高级会计师

第八章　预算管理、预算会计与政府会计改革 考情： 　　2010年必答题10分，选答题20分，总计涉及30分。考点主要涉及预算单位基本支出管理、政府收支分类；政府采购、国有资产管理、国库集中收付下的会计核算。 　　 　　主要内容： 　　考点一：部门预算管理 　　包括中央部门预算的内容、中央部门收入与支出预算的编制、政府收支分类、中央部门财政拨款结转和结余资金的管理、财政支出绩效评价管理等内容。 　　考点二：国库集中收付制度、政府采购制度及相关处理。 　　考点三：行政事业单位国有资产管理。 　　行政事业单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。 　　考点四：预算会计与政府会计改革。 　　预算会计包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计等。 　　 　　学习重点： 　　考点一：部门预算管理，特别是政府收支分类、中央部门财政拨款结转和结余资金的管理、财政支出绩效评价管理等内容。 　　考点二：国库集中收付制度、政府采购制度，特别是相关规定及会计处理。 　　考点三：行政事业单位国有资产管理，特别关注行政事业单位国有资产配置、使用和处置；评估、清查及报告。 　　考点四：预算会计。其中的政府会计改革一般了解即可。 　　 　　本章背景： 　　近几年国家在行政管理中的一些重大变化，会计作为一面镜子应当反映出来。近几年，与政府非营利组织会计或者预算会计等相关的重大宏观改革包括以下几个方面：第一，是部门预算，预算会计依附于整个部门预算管理体制的变化；第二，是政府收支分类，它与预算会计有更紧密的联系；第三，是国库集中收付制度；第四，是政府采购；第五，是收支两条线的管理，收入不能用于直接支付，类似于企业的“坐支”。这几点构成了我国整个预算会计改革和发展的大的经济和管理环境，也一定会体现在案例分析题当中。 　　 　　内容讲解： 第一节　部门预算管理 　　本节主要讲六个问题：中央部门预算的内容及编制规程、中央部门收入预算编制、中央部门支出预算编制、政府收支分类、中央部门财政拨款结转和结余资金管理、财政支出绩效评价管理。除了第一个问题作为一般了解以外，第二个和第三个需要掌握，剩余三个问题均是考试的重点，例如政府收支分类是近几年的出题热点。 　　部门预算是政府预算的重要组成部分，反映了政府各个组成部门履行职能时所发生的资金收支情况。 　　 　　一、中央部门预算的内容及编制规程 　　中央部门包括：党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部、武警总部，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院等行政机关和中央级的科研机构（如：社科院、工程院）等事业单位。 　　（一）中央部门预算的内容 　　概括地说，部门预算就是一种财务计划。企业的财务是财务，而国家的财务则是财政，税务是管“收钱”的，而财政则是“花钱”的，如何花钱是部门预算需要考虑的问题，即部门预算是国家财政进行资金控制的重要手段。 　　中央部门预算实行“一个部门一本预算”的综合预算管理，其内容包括一个部门所有的收入和支出。其核心思想是将部门依法取得的包括所有财政性资金在内的各项收入和支出，都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映，实行统一管理，统筹安排、综合平衡。 　　（二）中央部门预算的编制规程 　　1.编制方式 　　部门预算编制采取自下而上的汇总方式，从基层预算单位编起，逐级汇总，所有开支项目落实到具体的预算单位。 　　2.编制流程 　　中央部门预算编制程序实行“二上二下”的基本流程（如下图）： 　　 INCLUDEPICTURE "E:\\2011下载制作\\chinaacc\\gaoji\\jichu\\kjsw\\media_k\\kjsw0801\\kcjy\\images0801\\jy080101.gif" \* MERGEFORMATINET 　　“一上”阶段，主要目的是由中央部门提出下一年度预算建议数。即从基层预算单位编制项目预算建议数，形成本单位年度部门预算。然后层层审核汇总，由一级预算单位审核汇编成部门预算建议数，报送财政部。 　　“一下”阶段，主要目的是由财政部下达各部门预算控制数。即财政部对各中央部门上报的预算建议数进行审核、平衡，汇总形成中央本级预算初步方案报国务院，经批准后向各中央部门下达预算控制限额。 　　“二上”阶段，主要目的是形成下一年度的中央预算和各部门预算草案。即中央部门根据财政部下达的预算控制限额，编制部门预算草案上报财政部。财政部汇总成中央本级财政预算草案和部门预算，报国务院审批后，再报全国人民代表大会预工委和财经委审核，最后提交人代会审议。 　　“二下”阶段，主要目的是以法律文件的形式下达下一年度预算。主要由财政部根据全国人民代表大会批准的中央预算草案批复部门预算。 　　3.预算调整 　　在预算执行过程中，出现国家政策发生变化或重大自然灾害等不可预见因素，由预算单位向上级部门提出预算调整申请，部门进行审核后，对符合预算调整条件的报财政部申请调整预算。预算调整申请应当包括调整的事项和原因、调整的必要性、调整的金额等。 　　 　　二、中央部门收入预算编制 　　（一）收入预算的内容 　　中央部门预算收入，是部门或单位编制年度预算时，预计该年度将要从不同渠道取得的各类收入的总称，是中央部门履行职能，完成各项工作任务的财力保障。 　　●该主体包括部门和单位。比如教育部、科技部、发改委等都是中央部门，同时也是一个行政单位；而中央级的科研院所则是事业单位。 　　●中央部门预算收入根据资金来源可分为财政拨款收入、政府性基金收入、其他收入等。 　　1.财政拨款收入 　　财政拨款收入是指由中央财政从一般预算中拨款形成的部门收入。中央财政根据预算单位的基本支出预算、项目支出预算以及各方面收入来源情况，综合核定对某一单位的年度财政拨款额。 　　2.政府性基金收入 　　政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院有关文件规定，为支持某项公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。前面所讲的“财政拨款收入”主要来源于税收收入，而此处的“政府基金收入”是除税收收入以外的收取的“费”，比如收取的机场建设费、三峡水利工程建设、农网还贷工程收取的费用，均属于政府性基金收入。 　　政府性基金的管理原则是：基金全额纳入预算实行“收支两条线”管理；在预算上单独列编，自求平衡，结余结转下年继续使用。 　　3.其他收入 　　其他收入主要包括事业收入、上级补助收入、事业单位经营收入、附属单位上缴收入、用事业基金弥补收支差额和其他收入。此处的“事业收入”要与“经营收入”区分开来，比如某些大学的学费收入是事业收入，大学所下设的招待所、酒店等营业场所形成的收入，属于经营收入。 　　【拓展】在学习到后面的“行政事业单位会计”的具体核算时，需要设置“其他收入”科目，用于核算对外投资收益、固定资产出租、外单位捐赠未限定用途的财物、其他单位对本单位的补助以及其他零星杂项收入等。注意那里的“其他收入”科目，核算的是与事业收入、经营收入等无关的其他收入，与此处的“其他收入”概念是完全不同的，学习时注意区别。 　　需要说明的是，2011年1月1日前，因存在未纳入预算管理的预算外资金，中央部门预算收入还包括预算外资金收入。预算外资金由各单位缴入财政专户，形成国家财政收入，再由财政部门按照综合预算有关规定，确定各部门使用预算外资金的支出规模。预算外资金核拨给部门后，形成部门收入。2011年1月1日后，按预算外资金管理的收入全部纳入财政预算管理，部门预算收入中不再存在预算外资金收入。 　　（二）收入预算的编制要求：合法、完整、准确 　　中央部门在预测收入预算时，应本着科学、合理的原则，遵循项目合法合规、内容全面完整、数字真实准确的总体要求。 　　1.项目合法合规。中央部门填列的各项收入，必须是符合国家相关法律、行政法规规定的收入项目。 　　2.内容全面完整。中央部门填报的预算收入应包括部门依法取得的全部收入，不应在部门预算外保留其他收入项目。 　　3.数字真实准确。收入的预测应当以国家社会经济发展计划和履行部门职能的需要为依据，同时结合近几年实际取得的收入并考虑增收减收因素测算，不能随意夸大或隐瞒收入，力求各项收入预算数据真实准确。 　　 　　三、中央部门支出预算编制 　　中央部门预算支出，是部门或单位编制年度预算时，预计该年度为履行职能、完成各项工作任务所发生的各类支出的总称。 　　中央部门预算支出包括基本支出、项目支出、上缴上级支出、事业单位经营支出以及对附属单位的补助支出。其中，基本支出预算和项目支出预算是部门支出预算的主要组成部分。 　　●基本支出预算是中央部门为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，按其性质分为人员经费和日常公用经费，比如支付给公务员的工资。 　　●项目支出是中央部门为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划，包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等项目支出。 　　（一）基本支出预算编制 　　1.基本支出预算的编制原则 　　（1）综合预算的原则。在编制基本支出预算时，各部门要将当年财政拨款和以前年度结余资金，预算内和预算外资金等全部纳入部门预算，统筹考虑、合理安排。 　　（2）优先保障的原则。预算资金的安排，首先应当保障单位基本支出的合理需要，以维持行政事业单位日常工作的正常运转。在此基础上，本着“有多少钱办多少事”的原则，安排各项事业发展所需的项目支出。 　　（3）定额管理的原则。基本支出预算实行以定员定额（指预算分配定额）为主的管理方式，同时结合部门资产占有状况，通过建立实物费用定额标准，实现资产管理与定额管理相结合。对于基本支出没有财政拨款的事业单位，其基本支出预算可以按照国家财务规章制度的规定和部门预算编制的有关要求，结合单位的收支情况，采取其他方式合理安排。 　　2.基本支出预算的主要内容 　　基本支出的内容包括人员经费和日常公用经费两部分。 　　●人员经费在支出经济分类科目中体现为“工资福利支出”和“对个人和家庭的补助”两部分。人员经费的具体定额项目包括：基本工资、津贴及奖金、社会保障缴费、离退休费、助学金、医疗费、住房补贴和其他人员经费。 　　【拓展】这里讲的经济分类是政府收支分类的一部分，政府收支分类有两种：一种为功能分类；一种为经济分类。经济分类是具体的用途（比如，购买商品、职工补助等）；功能分类则是凌驾于经济分类之上的大体的分类（比如，教育、国防、医疗卫生等）。 　　【拓展】关于人员经费支出，要以“人”为对象制定标准，要精细化。整个预算管理的指导思想是“科学化、精细化”，越细越好，越科学，越有效。预算管理之前一直是在行政事业单位中，但现在推广到企业中，也需要科学化、精细化的指导思想。 　　●日常公用经费在支出经济分类科目中体现为“商品和服务支出”、“其他资本性支出”等科目中属于基本支出的内容。日常公用经费的具体定额项目包括：办公及印刷费、水电费、邮电费、取暖费、交通费、差旅费、会议费、福利费、物业管理费、日常维修费、专用材料费、一般购置费和其他费用。这些定额项目是以政府收支分类科目的支出经济分类款级科目为基础，进行适当归并调整而形成的，主要为满足定额管理的需要。 　　【拓展】其他资本性支出，一般是指大型设备的购建、修缮等，除此之外的购买商品、提供服务等，一般属于商品和服务支出。 　　当前要求中央部门公布的“三公经费”包括：政府部门公务出国经费、公务用车购置及运行费、公务接待费用三项。 　　3.基本支出定员定额标准：双定额（综合定额和财政补助定额） 　　定员，是指国家机构编制主管部门根据中央部门的性质、职能、业务范围和工作任务所下达的人员配置标准。定额，是指财政部根据中央部门机构正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财力的可能，对基本支出的各项内容所规定的指标额度。 　　定员定额的对象是人和实物资产，所以“定员”和“定额”是单项定额，考虑人员数量和资产总数量之后的标准，就是综合定额。所以，根据部门预算管理的有关规定，基本支出定员定额标准由“双定额”构成，即综合定额和财政补助定额（单项定额）。 　　综合定额是针对综合预算而言，是指财政部按人或物核定的部门、单位总体或某个定额项目的大口径支出标准；财政补助定额是财政部对与其有预算拨款关系的部门、单位按人或物核定的财政补助标准，是为了保证财政预算分配的公平、公正和而制定的分配标准，即财政预算分配定额。大部分事业单位适用“双定额”。 　　4.基本支出预算的编制程序（简单了解） 　　基本支出预算的编制程序包括制定定额标准、审核基础数据、测算和下达控制数、编报部门基本支出预算、审批下达正式预算等阶段。 　　5.基本支出预算的调整（重点掌握） 　　中央部门应当严格执行批准的基本支出预算。 　　①执行中发生的非财政补助收入超收部分，原则上不再安排当年的基本支出，可报财政部批准后，安排项目支出或结转下年使用； 　　②发生的短收，中央部门应当报经财政部批准后调减当年预算，当年的财政补助数不予调整； 　　③如遇国家出台有关政策，对预算执行影响较大，确需调整基本支出预算的，由中央部门报经财政部批准后进行调整； 　　④预算单位基本支出自主调整的范围仅限于人员经费经济分类“款”级科目之间或日常公用经费支出经济分类“款”级科目之间的必要调剂，人员经费和日常公用经费之间不允许自主调整。 　　（二）项目支出预算编制及管理 　　1.项目支出预算管理的基本原则 　　（1）综合预算的原则。项目支出预算应体现预算内外资金、当年财政拨款和以前年度结余资金统筹安排的要求。 　　（2）科学论证、合理排序的原则。申报的项目应当进行充分的可行性论证和严格审核，分轻重缓急合理排序后视当年财力状况择优进行安排。 　　（3）追踪问效的原则。财政部和中央部门对财政预算资金安排项目的执行过程实施追踪问效，并对项目完成结果进行绩效考评。 　　【拓展】项目支出是要考核业绩的。追踪问效的原则，是要实施绩效考核，实质上是要树立权责发生制的理念，但我国预算会计的主体理念仍然是收付实现制，很难准确有效地考核绩效。而国际上有一个国际公共部门会计准则理事会（IPSASB），致力于制定高质量的全球公认的公共部门会计准则（称为国际公共部门会计准则（IPSASs），截止目前，共发布了32项基于权责发生制的国际公共部门会计准则，这些准则代表着公共部门主体财务报告领域的国际先进实务，成为我国政府会计改革的重要参考，是一个值得思考和讨论的问题。比如人力部门考核的标准是就业率，但项目支出发生了很多，但就业率没有上去，表明绩效不好。 　　2.项目类别 　　项目按照部门预算编报要求，分为国务院已研究确定项目、经常性专项业务费项目、跨年度支出项目（以下统称“前三类支出项目”）和其他项目四种类别。 　　这四个项目与后面的支出功能分类、支出经济分类等是没有关系的，后者是会计核算上的分类。 　　（1）国务院已研究确定项目，是指国务院已研究确定需由财政预算资金重点保障安排的支出项目。包括党中央、国务院文件中明确规定中央财政预算安排的项目、党中央和国务院领导明确批示需由中央财政予以安排的项目等。 　　（2）经常性专项业务费项目，是指中央部门为维持其正常运转而发生的大型设施、大型设备、大型专用网络运行费和为完成特定工作任务而持续发生的支出项目。如执法部门办案费，常规性的专项检查经费，监管、监测、审批、审查经费等。 　　（3）跨年度支出项目，是指除以前年度延续的国务院已研究确定项目和经常性专项业务费项目之外，经财政部批准并已确定分年度预算，需在本年继续安排预算的项目和当年新增的需在本年度及以后年度继续安排预算的支出项目。 　　（4）其他项目，是指除“前三类支出项目”之外，中央部门为完成其职责需安排的支出项目。 　　项目按照申报属性，分为新增项目和延续项目两类。 　　●新增项目，是指本年度新增的需列入预算的项目。 　　●延续项目，是指以前年度已批准，并已确定分年度预算，需在本年度及以后年度预算中继续安排的项目。延续项目必须明确项目的起止年限，未经财政部批准，部门不得自行变更项目名称、内容。例如三峡工程、核电站项目等。 　　3.项目申报、审核和批复（了解） 　　注意：项目支出预算一经批复，中央部门和项目单位不得自行调整。预算执行过程中，如发生项目变更、终止的，必须按照规定的程序报批，并进行预算调整。 　　4.项目库管理（了解） 　　（1）项目库分类及管理原则：分为中央部门项目库和财政部项目库。 　　（2）项目库管理方式 　　注意：“前三类支出项目”中的延续项目予以优先排序；其他项目按照项目的轻重缓急、择优遴选后进行排序。 　　（3）项目的清理 　　5.项目实施与管理（了解） 　　中央部门应当按照批复的项目支出预算组织项目的实施，并责成项目单位严格执行项目计划和项目支出预算。比如863计划、国家自然科学基金，均需要严格的计划和预算。 　　注意：项目完成后，项目单位应当及时组织验收和总结，并将项目完成情况报中央部门；中央部门应当将项目完成情况汇总后报送财政部。 　　 　　四、政府收支分类（重点） 　　政府收支分类是按照一定的原则、方法对政府收入和支出进行类别和层次划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。 　　【拓展】在学习时，应把握的几大类别，分类是会计很重要的理念。资金运动是一个企业的会计对象，如果将其比喻为一块蛋糕，那么会计要素如同一把刀将其该蛋糕切割为“六块”，即资产、负债、所有者权益、收入、费用和利润，以体现企业的资金运动过程。 　　政府的资金运动，也就是政府的会计对象，预算会计将其切割为“五块”，即资产、负债、净资产、收入和支出。会计要素是对会计对象的分类，而会计科目是对会计要素的进一步分类，这里我们所讲解的政府收支分类科目，也就是对政府会计中 “收入和支出”的分类。 　　政府收支分类科目，也称为预算科目，是政府收支分类的具体项目。根据财政部印发的财预[2006]13号《关于政府收支分类改革方案的通知》，从2007年1月1日起全面实施政府收支分类改革，政府收支分类体系由“收入分类”、“支出功能分类”和“支出经济分类”三部分构成。 　　（一）收入分类（6类、4级） 　　收入分类，主要反映政府收入的来源和性质，根据目前我国政府收入构成情况，结合国际通行的分类方法，将政府收入分为类、款、项、目四级。根据财政部制定的《2010年政府收支分类科目》，收入分类科目的类级科目包括：税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入。其中，“款”一级科目设置情况如下： 　　1.税收收入。分设21款：增值税、消费税、营业税、企业所得税、企业所得税退税、个人所得税、资源税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用和牌照税、船舶吨税、车辆购置税、关税、耕地占用税、契税、烟叶税、其他税收收入。这是财政预算收入的主体。 　　2.社会保险基金收入。分设6款：基本养老保险基金收入、失业保险基金收入、基本医疗保险基金收入、工伤保险基金收入、生育保险基金收入、其他社会保险基金收入。也就是通常所说的“五险”。 　　3.非税收入。分设8款：政府性基金收入、专项收入、彩票资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他收入。　　 　　 　　注意：农网还贷资金是向电力用户征收的政府性基金，专项用于农村电网改造贷款还本付息。根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号）的规定，农网还贷资金纳入国家财政预算管理。 　　4.贷款转贷回收本金收入。分设4款：国内贷款回收本金收入、国外贷款回收本金收入、国内转贷回收本金收入、国外转贷回收本金收入。 　　5.债务收入。分设2款：国内债务收入、国外债务收入。 　　6.转移性收入。分设10款：返还性收入、一般性转移支付收入、专项转移支付收入、政府性基金转移收入、预算外转移收入、地震灾后恢复重建补助收入、上年结余收入、调入资金、地震灾后恢复重建调入资金、债券转贷收入。 　　注意：转移收入（transfer income）：不是作为生产要素提供的劳务的报酬的收入，从而也是不能计入国民收入的收入，居民户所得到的政府的转移支付、退休金以及私人赠予等，都属于转移收入。 　　（二）支出功能分类（22类、3级） 　　支出功能分类主要根据政府职能进行分类，反映政府支出的内容和方向。 支出功能分类设置类、款、项三级科目。根据财政部制定的《2010年政府收支分类科目》，支出功能分类的类级科目包括：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、采掘电力信息等事务、粮油物资储备管理等事务、金融监管等事务支出、地震灾后恢复重建支出、预备费、国债还本付息支出、其他支出和转移性支出。 　　以“一般公共服务”类为例，分设款：人大事务、政协事务、政府办公厅（室）及相关机构事务、发展与改革事务、统计信息事务、财政事务、税收事务、审计事务、海关事务、人事事务、纪检监察事务、人口与计划生育事务、商贸事务、知识产权事务、工商行政管理事务、食品和药品监督管理事务、质量技术监督与检验检疫事务、民族事务、宗教事务、港澳台侨事务、档案事务、共产党事务、民主党派及工商联事务、群众团体事务、国债事务、其他一般公共服务支出。　　 　　 　　【拓展】支出功能分类里有很多的类、款和项，大的划分思路要搞清楚，比如某环保局，从支出功能分类上来讲，其人员经费、环境保护费等，均应划分为“环境保护”类支出，但该环保局下设某研究所，从事环境保护的研究工作，那么该研究所就要归为“科学技术”类，在划分为大类时，存在了交叉。但在“环境保护”类下面就不会有交叉了。 　　注意：在应试准备中，不需要记忆每一类别下的每一款、每一项，只需要把握其中的思路。在政府支出的功能分类里面，2010年新增了部分类别或调整，新增的类别如下（请考生关注此变化）： 　　1.住房保障支出，集中反映政府用于住房方面的支出。它分设3款：保障性住房支出（原划分为“社会保障和就业”类）、住房改革支出、城乡社区住宅（原划分为“城乡社区事务”类）。 　　2.粮食安全物资储备事务。分设款：粮食安全、物资储备。 　　【拓展】将粮食安全和物资储备单独设为一类，体现了目前该类在国家事务中的重要位置，所以会计上的分类和管理的变化，实际上就是当今经济环境和生活的体现。如果会计核算能够实时体现社会的变迁，那么会计核算所反映的会计信息便是及时的、有效的，否则就是滞后的、无效的。 　　3.国土资源气象等事务，专门反映政府用于国土资源、海洋、测绘、地震、气象等公益服务事业方面的支出。它分设5款：国土资源事务、海洋管理事务、测绘事务、地震事务、气象事务。 　　4.商业服务业等事务（原来划分为“粮油物资储备管理等事务”类，将其中的粮食安全和物资储备单独归为“粮食安全物资储备事务”类，剩余的“商业服务业等事务”单独归为一大类）。分设款：商业流通事务、旅游业管理与服务支出、涉外发展服务支出、其他商业服务业等事务支出等。 　　（三）支出经济分类（12类、2级） 　　支出经济分类主要反映政府各项支出的经济性质和具体用途。从形式上看，各项财政支出虽都表现为资金从政府流出，但最终的经济影响是存在差异的。有些表现为政府的商品和服务购买，直接对社会的生产和就业产生影响，并最终影响资源配置；有些表现为资金的无偿转移，关系到收入分配，最终对社会生产和就业产生间接影响。支出按功能分类后再按经济分类，除了要细化预算，说明政府各项职能的具体支出差别，例如是发了工资、购置低值易耗的办公用品，还是购置资本性资产外，重要的一点，就是方便对政府的支出进行经济分析。 　　支出经济分类设类、款两级科目。根据财政部制定的《2011年政府收支分类科目》，支出经济分类的类级科目包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股和其他支出。其中，工资福利支出类“款”一级科目设置情况如下： 　　1.工资福利支出。分设8款：基本工资、津贴补贴、奖金、社会保障缴费、伙食费、伙食补助费、绩效工资、其他工资福利支出。 　　2.商品和服务支出。注意：与“其他资本支出”的区别。 　　3.对个人和家庭的补助。 　　4.对企事业单位的补贴。 　　5.转移性支出。 　　6.赠与。 　　7.债务利息支出。 　　8.债务还本支出。 　　9.基本建设支出。新建的工程项目支出等。 　　10.其他资本性支出。购置办公设备、专用设备、大型修缮、改建等支出。 　　11.贷款转贷及产权参股。 　　12.其他支出。 　　【案例题1】20×8年5月，某市环保局财务处根据财政部门要求和现行《政府收支分类科目》的规定，编制了环保局及其下属事业单位环境科学研究所20×9年度支出预算草案，报请环保局总会计师审定。20×9年度支出预算草案简表如下： 　　金额单位：万元 　 预算支出项目 金额 支出功能分类 支出经济分类 局本级预算项目 1.在职职工薪酬 750 一般公共服务 工资福利支出 2.日常办公经费 1 200 环境保护 商品和服务支出 3.列入科技三项费用的污染检测材料试制费 800 环境保护 商品和服务支出 4.空气质量监测专用设备维护费 220 环境保护 商品和服务支出 5.报市财政局安排的图书馆改建工程项目预算 200 一般公共服务 基本建设支出 环境科学研究所 6.在职职工薪酬 500 环境保护 工资福利支出 7.委托某理工大学承办水污染防治国际研讨会的会议经费 180 教育 转移性支出 8.外聘某理工大学专家劳务费 80 科学技术 商品和服务支出 9.报市财政局安排的污染物采集设备购置费 600 环境保护 商品和服务支出 10.报市发改委安排的新建实验室项目预算 2 000 科学技术 其他资本性支出 　　要求： 　　假定你是该环保局总会计师，请逐项审查上表中的预算支出分类是否正确；如不正确，请说明正确的支出分类。 　　[答疑编号2755080201] 　　『分析提示』 　　1.支出功能分类错误，支出经济分类正确。 　　正确的支出功能分类为环境保护。 　　2.支出的功能分类正确，支出经济分类正确。[或：分类正确] 　　3.支出功能分类错误，支出经济分类正确。 　　正确的支出功能分类为科学技术。 　　4.支出功能分类正确，支出经济分类正确。［或：分类正确］ 　　5.支出功能分类错误，支出经济分类错误。［或：分类错误］ 　　正确的支出功能分类为环境保护。 　　正确的支出经济分类为其他资本性支出。 　　6.支出功能分类错误，支出经济分类正确。 　　正确的支出功能分类为科学技术。 　　7.支出功能分类错误，支出经济分类错误。［或：分类错误］ 　　正确的支出功能分类为科学技术。 　　正确的支出经济分类为商品和服务支出。 　　8.支出功能分类正确，支出经济分类正确。［或：分类正确］ 　　9.支出功能分类错误，支出经济分类错误。［或：分类错误］ 　　正确的支出功能分类为科学技术。 　　正确的支出经济分类为其他资本性支出。 　　10.支出功能分类正确，支出经济分类错误。 　　正确的支出经济分类为基本建设支出。 　　五、中央部门财政拨款结转和结余资金管理 　　（一）财政拨款结转和结余资金及其分类 　　中央部门财政拨款结转和结余资金，是指与中央财政有缴拨款关系的中央级行政、事业单位（含企业化管理的事业单位）、社会团体及企业在预算年度内，按照财政部批复的本部门预算，当年未列支出的财政拨款资金。 　　其中，财政拨款结转资金（以下简称结转资金）是指当年支出预算已执行但尚未完成，或因故未执行，下年需按原用途继续使用的财政拨款资金；财政拨款结余资金（以下简称结余资金）是指支出预算工作目标已完成，或由于受政策变化、计划调整等因素影响工作终止，当年剩余的财政拨款资金。 　　（二）结转资金的管理 　　1.结转资金的内容 　　中央部门结转资金包括部门预算基本支出结转资金和项目支出结转资金。其中基本支出结转资金包括人员经费结转资金和日常公用经费结转资金。 　　2.结转资金的使用和管理原则 　　基本支出结转资金原则上结转下年继续使用，用于增人增编等人员经费和日常公用经费支出，但在人员经费和日常公用经费间不得挪用，不得用于提高人员经费开支标准。项目支出结转资金结转下年按原用途继续使用。 　　结转资金原则上不得调整用途。在年度预算执行过程中，中央部门确需调整结转资金用途的，需报财政部审批。 　　中央部门在预算执行中因增人增编需增加基本支出的，应首先通过本部门基本支出结转资金安排，并将安排使用情况报财政部备案。 　　中央部门连续年度安排预算的延续项目，有结转资金的，在编制以后年度预算时，应根据项目结转资金情况和项目年度资金需求情况，统筹安排财政拨款预算。 　　（三）结余资金的管理 　　1.结余资金的内容 　　中央部门结余资金是指部门预算项目支出结余资金。对某一预算年度安排的项目支出连续两年未使用、或者连续三年仍未使用完形成的剩余资金，视同结余资金管理。 　　2.结余资金的使用和管理原则（重点） 　　●中央部门在年度预算执行结束后形成的项目支出结余资金，应全部统筹用于编制以后年度部门预算，按预算管理的有关规定，用于本部门相关支出。 　　●中央部门在编制本部门预算时，可以在部门本级和下级预算单位之间、下级不同预算单位之间、不同预算科目之间统筹安排使用结余资金。 　　●中央部门项目支出结余资金，在统筹用于编制以后年度部门预算之前，原则上不得动用。因特殊情况需在预算执行中动用项目支出结余资金安排必需支出的，应报财政部审批。 　　●基本建设项目支出结余资金的确认及管理按照基本建设财务管理等有关规定执行。 　　（四）预算编制阶段结转和结余资金的安排使用 　　注意：强调需经财政部批准后使用，不得直接使用。 　　预算编制阶段，中央部门结转和结余资金使用按以下程序办理：（一般了解） 　　1.“一上”预算编制阶段。中央部门按照财政部关于编制部门预算的要求，结合本部门累计结转和结余资金情况以及当年部门预算执行进度，统筹安排提出部门“一上”预算申请。对拟统筹使用本部门累计结转和结余资金安排下一年度支出预算情况，随部门“一上”预算报送财政部。 　　2.“一下”控制数测算阶段。财政部结合中央部门累计结转和结余资金情况以及当年部门预算执行进度，对部门“一上”预算进行审核，提出“一下”预算控制数。将对部门动用结余资金计划的审核意见，随“一下”预算控制数下达中央部门。 　　3.“二上”预算编制阶段。中央部门根据财政部下达的“一下”预算控制数和结余资金安排使用建议数，编制“二上”预算。同时，对当年年底结转资金情况作充分预计，随部门“二上”预算报送财政部。因结合部门预算执行进度，需对下年有关财政拨款预算数进行调整的，应商财政部同意并调整“一下”预算控制数后，调整编制“二上”预算。 　　4.部门预算草案上报阶段。年度预算执行结束后，部门预算草案正式上报国务院并由国务院提交全国人大审议之前，财政部可结合中央部门的当年实际财政拨款结转和结余资金情况，商中央部门对有关项目财政拨款预算安排数及统筹使用结转和结余资金数进行调整。 　　中央部门的项目支出结余资金必须在年度预算执行结束、结余资金已实际形成后，才可在编制以后年度预算时统筹使用。对在年度预算执行中，因项目已完成或终止形成的剩余资金，未经财政部批准，不得直接在编制下年预算时安排使用。 　　（五）财政拨款结转和结余资金的会计处理 　　1.中央级行政单位的核算 　　中央级行政单位应在原“结余”一级科目下设置“财政拨款结转”和“财政拨款结余”明细科目，单独核算和反映一般预算财政拨款结转资金余额和一般预算财政拨款结余资金余额。 　　●结余——财政拨款结转 　　——财政拨款结余 　　2.中央级事业单位的核算 　　中央级事业单位应增设“财政拨款结转”和“财政拨款结余”一级科目，单独核算和反映中央级事业单位财政拨款结转和结余资金数额。 　　●“财政拨款结转”一级会计科目下设置“当年财政拨款结转”和“以前年度财政拨款结转”两个一级明细科目，分别核算年末事业单位的当年财政拨款结转和以前年度财政拨款结转资金数额。“当年财政拨款结转”和“以前年度财政拨款结转”两个一级明细科目下均设置“基本支出结转”和“项目支出结转”两个二级明细科目，分别核算年末事业单位当年财政拨款结转和以前年度财政拨款结转中的基本支出结转和项目支出结转资金数额；“基本支出结转”二级明细科目下设置“人员经费结转”和“日常公用经费结转”两个三级明细科目，“项目支出结转”二级明细科目下按照具体项目设置明细科目，进行明细核算。 　　●“财政拨款结余”一级会计科目下设置“当年财政拨款结余”和“以前年度财政拨款结余”两个一级明细科目，分别核算年末事业单位的当年财政拨款结余和以前年度财政拨款结余资金数额。“当年财政拨款结余”和“以前年度财政拨款结余”两个一级明细科目下均按照具体项目设置明细科目，进行明细核算。 　　注意：核算过程： 　　（1）财政拨款结转、财政拨款结余的形成： 　　将“财政补助收入”和“事业支出”转入“财政拨款结转”科目。 　　借：财政补助收入 　　　　贷：财政拨款结转 　　借：财政拨款结转 　　　　贷：事业支出 　　●若事业单位有财政拨款结余，结余的资金也应先通过“财政拨款结转”科目核算。 　　借：财政补助收入 　　　　贷：财政拨款结转－当年财政拨款结转－项目支出结转 　　借：财政拨款结转－当年财政拨款结转－项目支出结转 　　　　贷：事业支出 　　●若形成结余，再做分录： 　　借：财政拨款结转－当年财政拨款结转 　　　　贷：财政拨款结余－当年财政拨款结余 　　（2）财政拨款结转明细科目之间的结转： 　　借：财政拨款结转－当年财政拨款结转 　　　　贷：财政拨款结转－以前年度财政拨款结转 　　（3）结余资金经批准作为以后年度财政拨款项目使用时，将财政拨款结余总账金额再转入财政拨款结转科目： 　　借：财政拨款结余－以前年度财政拨款结余 　　　　贷：财政拨款结转－以前年度财政拨款结转 　　（4）财政拨款如果需要上缴，则上缴的分录为： 　　借：财政拨款结余、财政拨款结转 　　　　贷：银行存款（未实行国库集中收付制度） 　　　　　　零余额账户用款额度/财政应返还额度（实行国库集中收付制度） 　　六、财政支出绩效评价管理 　　财政支出绩效评价（以下简称绩效评价）是财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价。 　　绩效评价的依据是有关财政预算的规章制度和设定的绩效目标。 　　（一）绩效评价的原则和依据 　　1.绩效评价的基本原则 　　绩效评价应当遵循以下基本原则： 　　●科学规范原则。绩效评价应当注重财政支出的经济性、效率性和有效性，严格执行规定的程序，采用定量与定性分析相结合的方法。 　　●公正公开原则。绩效评价应当客观、公正，标准统一、资料可靠，依法公开并接受监督。 　　●分级分类原则。绩效评价由各级财政部门、部门（单位）根据评价对象的特点分类组织实施。 　　●绩效相关原则。绩效评价应当针对具体支出及其产出绩效进行，评价结果应清晰反映支出和产出绩效之间的紧密对应关系。 　　2.绩效评价的主要依据 　　（1）国家相关法律、法规和规章制度； 　　（2）各级政府制订的国民经济与社会发展规划和方针政策； 　　（3）财政部门制定的绩效评价及工作规范； 　　（4）部门（单位）职能职责、中长期发展规划及年度工作计划； 　　（5）相关行业政策、行业标准及专业技术规范； 　　（6）部门（单位）预算申报的相关材料、依法批复的部门（单位）预算；地方申请专项转移支付资金的相关资料； 　　（7）部门（单位）年度决算报告； 　　（8）审计部门对预算执行情况的年度审计报告； 　　（9）其他相关资料。 　　（二）绩效评价的对象和内容（重点） 　　1.绩效评价的对象 　　●绩效评价的对象包括部门（单位）预算管理的财政性资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。 　　部门预算支出绩效评价包括基本支出绩效评价和项目支出绩效评价。部门预算支出绩效评价应当以项目支出为重点，重点评价一定金额以上、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目。有条件的地方可以对部门整体支出进行评价。 　　上级政府对下级政府的一般性转移支付支出，原则上应当重点对享受资金较多的地区（如西部大开发使用的财政资金）进行绩效评价；专项转移支付支出，原则上应当以对社会、经济发展有重大影响的支出为重点进行绩效评价。 　　2.绩效评价的基本内容 　　绩效评价的基本内容包括： 　　（1）财政资金使用情况、财务管理状况和资产配置、使用、处置及其收益管理情况； 　　（2）为加强管理所制定的相关制度、采取的措施等； 　　（3）绩效目标的实现程度，包括是否达到预定产出和效果等； 　　（4）需要评价的其他内容。 　　绩效评价一般以预算年度为周期，对跨年度的重大（重点）项目可根据项目或支出完成情况实施阶段性评价。 　　（三）绩效目标（绩效目标体现的就是绩效评价的具体指标） 　　绩效目标是被评价对象使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果，根据不同情况由财政部门和部门（单位）分别或共同设定。绩效目标应编入部门年度预算。 　　1.绩效目标的内容 　　2.制定绩效目标的要求 　　（四）绩效评价指标、评价标准和方法（重点） 　　1.绩效评价指标 　　绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。绩效评价指标由财政部门和部门（单位）分别或共同制定。 　　（1）绩效评价指标的分类 　　绩效评价指标分为共性指标和个性指标。 　　●共性指标是适用于所有部门的指标，主要包括预算执行情况、财务管理状况、资产配置、使用、处置及其收益管理情况以及社会效益、经济效益等衡量绩效目标完成程度的指标。 　　●个性指标是针对部门和行业特点确定的适用于不同部门的指标。如人力资源部门进行的下岗职工培训，人均培训成本、再就业率（上岗率）等就是该部门的个性指标。 　　另外，社会保障、环境保护、资源利用、科学技术的管理、教育（投入产出比）等行业的具体指标都会不同。 　　（2）绩效评价指标的确定原则：相关性、重要性、系统性、经济性 　　2.绩效评价标准 　　绩效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。绩效评价标准具体包括： 　　（1）计划标准。是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。 　　（2）行业标准。是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。 　　（3）历史标准。是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准。 　　（4）其他标准。 　　3.绩效评价方法 　　绩效评价方法主要有成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。 　　（1）成本效益分析法（类似于投入产出比）。是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析以评价绩效目标实现程度。适用于成本、效益都能准确计量的项目绩效评价。 　　（2）最低成本法。是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标实现程度。适用于公共管理与服务、社会保障、文化、教育等领域支出的绩效评价。 　　（3）比较法。是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。 　　（4）因素分析法。是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。（分析绩效提高或降低的具体原因） 　　（5）公众评判法。是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。 　　（6）其他评价方法。 　　绩效评价方法的选用应当坚持定量优先、简便有效的原则。根据评价对象的具体情况，可采用一种或多种方法进行绩效评价。 　　（五）绩效评价的组织管理（了解） 　　财政部门是绩效评价规章制度的制定者、主导者。 　　财政部门可以对部门（单位）实施的财政支出绩效评价结果实施再评价。 　　（六）绩效评价报告（一般了解） 　　【案例题2】2007年，某省的劳动与社会保障部门选定A、B、C三个试点城市开展了下岗失业人员再就业培训。当年，三个试点城市均成功地完成了对本市所有下岗失业人员的再就业培训，并向省劳动与社会保障部门提交了有关本年下岗人员再就业培训情况的书面报告。书面报告的主要内容如下： 　　A市： 　　本市劳动与社会保障局2007年度对本市下岗失业人员进行了再就业技能培训。全市8 000名下岗失业人员全部参加了培训。本次培训聘请了高级专业技师授课，发生授课相关成本（包括课酬与教材费等）共计40万元。市劳动与社会保障局所属的职业技术学校免费为本次培训提供了教学场所。市企业联合会所属的会员企业也为培训的所有学员免费提供了实习场所，并选派优秀技工进行现场指导。本次培训未发生其他相关成本。经过再就业培训，本市下岗失业人员最终实现再就业4 500人。 　　B市： 　　本市劳动与社会保障局2007年度对本市下岗失业人员进行了再就业技能培训。全市6 800名下岗失业人员全部参加了培训。本次培训以聘请相关高校教师授课与岗前技能训练相结合。培训中发生授课相关成本（包括教师课酬与教材费等）共计27.2万元，发生岗前技能训练成本10.2万元。市劳动与社会保障局所属的职业技术学校免费为本次培训提供了教学场所。本次培训未发生其他相关成本。经过再就业培训，本市下岗失业人员最终实现再就业4 200人。 　　C市： 　　本市劳动与社会保障局2007年度对本市下岗失业人员进行了再就业技能培训。全市7 500名下岗失业人员全部参加了培训。本次培训以聘请相关高校教师授课与岗前技能训练相结合。培训中发生授课相关成本（包括教师课酬与教材费等）共计20万元，发生岗前技能训练成本7.5万元。市劳动与社会保障局所属的劳动服务公司为本次培训提供了教学场所，并收取了17.5万元的场地使用费。本次培训未发生其他相关成本。经过再就业培训，本市下岗失业人员最终实现再就业4 000人。 　　要求：假定你是该省劳动与社会保障部门聘请的评估专家，请根据上述资料回答下列问题： 　　1.分别计算A、B、C三个试点城市的人均培训成本和下岗失业人员培训后的再就业率。 　　2.运用成本—效益分析法，评价A、B、C三个试点城市中哪个为最佳再就业培训城市？ 　　[答疑编号2755080301] 　　『正确答案』 　　1.计算如下： 　　（1）计算人均培训成本： 　　A市400 000÷8 000＝50（元／人） 　　B市（272 000＋102 000）÷6 800＝55（元／人） 　　C市（200 000＋75 000＋175 000）÷7 500＝60（元／人） 　　（2）再就业率： 　　A市（4 500÷8 000）×100%＝56.25% 　　B市（4 200÷6 800）×100%＝61.76% 　　C市（4 000÷7 500）×100%＝53.33% 　　2.采用成本—效益分析法，计算如下： 　　A市单位效益所需的平均成本400 000÷4 500＝88.89（元／人） 　　B市单位效益所需的平均成本374 000÷4 200＝89.05（元／人） 　　C市单位效益所需的平均成本450 000÷4 000＝112.5（元／人） 　　上述数据表明，A市的成本效益比率较低，说明在取得同等效益的前提下，A市耗费的成本较低，因此，A市为最佳再就业培训城市。 第二节　国库集中收付与政府采购制度 　　 　　一、国库集中收付制度 　　（一）含义和特点： 　　国库集中收付，是指以国库单一账户体系为基础，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库和财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位的一项国库管理制度。 　　要点：单位点菜，财政买单。 　　实行国库集中收付制度，改革以往财政性资金主要通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行缴库和拨付的方式，有利于提高财政性资金的拨付效率和规范化运作程度，有利于收入缴库和支出拨付过程的有效监管，有利于预算单位用款及时和便利，增强了财政资金收付过程的透明度，解决了财政性资金截留、挤占、挪用等问题。 　　（二）国库单一账户体系 　　1.国库单一账户体系的构成 　　国库单一账户体系，是指以财政国库存款账户为核心的各类财政性资金账户的集合，所有财政性资金的收入、支付、存储及资金清算活动均在该账户体系运行。 　　2.国库单一账户体系中各类账户的功能 　　（1）国库单一账户。国库单一账户为国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。国库单一账户在财政总预算会计中使用，行政单位和事业单位会计不涉及该账户。 　　（2）财政部门零余额账户。财政部门零余额账户用于财政直接支付以及与国库单一账户支出清算。该账户每日发生的支付，于当日营业终了前与国库单一账户清算；营业中单笔支付额5 000万元人民币以上的（含5 000万元），应当及时与国库单一账户清算。财政部门零余额账户在国库会计中使用，行政单位和事业单位会计中不设置该账户。 　　（3）预算单位零余额账户。预算单位零余额账户用于财政授权支付和清算。该账户每日发生的支付，于当日营业终了前由代理银行在财政部门批准的用款额度内与国库单一账户清算；营业中单笔支付额5 000万元人民币以上的（含5 000万元），应及时与国库单一账户清算。 　　预算单位零余额账户可以办理转账、提取现金等结算业务，可以向本单位按账户管理规定保留的相应账户划拨工会经费、住房公积金及提租补贴，以及经财政部门批准的特殊款项，不得违反规定向本单位其他账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资金。预算单位零余额账户在行政单位和事业单位会计中使用。 　　比如购买材料的处理： 　　借：原材料 　　　　贷：财政补助收入（财政直接支付） 　　　　　　零余额账户用款额度（财政授权支付） 　　（4）财政专户。财政专户用于记录、核算和反映纳入财政专户管理的资金。财政专户在财政部门设立和使用。 　　（5）特设专户。特设专户用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算。预算单位不得将特设专户资金与本单位其他银行账户资金相互划转。特设专户在按规定申请设置了特设专户的预算单位使用。如救灾款。 　　注意：以上账户中，属于预算单位设置的账户是预算单位零余额账户和特设专户。 　　（三）财政收入收缴方式和程序（一般了解） 　　1.收缴方式 　　财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴两种方式。其中，直接缴库是指由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户或财政专户；集中汇缴是指由征收机关（有关法定单位）按有关法律规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或财政专户。 　　2.收缴程序 　　（1）直接缴库程序。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的其他收入，比照上述程序缴入国库单一账户或财政专户。 　　（2）集中汇缴程序。小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收入中的现金缴款，比照本程序缴入国库单一账户或财政专户。 　　（四）财政支出支付方式和程序（重点） 　　1.支出类型 　　财政支出总体上分为购买性支出和转移性支出。 　　根据支付管理需要，具体分为： 　　●工资支出，即预算单位的工资性支出； 　　●购买支出，即预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出； 　　●零星支出，即预算单位购买