廉租房制度的国际比较

廉租房制度的国际比较 廉租房制度的国际比较 廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式， 向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。当今世界，住房难题几乎困扰着所有国家的平民百姓。在部分发达国家，政府对这个重要的民生环节，已经总结出了丰富的经验及政策。本文通过对国内外廉租房制度的比较，梳理国外成熟的廉租房市场经验， 为建立健全我国的廉租房制度寻求可借鉴的对策。 一、国际廉租房政策的共同特征 (一)廉租房保障制度实施的背景和目标 1929,1933 年的经济危机和二战后， 西方发达国家出现了住房严重短缺的状况。在这种情况下，不少政府都制定并实施了住房保障制度。比如美国提出“可承受住房”的保障目标，旨在公平、公正地解决不同收入阶层的住房问题，使“人人拥有居住的机会”(陈文殊，2006 年)。再比如说法国，法国在二战中遭到严重破坏，为了使存活的居民安居乐业，政府逐步出台了“廉租房政策”。 (二)廉租房制度的建立 住房问题对世界上每个国家而言， 都是一个重大的社会问题、经济问题。住房作为人民生活的基本消费资料，对一个国家实现安居乐业、社会稳定和促进经济发展起了非常重要的作用。因此大多数政府，包括发达和发展中国家，相继建立建立起自己的住房保障体系。20 世纪以来，各国先后根据自身特点，建立住房保障制度。 建立廉租房最早的是英国，早在1919 年，《住宅与城镇法》就针对住房商品的特殊性，政府规定廉租房的价格只能由政府或议会决定，房主无权决定，市场上不能随意买卖二手房，若某人有多余的房屋，也只能卖给政府，继而成为公房，由政府投资建设公房，然后以合理的价格租给居民(郝娟，2007)。后来，由于两次世界大战的爆发，造成更多的人流离失所，参战国家都面临住房短缺问题，各国政府为了安置难民，纷纷兴建公屋，建立廉租房制度，如美国在1934 年制定了《国家住房法》、1937 年制定了《公共住宅法案》，自1950 年起，日本相继制定了《住房金融公库法》、《公营住宅法》、《日本住宅公团法》等等。这一举措带领了其他国家也建立廉租房，如新加坡。以此来保持社会稳定、提高国民福利。 (三)廉租房资金来源 廉租房的福利性特点， 决定了它与一般商品房的开发与运作有着显著的差别，也正是由于这些特点，决定了廉租房建设上有着新的问题，尤其是资金方面，各国政府不仅在财政上进行支持，还拓展其他资金来源。 各国廉租房建设的资金主要是政府财政支持。除了美国的资金来源占廉租房资金 法国和英国都达到了50%上下，新加坡甚至达到了90%，财政支的四分之一外， 持的比例都比较大，这还表现在它们占政府财政支出的比重都在6%左右，尽管美国只占3%。此外，各国都有通过其他渠道来筹集资金，特别是美国采取多元化， 成功地运用了本国发达的资本市场和完善的住房金融体制，而法国则是鼓励非赢利公司或住房合作社建房，应该靠地方政府出售公房和出租公房的收入,但后者占较大比重。 (四)住房保障政策演进的相似性 在最初的公共住房政策上， 各国政府在金融和住房供应上进行大规模国家干预，政府直接投资或补贴建设公共住房。随着经济的发展，各国住房问题得到了缓解，转而鼓励运用市场机制解决大量的住房供应。 二、各国廉租房政策的差异 (一)廉租房制度建立的时间不同 使得各国建立廉租房制度的起点也各 世界各国的历史发展背景及社会条件不同, 有先后。最早的是英国，在19 世纪末20 世纪初就开始了，法国紧接其后，在19 世纪下半叶也效仿英国。由于当时情势所迫， 德国在20 世纪初为了解决那些低收入人群，建立了廉租房制度。而美国和新加坡则在20 世纪60 年代先后建立了廉租房。 究其原因，这与当时的经济和社会发展状况是分不开的，具体地说是与国家经济实力和社会迫切需求有关。当时的英国和法国率先完成了工业革命，在经济上具备了建立廉租房的能力。但是,随后两国的廉租房建设发展都相对缓慢,直到二战后才开始较大的发展，德国就是从二战后建立起来的，这主要是因为这些国的民用建筑在战争中均遭受较大破坏,国民尤其是贫困人群对住房需求强烈。美国和新加坡提出与发展廉租房的时间相对滞后。事实上，美国是起源于重振经济，20 世纪30 年代，美国经济大萧条， 政府不得不设法通过对住房建造业的干预来刺激经济发展。 (二)廉租房保障方式不同 在住房保障方面， 美国的一大特色是通过立法保障来实施各项的，《住房法》规定，政府必须为低收入者提供较低租金住房， 其租金一般不到私有住房租 金的一半(陈华‎‎, 刘国栋，2007)。这是以美国为代表的对买房者和租房者进行发放房租补贴的支持方式。 而以英国、新加坡为代表的是政府直接建造公房，这种住房供应模式是政府通过设立专门机构，对资金运营、住房建设进行管理，促进廉租房建设更好更快的发展，保障低收入居民能租到房屋。 与这两种保障方式不同的是以法国、德国、日本等为代表的政府金融支持非营利机构建房的直接参与方法， 即提供政府优惠贷款， 实行贷款利息补贴的办法， 支持非营利机构发展低租金、低成本住房。 尽管各国的住房保障方式有所不同，有利有弊，甚至在发展的道路上有反复，但总体而言，对这些国家的社会进步和经济发展起到了巨大的促进和保障作用。 (三)住房补贴模式的不同 每个人都应有居住权， 当某国居民因为某些原因而无法通过市场来获得住房时， 国家有责任通过一定的手段来保证其得到最基本的居住设施或者以其他方式来解决住房问题。鉴于此，各国纷纷建立各种制度来解决此问题，如住房补贴制度。住房补贴制度主要是政府通过一定的审核机制，运用财政拨款的方式，为低收入者提供居住设施或采取适当方法解决其居住问题的一种住房制度安排。但是各国与各国之间却有所不同。 )指出:美国的补贴方式分为两种:一种是直接对低收入 符启林，罗晋京(2008 家庭提供低租金的公共住房(其租金一般为市场租金的20%,50% ); 另一种是向低收入家庭提供房屋租金补贴， 享受这种补贴的家庭必须租住符合政府规定要求的住房，同时要拿出家庭收入的25% ,30%支付租金，不足部分再由政府补贴。 法国一方面是对建造社会住宅采取间接补贴形式， 二是直接对低收入的居民提供房租补贴， 只要低收入居民租的房租超过其家庭收入的20%-30%，承租人可向国家申请房租补贴。 而在新加坡，对那些无购买力的低收入家庭，政府提供数额相当可观的补贴。汪华，姜桂义(2008)指出，住户购买组屋一般须一次性支付首付20,的款额， 余下部分由政府以低息贷款方式垫付，住户可用公积金在5 年、10 年甚至20 年内还清。 英国通过住房协会为居民提供住房补贴。一直以来，政府都给予资金上的帮助，这在一定程度上解决了部分人住房问题。 (四)各国廉租房融资方式不同 近年来，由于房价的飙升，中低收入群体没有能力买到商品房， 住房问题浮出了水面， 尽管各地都加大了廉租房建设的力度，但资金短缺问题成了建设中的一大难题，单凭财政是解决不了的。如今，为了推进廉租房的建设，解决资金短缺问题，各国都提出了各种融资方式。 美国政府为了给住房建设、流通提供强有力的资金保障，形成了以联邦全国抵押协会、政府国家抵押协会和联邦住房贷款抵钾公司为主体, 大量私营抵押公司并存的二级抵押市场。美国政府还鼓励个人或私人开发商参与中低收入家庭住房的开发建设以及公共住房或私人住房的翻建。 而英国廉租房融资的方式是公共政府部门与民营企业合作，在1992 年，英国提出了“鼓励私人投资行动”，这与美国鼓励个人或私人开发商参与住房开发建设有点相似。在1997 年，英国消除了对鼓励私人投资项目设置的壁垒(何芳，王宁,2007)，这是一种不错的以参与各方“双赢” 为合作理念的一种融资方式。 德国廉租房建设的资金除了财政支持外， 还积极调动各种金融机构，形成各种形式互相配合的融资体系。这方面与美国不同， 美国除了财政支持外， 主要靠个人或私人开发商来提供房源。德国实行的是住宅储蓄制度,这种制度的优点是固定利率，它不受市场利率影响，不受通货膨胀的影响，更不受世界金融危机的影响(杨芝锦,2008)。这项措施鼓励了中低收入居民进行住房储蓄。而住房储蓄银行则成了德国住房金融体系的一个组成部分，它在住房融资中发挥了巨大的积极作用。 新加坡虽然在廉租房建设上起步较晚， 但取得的成效却让人刮目相看。从1955 年实行的中央公积金制度，这项制度规定，任何一个雇员或受薪者，每月工资必须扣除一定比例，雇主也需按雇员或受薪者工资的上述统一比例，每月拿出一笔钱，统一存入中央公积金局，记在雇员或受薪者名下(任越,2008)。采取中央公积金制度这种手段与德国的住宅储蓄制度有点相似。但是新加坡实际上是强制储蓄，而德国没有强制性。中央公积金制度为新加坡人购房提供了资金来源。 三、国外廉租房制度对我国的启示 (一)以政府为主体，构建住房保障体系 纵观美国、英国、德国、新加坡等这些发达国家，可以看出政府在解决中低收入居民家庭住房问题中的重要作用。因为在廉租房的规划、社会分配、运营管理等环节上，政府担当着不可推卸的责任。 在我国广大居民对住房的大量需求上， 政府已不再为所有城镇居民无偿提供住房，居民只能到市场上自己购买，而过旺的需求刺激了房价的上涨， 大多居民已失去了单独购买住房的支付能力，这时，政府这只“看得见的手”就要对市场进行调节。在这方面，我国应该向新加坡学习，由各级地方政府运营管理，运营的资金必须用于廉租房建设上来，维护广大居民的切身利益，保持社会稳定发展。 (二)尽快建立完善的住房保障法律体系 住房保障制度作为一项重要的社会福利政策， 收益最大的是本国低收入居民，为了保障他们的利益，必须建立有效的法律作为后盾。就以1998 年为例，那年，国务院出台了23 号文件《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，本以为廉租房建设能得到发展，但后来住宅市场的发展越来越偏离我们改革的设计轨道， 最明显的标志是经济适用房投资占住房投资比重越来越小(陈文殊,2006)。之所以出现这样的问题，是因为在我国缺少一部像英国的《住宅法》的法律来保护，英国的《住宅法》、《住宅与建房控制法》等，不仅涉及居民的居住问题，而且有相对完整的住房法律体系，明确各级政府在解决居民住宅问题中的责任(刘金文，2007)。因此，笔者建议相关部门能尽早建立一部符合我国国情的住房保障法律法规，保障资金的来源，划分各机构的权限，从而为建立住房保障制度以及相关政策措施的采用提供法律依据。 住房保障法规的建立, 将给廉租房供应政策及租金货币化补贴政策等提供重要的法律支持, 也将成为我国住房保障体系顺利建立的重要保证。 确保廉租房建设的资金供应 (三)拓宽筹资渠道, 住房保障的有效性在很大程度上取决于廉租房资金来源的可持续性。为了能顺利实施住房保障制度就必须要有一个完善的融资渠道与之相配套。因此，政府要加大住房保障融资体系建设的力度。目前廉租房建设的资金主要还是财政拨款。1994 年政府在上海首次提出的住房公积金制度,但是还不够完善, 公积金制度作为我国政策性金融的重要方式，政府应予以重视。再有就是社会捐赠，但这部分毕竟很少，所以资金方面的问题还需更有效的方法来解决。新加坡很好地处理了这个问题，就是在以上资金都落实到位的基础上，鼓励民营房地产企业来建设廉租房，这方面，中国香港已有过很好成功的案例。此外，还应增加住房金融机构，构建具有竞争力、功能完善的廉租房金融组织体系。 (四)加强管制，建立严格的准入退出标准和制度 在中低收入居民极多的中国， 处理好他们的住房问题是一项极具挑战力的事情，中国政府结合本国国情，借鉴西方发达国家的政策，对这部分低收入居民提供住房或租金补贴，廉租房建设有很好的前景和发展空间。尽管我国在廉租房建设中取得了一定的绩效，但是在建设过程中反映的问题也不少，笔者通过调查南京廉租房建设情况发现了一个很严重的问题， 就是在廉租房管理方面，监管力度不大，住在廉租房里面的人并不是真正的低收入群体，而真正需要廉租房的人却被拒之门外。尽管住在廉租房的人在申请的时候的确符合申请条件， 但我国廉租房不是向法国那样实行终身制，而是一旦脱离低收入群体就得搬出来，显然，这方面做的很不到位。因此，‎‎笔者强烈建议政府要为廉租房建立严格的准入退出标准，确保保障对象的合理性。 (五)循序渐进， 做好廉租房建设的可持续发展 在廉租房建设中鼓励开发单位在建筑过程中做好环保节能。我国国情注定了我国不能走高消费、高污染、低效益的道路，必须走可持续发展之路。在建设过程中要严格把关，保证建设资金的有效利用。在建设过程中尽少破坏生态环境，对于钢材、金属和非金属这些用剩的材料也应该加以回收， 做到循环可再生利用;对于对空气污染的控制方面，应多用清洁能源，减少对空气的污染。同时，要营造廉租房充满生机和活力的氛围，避免造成“贫民窟”现象，培养居民归属感。