顾问研究。顾问须就五个国家(澳洲、加拿大、新西兰、新加坡和英国)在管理公务员薪酬方面的最新发展，进行分析，研究可能适用于香港的地方，其间须顾及香港公务员薪酬政策及制度的历史和发展。研究范围如下： (a) 普遍采用的薪酬政策、薪酬制度及薪酬结构； (b) 以薪幅取代固定薪级的经验； (c) 薪酬调整制度和机制； (d) 推行表现为本奖励制度以激励员工的经验；以及 (e) 把薪酬管理工作精简及下放的经验。 中期报告 1.6 我们曾承诺，一俟有关初步研究结果的中期报告在四月下旬备妥，我们便会向三个谘询组织汇报和征询有关各方，包括公务员团体的意见。在审议研究结果及考虑各方意见后，我们会在二零零二年七月，透过三个谘询组织向当局提交有关这项研究分析的报告，然后在二零零二年下半年建议第二阶段检讨工作的范围、方法、考虑因素和时间表，以及进行公务员与私营机构雇员薪酬比较研究的方法和时间。 1.7 专责小组考虑顾问研究后，己拟出初步研究结果和观察要点，载于以下各章。 第二章 香港公务员薪酬政策及制度的发展 (本章概述香港公务员薪酬政策及制度自二十世纪中叶以来的发展，特别?重与五个检讨范畴有关的发展) 2.1 我们认为，首先回顾香港公务员薪酬政策及制度(特别是第一阶段检讨工作涵盖的五个范畴)的发展，可为我们提供实际依据，与顾问研究所得有关五个国家最新发展的情况作比较。 A. 薪酬政策、制度及结构 I. 政策及制度 2.2 据我们了解，本港的现行公务员薪酬政策，是“提供足够薪酬去吸引、挽留及激励合适人才，为市民提供高效率和具成效的服务。这个薪酬应是公务员本身及他们所服务的市民都认为是公平的。在上述准则下，与私营机构薪酬大致相若的原则，是订定公务员薪酬的一个重要因素。” 这项政策声明包含两部分∶前半部说明薪酬政策的目标，后半部则阐释厘定薪酬的原则。 目标 2.3 根据我们翻查所得，现行的薪酬政策目标可追溯至二十世纪六十年代中期。其后，政府在一九六八年作出一项较详细的声明，重申同一概念。自此进行的多项公务员薪酬检讨，一再探讨并肯定这个目标。事实上，公务员薪酬政策目标——提供足够薪酬去吸引、挽留及激励合适人才，为市民提供高效率和具成效的服务——向来是无可置疑的。 原则 2.4 探讨过政策目标后，我们可以转谈厘定公务员薪酬的原则和制度自二十世纪中叶以来的演变。 原则∶可与私营机构作合理比较 2.5 在二十世纪五十和六十年代，政府每隔几年便委任一个薪俸调查委员会，负责检讨公务员的一般薪酬水平，以及个别职系的薪酬和结构。一九六五年的薪俸调查委员会建议，厘定公务员薪酬时，应以“可与私营机构作合理比较”为原则。这项原则，其后获得一九六八年薪俸调查委员会确认，并获政府接纳。当时政府作出一项详细声明，列出以下基本原则∶ (a) 政府同意采用“公务员薪酬应与工作大致相若的私营机构雇员所得薪酬可作合理比较”的原则，作比较时应顾及双方在其他服务条件上的差别；以及 (b) 公务员有合理权利要求继续获得以生活费用指数为依据的实际收入水平，但须证明其他机构的雇员也有同样待遇。 2.6 比较薪酬，本身是一项复杂的工作。早在一九七一年，薪俸调查委员会的报告已指出：“政府工作之性质有时无可与私营机构比较者…在私营机构并无类似受纪律约束之人员，而政府之政务主任有其独特之职务…在甚多方面，政府之职务与私营机构之工作亦有明显之差别…政府需求继续性之服务并希望以年资薪级，职位之相当稳定，有良好之晋升机会，及有长俸制度等事项吸引其人员，而在私营机构之雇主心目中，此等条件不一定构成重要因素。” 2.7 一九七一年薪俸调查委员会注意到进行薪酬比较的实际困难，但仍赞成采用“可与私营机构作合理比较”的原则。一九七一至七四年，政府接纳薪俸调查委员会按“职业类别”与私营机构比较薪酬的建议。这个制度把公务员分为不同的职业类别，每一类别包含一系列可在私营机构中找到相类的职位。政府其后进行了一连串的职业类别调查，但由于未能在私营机构中找到相类职位，最终须放弃按职业类别比较薪酬的做法，改为按生活费用数据调整公务员的薪酬。 2.8 由上文可见，与私营机构比较薪酬，涉及两大项工作： (a) 在私营机构中找出相类工作并评估相应的薪酬水平（薪酬水平评估）；以及 (b) 评估私营机构的一般薪酬变动，确保公务员的薪酬变动与私营机构普遍一致（薪酬趋势评估）。 一九七一年薪俸调查委员会建议按职业类别与私营机构比较薪酬，是执行(a)项工作的一个(失败的)尝试。由此可见，这项工作十分复杂。在进一步了解政府一直如何进行这项工作前，我们会按事件的发生次序，先简述(b)项工作。 薪酬趋势评估 2.9 一九七四年，政府决定进行一项私营机构薪酬趋势评估，确保公务员薪酬与私营机构大致相若。首次薪酬趋势调查在同年进行。自此，薪酬趋势调查每年都进行一次。有关薪酬调整制度及机制的演变，详载于本章C部。 薪酬水平评估 2.10 关于第2.8段提及的(a)项工作，在一九八六年，随?首长级加薪，其他公务员也提出了加薪要求，当局于是决定进行一项薪酬水平调查。这项调查，在同年五月委聘顾问进行。 2.11 由于不少政府职位是私营机构没有类似的，当局决定不把公务员的工作与私营机构直接配对，改为采用职位评值法（因素计分法），就是根据(a)知识和技能、(b)解决问题的能力和(c)问责性这三项因素，把一个可以代表一组政府职位的典型职位与私营机构内一组相类职位的典型职位作比较，然后计算每个职位的总分，再与该职位的薪金和整套薪酬福利互相配对。至于附带福利，则主要按其对员工的最高估计数值计算。 2.12 一九八六年的薪酬水平调查结果显示，除第一标准薪级及首长级薪级第3和第4点外，公务员的薪酬福利条件普遍比私营机构为佳。至于首长级薪级第4点以上的职级，则因为缺乏资料而无从比较。一九八七年四月，政府原则上接纳了上述薪酬水平调查结果。 2.13 一九八八年，政府参照一九八六年的薪酬水平调查结果，改善了第一标准薪级公务员的薪酬条件（薪金和规定工作时数）。 2.14 不过，高级公务员评议会及警察评议会的职方都拒绝接纳上文第2.12段概述的调查结果。他们对一九八六年薪酬水平调查结果感到不满的地方，主要是调查方法，尤其是职位和附带福利评值的方法存在缺点。具体来说，职方认为： (a) 调查方法太笼统，所依赖的统计数据有限。顾问的调查方法，只顾及知识及技能、解决问题的能力和问责性这三个因素，不但流于主观、容易出错，而且有机会被人操纵。这种方法更忽略其他例如体力要求、工作环境等重要因素，因此不适宜用来评估工作性质复杂的公务员职位； (b) 以最高估计数值计算福利，对公务员不公平，而计算公务员福利（尤其是宿舍、自行租屋津贴及退休金）的价值时，更有所夸大； (c) 当局就调查结果谘询职方的时间太紧迫，也没有向职方提供足够资料；以及 (d) 调查方法并无考虑纪律部队的工作特性，例如危险、有压力、须随时候召、个人自由受限制等。 2.15 职方猛烈抨击政府原则上接纳整体调查结果的决定，并表示如果政府一意孤行，必会严重打击公务员士气，以及遭受强烈反抗。这方面的讨论未有结果前，当局和职方亦为了一九八八年的薪酬调整幅度而意见分歧。结果，当局在一九八八年八月委任了一个调查委员会，负责研究一九八六年的薪酬水平调查方法及结果，并就这些调查结果可否作为调整公务员薪酬的有力依据，提出意见。 2.16 调查委员会先后在一九八八年十一月及一九八九年三月提交中期及最后报告书。结论是： (a) 所采用的比较薪酬方法，既妥善又为人认识，但如果采用职位与职位比较法则更适宜，且能使人对调查结果更有信心； (b) 所采用的评估附带福利价值方法，偏于高估公务员福利，尤其是房屋福利；以及 (c) 尽管私营机构和公务员的工作的确存在差别，但要推翻主要调查结果的一般要旨，仍欠充分理由。 2.17 政府在一九八九年四月接纳了调查委员会的建议，但以第一标准薪级人员已获改善的薪酬条件保持不变为准。 2.18 调查委员会报告书并建议，按“职位与职位比较法”进行的薪酬水平调查，应该成为调整公务员薪酬的依据，每隔三年进行一次。政府把这项建议记录在案，因为当时已邀请薪常会全面检讨公务员的薪酬结构，不宜同时进行薪酬水平调查。 2.19 经进一步研究调查委员会的建议后，薪常会表示对这项建议有以下存疑∶ (a) 要在私营机构找到足够的相类职位作比较，有实际困难。事实上，正是由于这个存在已久的问题，一九八六年薪酬水平调查才采用因素计分法； (b) 薪常会留意到，调查委员会认为，公务员薪酬与私营机构大致相若，比所有其他因素都更重要。不过，频频调整外部对比关系，难免会影响内部对比关系，对保持公务员体制的稳定并无好处；以及 (c) 建议的制度将会大幅改变公务员薪酬结构、员工协商和薪酬厘定方面的现有模式。然而，碍于上述困难，新制度不一定会比现有制度更能达到政策目标，而从员工有所保留的态度看来，也不见得会更受员工欢迎。 2.20 一九八八年，考虑到纪律部队的职责和工作量，加上一九八六年的薪酬水平调查未能从私营机构取得相类的资料，就纪律部队的特殊工作因素(如危险、有压力及个人自由受限制)作比较，政府于是邀请薪常会对纪律部队的薪俸及服务条件展开独立检讨。结果，有关的检讨委员会(凌n理检讨委员会)建议另设警务人员薪级表和一般纪律人员薪级表各一，并建议成立纪常会。 2.21 纪常会在一九八九年成立。应政府要求，纪常会就纪律部队的首长级、高级警司／监督、警司／监督及同等职级进行了职位评值。这项工作是与纪律部队的管理层和顾问共同进行。 2.22 评值结果显示，高级警司／监督和警司／监督或同等职级的薪酬，为本港同等职位薪酬的75%或以上。不过，首长级职位，尤其是较高层的职位，薪酬待遇则似乎比同等职位差。纪律部队指评值结果没有充分反映一些不能量化的特殊因素，而正因为这些因素，他们的工作与文职人员有别。他们建议增加薪酬，部分职级的增幅高达26%。 2.23 纪常会认为纪律部队首长级的薪酬应该跟随市场薪酬线的中位数。一九九零年，纪常会向政府建议新的纪律部队首长级薪级，但建议高级警司／监督、警司／监督及同等职级的薪级保持不变。 2.24 同年，由于各纪律部队纷纷要求修订非首长级的薪级，政府邀请纪常会先后检讨员佐级和主任级的薪酬。检讨结果是，纪常会认为员佐级应该相应采用薪常会就文职职系建议的薪酬基准，但可继续享有纪律部队当时比较优厚的薪酬。纪常会亦建议减少员佐级人员的入职薪点数目，并提高他们的薪酬，以承认初级警务人员的职责较为繁重。 2.25 至于各个纪律部队的主任级人员，纪常会认为除了基本招聘职级外，其他职级的职责大致相若，薪酬方面应反映这一点。纪常会并建议各纪律部队的相等职级在薪酬方面应该看齐。 2.26 在一九八九年之后的数年内，薪常会的工作重点，是应政府邀请检讨薪酬结构。(下文第2.30至2.32段会探讨薪酬结构。)接?的一次薪酬水平检讨，是在一九九九年进行的入职薪酬检讨。这次检讨仍然维持“可与私营机构比较”这一原则。举例来说，薪常会建议把一直未能与私营机构作比较的资历组别删去(例如资历组别第4、6及12组)。此外，鉴于公务员入职点以上的薪酬水平可能仍受关注，薪常会建议当局“应考虑是否需要比较和如何比较公务员与私营机构雇员两者在入职点以上的薪酬” 。 2.27 一九九九年的检讨结果，是大多数文职职系的基准／入职薪酬被调低6%至31%不等。根据薪常会有关文职职系起薪的建议，纪常会就纪律人员职系建议了一套新的入职薪酬，把有关入职薪酬调低3%至17%不等。经修订的入职薪酬于二零零零年四月生效。政府并接纳薪常会的建议，把入职薪酬与每年根据薪酬趋势进行的薪酬调整脱k。 原则：跟随而非领导私营机构 2.28 另一个经常检讨的原则，是“公务员薪酬应该跟随而非领导私营机构。政府应该订定可接受的薪酬水平，而即使支付最低薪酬，也应比多数雇主所支付者高”。一九七一年的检讨再次肯定这项原则，只是措辞略为不同：“至于薪俸水平方面，与私营机构同类职责作公平比较之原则既经决定，则政府应追随而不应起领先作用。” 2.29 从本章C部可见，每年薪酬趋势调查的／方法已反映应该“跟随而非领导私营机构”这一原则。 II. 薪酬结构 2.30 薪常会在一九七九年成立后，进行了首次薪酬结构检讨，建议政府采用“学历比较法”。 2.31 薪常会在建议采用这个方法前，曾考虑另外两个方案：“职业类别比较法”和“核心职系比较法”。前者已证明不可行(见上文第2.8段)，后者则须找出一些在私营机构中有相类职系的核心职系，在厘定其他职系的薪酬时作参考之用。薪常会最后认为，“学历比较法”是当时唯一的可行方法，但不排除将来或会采用“核心职系比较法”，不论是单独采用或与“学历比较法”一并采用。 2.32 接?的一次检讨是在一九八九年进行，当时薪常会应政府所请，全面检讨薪酬结构。一九八九至九零年间，薪常会重新肯定“学历比较法”，并建议根据个别职系已予修改的结构，修订每一资历组别的薪酬基准及有关职系的薪酬结构。这些建议都获得政府采纳。 2.33 最后，我们简述政府近年在处理“海外”和“本地”聘用条件有差别的问题上，有何进展。为消除两者的差别，政府在一九九四年首次提出“划一聘用条款和服务条件”的概念，获得薪常会大力支持。一九九八年，政府建议落实这个制度，但修改原先建议的应用范围。经谘询职方并获得薪常会支持后，这个制度由一九九九年一月一日起对新聘的公务员实施。 B. 以薪幅取代固定薪级 2.34 我们回顾公务员薪酬制度的发展时，并无发现值得注意的资料，显示香港政府在以薪幅取代固定薪级方面有何经验。 C. 薪酬调整制度及机制 2.35 一九六八年，为进一步落实“可与私营机构作合理比较”的原则(见上文第2.5至2.29段)，当时的铨叙科成立了薪俸调查组，负责透过各项调查，搜集及分析有关私营机构薪酬及服务条件的资料。 2.36 当时因通货膨胀加速，显示政府有需要更频密地调整公务员的一般薪酬水平。在一九七二及七三年，政府根据生活费用数据调整公务员薪酬，但事实证明，纯粹根据生活费用的变动调整公务员整体薪酬，并未能贯彻“可与私营机构作合理比较”的原则。 2.37 政府决定，要确保公务员薪酬与私营机构大致相若，最有效的方法是进行私营机构薪酬趋势调查，调查结果可作为厘定公务员整体薪酬调整幅度的依据。首次薪酬趋势调查于是在一九七四年展开。 2.38 薪常会在一九七九年一月成立后，发展薪酬趋势调查制度便成为其工作范围之一。同年，为求更公正、独立，薪俸调查组拨归薪常会，并改称为薪酬研究调查组(调查组)，向一个薪酬趋势调查委员会(薪趋调委会)负责。(薪趋调委会的主席由薪常会成员担任，成员包括纪常会和职管双方的代表。)自此以后，薪趋调委会一直不断检讨定期进行薪酬趋势调查的需要和调查方法。 薪酬趋势调查 2.39 调查组每年进行薪酬趋势调查一次，目的是评估在一段12个月的期间内(即由上一年四月二日至当年四月一日)，参与调查的私人公司的全职雇员平均薪酬变动。这项调查不会比较个别职业类别的薪酬。 2.40 薪酬趋势调查通常在每年一月至五月进行。为方便进行调查，非首长级公务员分为三个薪金级别。参与调查的私人公司须就相应属于这三个薪金级别的雇员提供下列资料：底薪因生活费用、整体经济环境和公司业绩而出现的变动；巿场薪酬及递增薪额的一般变动；以及附带福利以外的现金报酬(例如劳绩奖赏、花红)的变动。这些资料会按照议定方法整理和分析，从而得出每个薪金级别的薪酬趋势“总指标”。指标以百分率显示，代表了有关薪金级别内所有接受调查的雇员的平均薪酬调整幅度。 公务员一般薪酬调整 2.41 根据一九八八年调查委员会——其职权范围包括检讨一九八七至八八年度的薪酬趋势调查方法——作出的建议(见第2.16段)，政府从薪酬趋势“总指标”减去公务员增薪额占薪酬的开支(以占每个薪金级别的薪酬总开支的比率表示)，得出薪酬趋势“净指标”。政府厘定薪酬调整幅度时，亦顾及调查委员会的另一项建议：得出的低层薪金级别薪酬趋势指标如果比中层薪金级别低，就应调高至同一水平，除非有充分的反对理由。 2.42 政府决定并公布通常在四月一日生效的薪酬调整幅度之前，必先谘询四个中央评议会，并提交行政会议和立法会财务委员会讨论。由于调查期是由上一年的四月二日起计的12个月，薪酬的调整只会跟随而不会领导私营机构。 2.43 在厘定薪酬调整幅度时，政府会考虑薪酬趋势调查的结果、生活费用的变动、经济状况、财政预算、职方的加薪要求和公务员士气。政府和职方商议实际调整幅度时，薪趋调委会和薪常会都不会参与。 D 工作表现奖赏制度 2.44 对工作表现出色的人员，政府通常透过晋升或其他不涉及薪酬或金钱利益的方式表示奖励，例如由部门或职系首长、政务司司长或行政长官发给嘉许或嘉奖书。二十世纪九十年代中期，若干部门(例如机电工程署)成立“营运基金”，设计了以部门为单位的团队奖赏，以实物(例如超级市场礼券、周年聚餐等)奖励员工。假如部门在某一财政年度内达到既定的目标(通常是一套反映服务效率、成效和水平的既定指标)，所有员工都会获得相同价值的奖赏。 2.45 一九九九年三月，政府发表《公务员体制改革》谘询文件，建议把工作表现奖赏的元素，逐步引入公务员体制内，以激励和奖赏表现出色的人员。其后，政府要求部门及职系首长改善就员工工作表现的管理制度，方法包括使用?重关键才能的新评核报告表格、设立评核委员会，以及收紧发放增薪的准则。 2.46 作好上述准备后，政府决定在公务员体制内试行以团队为本的奖赏制度，目的是为部门提供一件管理工具，用以找出表现出色的团队并加以奖励，从而提高部门的整体服务水平。政府采用团队奖赏方式，原因如下： (a) 团队成绩较易衡量； (b) 可避免倚赖主观的评核；以及 (c) 队员可以互相勉励，从而提高团队的工作效率。 2.47 要成功推行工作表现奖励制度，就要得到高级管理层全力支持，并要公务员广泛接受这个概念，也要考虑以什M方法分配奖赏才能符合公正公平的原则。为了使部门和员工认同这个制度，并测试团队奖赏能否公正公平地分配予员工，六个部门自二零零一年十月起各自推行了一项试验计划。试验计划的要点如下： (a) 得奖单位可以是部门的组别或办事处，也可以是组别或办事处的工作队伍； (b) 部门首长可设计部门本身的计划及厘定分配奖赏的准则； (c) 奖赏（约为半个月薪酬）会一次过发放，并不计入底薪内；以及 (d) 部门首长应与员工共同设计和管理试验计划。 2.48 试验计划将会推行九至十个月，然后选出优胜队伍，接?是评核试验计划的成效，并就未来路向提出建议。 E. 把薪酬管理工作精简及下放 2.49 为了提高运作效率、增加制度的透明度及保持内部对比关系，薪酬管理工作一直由公务员事务局，参照有关谘询组织的建议，根据13个预先核准的薪级表（例如总薪级表、警务人员薪级表、首长级薪级表），中央处理。首次把这项工作下放，是在一九九九至二零零零年度。当时，为应付人手短暂不足的问题，部门及职系首长获授权自行招聘非公务员合约雇员，并厘定这些雇员的薪酬。 2.50 为了进一步把职能下放，近年政府透过“公营部门改革”做了不少工作。除了把更多管理人力资源的权职下放给部门及职系首长外，政府还在五个部门，即公司注册处、土地注册处、电讯管理局、邮政署和机电工程署引入“营运基金”的概念，提高服务效率。主管人员可以用商业手法管理人力及财政资源，但员工仍然按公务员薪级表支薪。 2.51 此外，自一九九九至二零零零年度起，政府已逐步在23个部门改用整笔拨款安排。这些部门包括渔农自然护理署、民航处、n生署、香港警务处、政府印务局及水务署等。管制人员可在所属开支总目下，自由和灵活地调动拨款，应付各项开支。不过，以整笔拨款营运的部门，薪酬及编制仍受中央规管。 2.52 到一九九九至二零零零年度，当局正式把与非公务员合约雇员有关的薪酬管理工作下放，这才带来真正的转变。根据新安排，为应付人手短暂不足的问题，管制人员获授权招聘非公务员合约雇员，并按照若干概括的准则厘定个别雇员的薪酬及酬金，例如他们的聘用条件既不可以低于《雇佣条例》规定的条件，又不可以比同等公务员职级的中点薪金优厚。采用这项安排后，部门可以灵活地应付突然增加的工作量。各部门初步对新安排d誉不一，但一致认为，如要广泛实施非公务员合约雇员计划，作为除公务员外另一个招聘人手的固定途径，政府应该先行深入探讨其可行性。 2.53 由此可见，政府对于把薪酬管理工作纳入下放范围，一直持谨慎态度，因为这个做法会对一贯的公务员薪酬管理政策及机制有重大影响。若要考虑更改现有政策及机制，必须先对未来的最佳路向进行彻底检讨并取得共识。 第三章 研究结果及观察要点 (本章以方便阅读的点列形或，载述专责小组对顾问研究结果的意见，并提出值得进一步研究的要点) I. 引言 3.1 – 顾问的五国研究，就专责小组须检讨的五个范畴，提供了资料。 3.2 – 为应付不同的需要，各国存在差异是无可避免的。就是“公务员”一词，不同国家都有不同定义。尽管如此，顾问仍能在这些国家中找出一些共通点和相同经验。 3.3 – 我们注意到，顾问观察得到的要点如下： (a) 薪酬与职级的改革在实施过程中，不可也不应脱离公务员制度的整体改革； (b) 要有长远目光； (c) 必须取得关键人士对改革的认同和承诺； (d) 要投放较多的资源，这可提供推行薪酬改革时所需的实力和承诺；以及 (e) 因应公务员制度改革而对薪酬及职级安排所作出的大规模变动，对公务员而言，难免有得有失。 3.4 – 我们不打算在本报告书内复述顾问的研究结果，但希望读者会细读顾问报告原文。(顾问报告随本报告书附上。) 3.5 – 直至目前为止，我们对顾问的研究结果和建议持开放态度。 3.6 – 无论如何，有一点值得注意的是，这次研究涵盖的五个国家大多数花了很长的时间(约10至15年)来推行全面改革，以配合不断转变的社会经济和巿民对公务员的期望。 3.7 – 我们明白，这项顾问研究只可作参考之用，香港必须按本身的需要采取最合用的公务员薪酬制度。 3.8 – 我们在提出本身的意见和建议前，会先从香港现行制度(及第二章所述发展概况)的角度，提出以下问题讨论。 II. 有需要作出改变？ 3.9 – 在按五个研究范畴讨论薪酬制度前，我们先要问∶现有薪酬制度是经过多年演变而成，在其他因素配合下，为香港带来一支稳定、廉洁和有效率的公务员队伍，基本的问题是这个制度是否需要改变？ 3.10 – 我们一直紧记，要确保今次的检讨公平和全面，我们必须抱?开放态度。不过，得知五个国家在薪酬管理方面的发展后，我们发现了一点，就是香港的现行薪酬制度虽然一直行之有效，但的确需要认真加以研究，以确保这个制度在香港当前的社会经济情况下仍然管用，可以符合各方的期望和应付未来的挑战。 3.11 – 近期公众对公务员薪酬开支议论纷纷，正好说明了有作出改变的需要。市民显然希望当局彻底反思现有薪酬制度所依据的基本原则。虽然香港过去定期进行的薪酬水平、薪酬结构及其他检讨，确实对薪酬制度作出了一些改善，但仍然只就薪酬制度的个别范畴进行零碎的检讨，可能已不足够。 III. 专责小组对五个范畴的研究结果的意见 A. 薪酬政策、制度及结构 3.12 – 正如第二章所述，本港的现行公务员薪酬政策，是“提供足够薪酬去吸引、挽留及激励合适人才，为市民提供高效率和具成效的服务”。 3.13 – 由于公营部门与私营机构的工作性质不同，执行公务的原动力，与私营机构不尽相同。私营机构大多以盈利或业务的增长为主要考虑因素。 3.14 – 除了专业知识外，政府较重视员工的忠诚、经验、服务精神、社会责任感、团结精神、服务的连贯性等。正如第二章指出，对于私营机构的雇主来说，这些因素未必是最重要的。 3.15 – 香港政府目前以不同方法吸引、挽留及激励员工，包括提供具竞争力的薪酬(根据与私营机构大致相若的原则厘定)、合理的工作保障、较好的晋升机会、退休金或强制性公积金。 3.16 – 从顾问的五国研究可见，虽然这些地方仍然认为政府应该带头做一名“好雇主”，而“招聘、挽留及激励”员工亦是颇普遍的薪酬政策目标，但提供递增薪级、工作保障、晋升机会及退休金等，可能已不再是主要的考虑因素。 3.17 – 在五个国家中，政府的负担能力已成为更重要的考虑因素。与私营机构的薪酬作正式比较，也不再那么重要。 3.18 – 每名公务员在递增薪级、工作保障及退休金等方面的待遇大致上保持相若这一原则，可能不再适用。这些条件正逐渐被下列各项取代∶按工作表现给予奖励，在薪酬(尤其是高级公务员的薪酬)中加入可调节的部分，改用合约安排，或以公积金代替退休金。 3.19 – 其他改革结果，包括出现“净工资政策”，亦即与工作有关的各项津贴都纳入薪酬内。 3.20 – 在这方面，五个国家的公务员薪酬制度可能与私营机构有越来越多共通点。当然，盈利和业务增长不可能是政府最关注的因素。 3.21 – 顾问的结论显示，似乎对于作出上述转变的国家而言，转变成效不错，至少看来有助于平息就公务员薪酬是否过高、过低或有否随经济情况调整等不休的争论。 3.22 – 我们现在并非建议香港跟随外国的做法，因为我们要有自己的一套制度，藉以维持一贯的服务和团结精神。作出任何改变，导致人手转换频仍，会对本港不利。 3.23 – 我们想提出以下问题，以供讨论： (a) 公务员薪酬政策及制度应否彻底改变，变为更?重薪效挂k、薪酬以净工资计算(即以现金取代房屋、医疗等各项津贴)？ (b) 对高级公务员采用的薪酬政策，应否与中级和初级公务员不同，即前者既要承受薪酬调整的较大风险，亦有机会获取较大的u赏？ (c) 处理纪律部队薪酬的政策，应否与其他公务员不同？ (d) 我们应否继续定期检讨薪酬水平、薪酬结构和薪酬趋势，确保公务员薪酬与私营机构保持相若？ (e) 还是政府的负担能力应成为调整薪酬时的首要考虑因素？ (f) 在现有薪酬政策及制度中有那些元素应该保留，以维持公务员体制稳定和员工士气？ (有关推行各项改革的方法和所需时间，暂时不作研究。) B. 以薪幅取代固定薪级 3.24 – 多年来，香港政府一直采用每年有固定增薪的薪级制度。公务员会每年获得增薪，直至到达所属职系和职级的顶薪点为止。增薪可因工作表现欠佳而不获发放，但这个情况甚少发生。 3.25 – 香港政府在以薪幅取代薪级方面，没有经验。 3.26 – 五个国家都引入了灵活的薪幅制度，只是程度有别∶有些应用于大部分公务员；有些只应用于高级公务员，而其余公务员则沿用固定薪级。 3.27 – 推行薪幅制度的一般方法，是为个别职级或级别设最低和最高薪酬。员工在这些幅度内获得较为灵活的薪酬，而薪酬也可按工作表现增减。当局在决定薪酬方面，有颇大弹性。 3.28 – 五个国家的经验显示，薪幅制度可提供一个讲求表现(不只是年资)而更公平的奖赏机制，并可推广注重工作成效的文化。 3.29 – 这些国家的经验也显示，采用灵活的薪幅制度，必须同时有一个严格的衡量和管理工作表现的机制，以作配合。 3.30 – 在研究应否以弹性薪幅取代固定薪级时，有若干问题是要考虑的： (a) 以香港而言，引入弹性薪幅制度，对改良工作表现奖赏制度和促进讲求工作成效的文化会否有帮助？ (b) 引入弹性薪幅制度，会否在公务员当中造成分化？ (c) 弹性薪幅制度应适用于所有公务员，还是只适用于管理职务较重的高级公务员？ (d) 弹性薪幅制度，应否同时适用于文职职系及纪律部队？ (e) 为配合弹性薪幅制度，现行对工作表现的衡量及评核机制是否要修改？ (f) 直接把薪效挂k，对促进讲求工作成效的文化，是否最佳的方法？ C. 薪酬调整制度及机制 3.31 – 在香港，公务员薪酬调整幅度是参照每年进行的薪酬趋势调查厘定。这项调查的目的，是评估过去12个月内私人公司雇员的平均薪酬变动。 3.32 – 政府厘定公务员薪酬调整幅度时，也会考虑生活费用的变动、经济环境、财政预算、职方的加薪要求及公务员士气。 3.33 – 根据顾问观察所得，由于普遍趋势是把薪酬管理工作下放给个别部门，五个国家已逐渐摒弃以既定公式厘定薪酬的做法。 3.34 – 顾问又观察到，由于上述转变，中央机关的角色已有所改变，现今主要是制定整体政策大纲和提供意见，而非直接监管具体的薪酬谈判工作。 3.35 – 不过，如果仔细阅读五个国家的研究结果撮要，便会发现有两个国家的中央政府对厘定薪酬水平和调整幅度的工作似乎仍然有很大控制权，而厘定方法亦相当机械化。至于其余三个国家，决定薪酬水平和调整幅度的主要因素，似乎是财政限制和薪酬谈判结果。 3.36 – 在研究五个国家的经验可否给香港借镜时，我们必须考虑下列几个问题： (a) 应否继续遵守“公务员薪酬与私营机构保持大致相若”的原则？ (b) 公务员和市民是否仍然认为现行的薪酬调整制度是公平的？是否有其他可以达到这个目标而效果相同或更佳的制度？ (c) 现行薪酬调整的制度是否有需要更改或变得更灵活？ (d) 在决定薪酬调整幅度时，应否以财政限制为首要因素？ (e) 薪酬调整应否仍由中央管制、指引？还是下放给部门(见E节)，让各部门行使自主权、灵活运作？两者之间，要如何平衡才适合香港？权力下放多少才恰当？ D. 推行工作表现奖赏制度 3.37 – 正如第二章所述，香港政府推行薪效挂k的经验，十分有限。把工作表现奖赏制度的元素逐步引入公务员体制内的建议，首次见于一九九九年三月发表的《公务员体制改革》谘询文件。 3.38 – 政府引入按才能评核工作表现的表格、设立评核委员会，以及收紧发放增薪的准则，从而改善了对员工工作表现的管理制度。这个制度有所改善后，政府便由二零零一年十月起在六个部门推行一项试验计划，测试团队奖赏能否公平公正地分配予员工，并争取部门及职方认同和支持这个概念。试验计划的成效在二零零二年后期便有分晓，试验结果相信会对这项措施日后的发展有重大影响。 3.39 – 顾问研究显示，五个国家都致力把薪酬更贴近工作表现。以较灵活的薪幅(按工作表现给予不同薪酬及增薪)取代固定薪级表上自动按年递加的增薪，是迈向薪效挂k的一大步。 3.40 – 有些国家已在不同程度上把个人表现奖赏纳入底薪内，有些则选择以一次过的形式发放奖赏，作为员工某年表现良好或对某项工作有贡献的奖励。 3.41 – 以团队为本的奖赏并不普遍，而且通常只适用于完成某项工作／计划或达到某一工作目标的情况。 3.42 – 在其他国家，工作表现奖赏至今只限于高级公务员。奖赏占薪酬的比率，因国家而异，由5%至约40%不等。工作表现奖赏通常不适用于初级公务员。即使适用，奖赏通常都不足薪金的一成。 3.43 – 其他国家的经验显示，工作表现奖赏制度成功与否，主要取决于当局是否有一个可靠的去管理员工的工作表现，以及是否有足够经费作奖赏之用。在表现管理架构能够公平和贯彻始终地运作的地方，工作表现奖赏制度似乎更能发挥作用，为职管双方带来实际益处。 3.44 – 鉴于上述情况，我们要考虑以下问题： (a) 把薪效挂k的元素引入公务员薪酬制度内，是否对香港有利？ (b) 除引入与工作表现挂k的薪幅制度外，我们是否还要考虑采用其他形式的工作表现奖赏制度？ (c) 应否实施团队奖赏制度？如果应该，则对哪些级别(高级、中级、低级或各级)实施？准则又如何？ (d) 应否引入个人奖赏制度？如果应该，则对哪些级别(高级、中级、低级或各级)实施？准则又如何？ (e) 工作表现评核制度近年已有改善，这方面还需要什么改变，以配合薪效挂k制度？ E. 把薪酬管理工作精简和下放 3.45 – 近年，在把工作下放方面，香港政府已把更多管理人力资源的职权转授给部门，并在5个和23个部门分别实施“营运基金”和“整笔拨款”安排。不过，由公务员事务局中央处理的薪酬管理工作，仍没有下放。 3.46 – 为应付人手短暂不足的问题，香港政府已自一九九九至二零零零年度起，根据聘用临时工人的经验，授权各部门只须遵守若干概括的准则便可以自行招聘非公务员合约雇员，并可就个别情况订定薪酬和酬金。 3.47 – 顾问的研究显示，五个国家或多或少已把薪酬管理工作下放给个别部门和机构，后者则按一个由中央决定的政策大纲运作，而且在负担能力和财政预算方面有严格限制。这个措施的特点包括∶ (a) 部门或机构享有颇大自由； (b) 高级公务员仍由中央管理；以及 (c) 减少采用津贴。 3.48 – 根据顾问的观察，上述措施能够以更公平的方式奖赏员工，使薪酬制度更能配合个别部门或机构的特别情况，精简有关程序，以及更灵活地应付资源和人手需求，因此在改善个别员工的工作表现和整体生产力方面，看来已经发挥实际作用。 3.49 – 然而，把薪酬管理工作下放，同时影响到内部对比关系，也可能动摇公务员队伍的共同目标和信念。 3.50 – 五个国家中，很多都已经大幅改革职级方面的安排，一般包括： (a) 把一般职系人员(政务职系或同类职位除外)转为部门人员； (b) 精简职级数目和薪幅，从而建立层次较少的管理架构； (c) 把各种职业合并为较大的员工组别，从而改善人力资源管理； (d) 建立正式的职位评值制度及程序，以评定职位的比重；以及 (e) 界定职级或职系时，以工作要求而非学历为主要因素。 3.51 – 下列问题必须考虑： (a) 像香港这样的城市，应否考虑把管理公务员薪酬的工作下放？ (b) 如果把公务员薪酬管理工作下放，应该把多少与薪酬及职级界定有关的职责下放给部门？ (c) 为方便推行以部门为本位的管理工作，应否把部分或全部一般／共通职系人员转为部门人员？ (d) 如果把薪酬管理工作下放，过渡期间或会相当长。在这段期间，如何维持服务水准和员工士气？ (e) 在精简工作方面，可否把现有职系合并为多个较大的职业类别？可否进一步精简组织架构，包括扩阔管理职权和减少架构的层次？ (f) 应否推行正式的职位评值制度？如果应该，则由中央还是部门负责推行？ 第四章 公众谘询 (本章总结中期报告内容，并邀请各界人士提出意见) 4.1 我们已知悉顾问就五个国家的公务员薪酬管理制度最新发展进行研究的结果，以及顾问认为可能适用于香港的最佳做法。 4.2 然而，在听取有关各方及公众就顾问研究结果发表的意见之前，专责小组应继续持开放态度。中期报告已经发表，我们现正进行谘询，各界人士可就我们在第三章提出的各项问题，发表意见。 4.3 在这方面，我们同意顾问的看法，即“必须取得关键人士对改革的认同和承诺。尽早向公务员队伍内的管理人员和员工征询意见，将有助公务员加强认识变革需求和各种变革方案，消除他们的疑虑，并在构思改革建议时尽早吸纳他们的意见。”5 4.4 我们会在二零零二年七月提交最后报告时作出建议。薪常会随后会联同其他两个谘询组织，在二零零二年下半年就如何进行第二期检讨工作向当局提出建议。 4.5 专责小组欢迎各界人士提出意见。 4.6 如果有任何意见，请于二零零二年五月二十五日或之前送交公务及司法人员薪俸及服务条件谘询委员会联合秘书处。地址∶香港金钟道89号力宝中心第2座7楼701室；传真号码∶2877 0750；电邮地址∶jsscs@jsscs.gov.hk。 � 一九八九年薪常会第二十三号报告书，第11页 � 一九七一年薪俸调查委员会报告书，第4页。 � 一九九九年薪常会第三十六号报告书，第27页。 � 一九七一年薪俸调查委员会报告书，第4页。 5 普华永道谘询有限公司向专责小组提交的中期报告，第3页。 ii PAGE