德国环境保护投资

环境产业研究 第 12期 2009年 3月 19日 全国工商联环境服务业商会 德国环境保护投融资机制研究 一、德国环境保护投资趋势 二战之后，德国依靠重工业和制造业的发展使经济得以快速复 苏，但也造成生产消费不断扩张、生态环境日益恶化以及自然资源的 日趋紧缺。从 20世纪 70年代开始，德国政府相继实施强制性控制政 策，尤其在空气和水领域。主要通过征税和收费要求企业承担污染治 理责任，同时广泛使用环境友好型的生产设备和实施税收优惠政策。 不论是新建企业购置环保技术设备，还是老企业技术改造和设备更 新，环保投资往往占到总投资的 10—30%。 80 年代开始，德国从强制性污染控制逐渐转向预防和合作，通 过政府主导、企业参与来解决具体环保问。1982 年，德国开始实 行市政环境公用行业的市场化改革，积极推行政府与私营企业合作的 2 PPP 模式，包括 BOT、委托经营、合作模式等。项目资金主要来源 是政府推动资金、国家预算资金、地方政府贷款、地方政府担保贷款、 股权抵押贷款、企业贷款和投资者自有资金等。如德国一些废水处理 项目采取的合作方式是组建产业投资公司（地方政府和私营公司各持 有一半股份），再进行项目的运作。 90 年代德国统一后，大量资金被投入到前东德地区的废水和废 物基础设施建设以及污染场所的恢复上。德国废水服务私有化的范围 也逐渐扩大，已占到总运营成本的 1/3。这一时期的国家战略逐步向 经济与环境的协调发展转变，通过财政和税收优惠政策使承担更多环 保责任的企业具有更强的竞争力。环保项目的研发投资远远高于其他 产业，环保产业成为国民经济的一个重要产业部门。 多年来，德国用于环境保护的资金始终保持在一个较高的水平 上。1975年为 150亿西德马克，占国民收入的 1.9%；1983年为 300 亿西德马克，占国民收入的 3%；1996年近 430亿马克。80年代中期 以来，德国每年的污染消减与治理支出（PAC）约占 GDP的 1.5%。 在 PAC 总支出中，公共部门和商业部门的支出几乎相同。近年来公 共和私人环保投资正在下降，而运行费支出却在增加。 德国总环境支出（即 PAC支出加上供水、土壤和地下水保护、污 染地恢复和自然生态保护等支出）估计将近占德国 GDP的 2.5%。在 PAC总支出中，约 50%用于水污染治理，40%用于固体废物处理，10% 用于大气污染治理。公共 PAC 支出主要用于废水（大约 60%）和废 物管理（38%）；工业 PAC支出主要用于大气污染控制（44%）、废水 3 处理（38%）和废物管理（16%）。总体来看，在空气污染控制方面 的支出呈下降趋势，而固体废物管理和废水处理支出呈上升趋势。 表 1 德国污染物消减和治理支出（PAC） 1985a 1990a 1995 1995b 1997b 总支出 十亿马克（1995） 35.8 45.5 51.3 69.3 65.4 单位 GDP（%） 1.4 1.4 1.5 2 1.8 人均支出 马克（1995） 94 109 100 100 94 其中：投资（%） 46 46 37 40 34 当年运行费（%） 54 54 63 60 66 其中：废水(%) 51 49 49 49 49 废物（%） 21 24 29 38 40 大气（%） 26 24 21 12 10 噪声（%） 2 2 2 1 1 其中：公共（%） 49 52 54 40 33 商业（%） 51 48 46 60 67 a）1985，1990：仅为前联邦德国的数据 b）根据新的分类：商业部门，包括私有化的公共企业 资料来源：OECD。 以德国污水处理为例，自 1970年到 1983年间在排水工程中投资 近 780亿马克，其中 210亿马克（27%）用于污水厂的建设，570亿 马克（73%）用于管网建设。从 90 年代起总支出开始增长，特别是 在前东德地区（见表 2）。德国统一以来，在前西德地区投资支出呈 下降趋势而运营支出呈增加趋势，在前东德地区通过公司联合投资建 立了 200多个污水处理厂。全国来看，90年代末每年投资支出约 130 亿马克，其中 3/4来自公共部门，地方团体和污水集团的运营支出为 120亿马克。 4 表 2 用于废水管理的污染消减和控制支出（10亿德国马克） 1985 1991 1994 德国 22.7 26.6 前西德地区 13.5 20.7 21.9 其中： 投资： 公共 6 9.7 9.3 商业 1.1 1.9 1.4 运营： 公共 3.1 4.8 6.2 商业 3.3 4.3 5 前东德地区 2 4.7 其中： 投资： 公共 1.1 2.2 商业 0.7 1.6 运营： 公共 0.1 0.2 商业 0.1 0.7 资料来源：OECD。 二、德国环保投资渠道 为从根本上改变环境污染给经济造成的损失，德国联邦政府采取 国家投资、企业集资和提高环保收费等方法，加强对环境保护的资金 投入。在 1991—1999 年期间，根据联邦政府报告，每年的国家援助 和税收减免（中央和地方政府）都增加 15%，达到 1160亿马克。在 联邦政府的资助资金（占总量的 40%）中，有明确环境目标的占 2%—3%，另据估计，有超过 35%的资助和环境有关。 1、直接财政投入 德国政府用于环保相关的支出大约占联邦总预算的 4%，政府统 一各部门用于环保的预算，其中一部分由环境部列入预算并实施，其 他部分则分散在各个职能部门。2005 年列入环境部的预算为 7.69 亿 欧元，主要用于可再生能源促进资助、太阳能热水器用木材取暖设备 购置资助、新技术开发等。除环境部外，德国交通部、经济技术部、 5 农业部、建设部、卫生部、教育部、林业部、经济合作发展部也为德 国的节能减排提供积极支持。 90 年代德国统一后，大量的财政资金转移到了前东德地区，大 大缩小与前西德地区的生产力等差距。财政转移的来源是：联邦政府 74%、前西德 6%、欧盟 4%，以及社会保障体系 16%。其中总财政转 移的 16%用于东德地区供水和废水基础设施建设。 2、项目补助 德国政府对特定的环保项目进行补助，限于以下三种情况：（1） 从预防环境污染的意义上需要国家参与的环保项目；（2）可以推动环 保革新和改造的项目；（3）企业或其他国家、地区依靠自身力量不能 完全实现环保目标的项目。环保资助项目一般由国有银行管理，国有 银行不直接面向投资者而是为商业和储蓄银行的地方支行提供资助。 作为“一站式商店”，地方银行为投资者提供可利用的支持项目的评 估，在选择最佳项目、处理申请和资金管理等方面提供帮助。政 府通过对一系列示范性项目进行资助，有力地推动了先进技术和先进 设备的应用和推广。 德国环境部曾发起对北莱茵河流域威斯特伐利亚地区生态和可 持续管理的拨款，就是为了支持减少污水排放，改善水循环，以 及通过改变生产过程减少污水中的有害成分。工厂和制造公司，不论 规模大小和收入多少都符合该计划的支持条件，一些特定的公共机构 也在资助范围内。财政援助采取拨款方式，大约能提供 50%的投资成 本，其总量不超过 10万欧元。 6 在污水处理厂最初投资时，德国州政府经常给地方政府 20—25% 的补助金。原西德在 1974年为帮助修建 184个污水处理厂曾提供了 9亿马克的补助资金。1975年，联邦德国政府发放的补助金在企业治 污投资中所占的比例是 9.1%。 3、环境基金 除了政府援助，不断增加的基金也支持着德国的环境研究、发展 和投资。其中最重要的是德国联邦环境基金（DBU），成立于 1990 年，资金来源于一家前公共控股钢铁公司国有股份的私有化进程，依 靠固定资产收入来开展奖励性的活动并资助创新项目。1991年以来， DBU已经资助了 3300多个项目（超过 15亿马克），大约一半在前东 德地区。每年大约资助环境创新项目 1.4亿马克，特别注意针对中小 企业开展环境技术示范投资。 4、优惠贷款 对采取环保措施的企业，德国政府给予国家担保贷款或低息优 惠。如在 1975年德国曾向企业发放了 800亿马克的低息贷款以帮助 其修建污水处理厂。德国复兴银行（KfW）与德国平等银行（DtA） 作为两个主要的政策性金融机构，为在解决就业、技术革新或环境保 护等方面做出贡献的公司和项目提供融资支持。 德国复兴银行在环保领域充当了三方面的角色：一是经济界伙 伴；二是联邦政府环保目标的执行者；三是实现可持续发展项目的融 资者。服务对象包括政府部门、企业、个人等。对符合要求的项目给 予低息贷款，特点是利息低、时间长，最初几年可以免利息，项目可 7 以与其他促进项目组合实施。贷款人不直接与复兴银行接触，而是与 其开户行联系，具体业务操作在开户的商业银行。复兴银行根据开户 行信用等级确定开户行总的贷款额度和利率，不同地区贷款额度不 同。开户行给一般企业只贷 50%，中小企业 75%，中小企业也可向 其他银行申请贷另外的 25%。对于开发利用可再生能源的企业可以 100%贷款。 5、税收优惠措施 德国政府对环保的新技术、新设备、新产品的开发和应用，给予 20%以上的税收优惠。对于安装环保设施的企业，所需土地享受低价 优惠；免征三年环保设施的固定资产税；并允许企业每年度环境保护 设施所提折旧比例超过正常折旧比例。对于实施环保项目的研发，允 许企业将研发费用计入税前生产成本。 1996年德国颁布了循环经济 法，使废物资源的开发利用等产业市场也有法可依，按照“谁投资谁 受益”的原则采取税收优惠等办法，吸引社会投资。 6、征收排污税费 德国对污染环境行为征税和收费。从 1981 年起开始征收水污染 税，以废水的“污染单位”（相当于一个居民一年的污染负荷）为基 准，在全国实行统一税率。居民用水交纳排污费，排污费比本身水费 要贵得多。工业企业也要交纳排污费，处理后的污水排入河道同时向 河道管理部门交纳排水费。当企业排放的废水达到低时，可以减 免税款；污水治理没达到要求时则要承担巨额罚款。自 1981 年排污 费执行以来，经历了几次修订，进一步理清收费的行政程序并扩大征 8 税的污染物种类和收费优惠范围。前东德地区于 1993 年开始实施排 污收费。 排污费率在 1986年之前每年都有增长（表 3所示），之后为鼓励 系统地使用最佳技术来削减污染，德国提出了排污优惠政策，按单位 毒性和允许排放量确定废水排污费。从 1986 年起，德国排污费率的 增长速度逐步放缓，从 40马克增加到 1997年的 70马克，1997年后 保持不变。同时，德国设计了一套排污收费返还制度，符合标准的污 水处理厂的部分投资在建设期 3 年内可以利用污水处理费。从 1994 年开始，除了污水处理厂，管网和安装投资也能享受 50%的优惠，有 力促进了前东德地区的投资，投资一个污水处理厂，可以降低另一个 厂的费用。德国的污水处理厂是企业化运作，但是政府限定其为非盈 利单位，污水处理厂的每年成本与政府收取的污水费基本平衡。 表 3 德国历年排污收费标准 年份 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1991 1993 1997 收费标准 （马克/单位有害物） 12 18 24 30 36 40 50 60 70 从 1999 年起德国实施生态税改革，实际上是采取“燃油税”附 加的方式，征收对象是汽油、柴油、天然气等。1999 年至 2004 年 间，征收额由 40 亿增长到 180 亿欧元。所得收入的 10%用于环保措 施投入。另外，德国还对企业和家庭征收垃圾处理费。 四、环保投资的效果 德国环保投入的增加，推动了环保技术的进步和产品的开发，也 9 促使环保产业蓬勃发展。1980年德国的环保企业不到 1000个，近年 来已扩大到 5000多个。据德国工商会估计，仅在德国西部，2001年 环保市场的销售额就高达 550亿马克。而同期传统的优势行业钢铁工 业的销售额为 600亿马克。德国环保产业产值约占到了德国工业产值 的 5%，仅 2005年至 2007年就增加了 27%。 德国的环保技术和产品出口每年正以 6—8%的速度增长。根据德 国联邦环境部称，2005 年德国环保技术和设备销售占德国 整个工业产品销售总额的 4%，国际环保市场达到上万亿欧元的规模。 德国出口直接或间接涉及环保的产品占 5%，占据国际市场份额的 20%左右，居世界第一位。 在环保技术专利方面，在 1983—1993年的 10年中，全世界共有 5500 项环保专利技术申请，其中 85%的项目来自德国，这也为德国 企业保持在环保技术领域的领先地位奠定了坚实的基础。 10 主题词：德国 环保 投融资 报送：中央政策研究室 国务院研究室 国务院发展中心 国家发改委 财政部 环保部 住房与城乡建设部 水利部 科技部 工业和信 息化部 中国人民银行 全国工商联 抄送：环境服务业商会各会员企业 全国工商联环境服务业商会秘书处 2009年 3月 19日印发