金融支持PPP项目的存在问题与对策

金融支持PPP项目存在问题与对策 孙得才王有龙 党的十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营以来,国家陆续出台了一系列政策措施,鼓励在基础设施和公共服务领域大力推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式,深化投融资体制改革,充分发挥投资对稳增长、调结构、惠民生的关键作用。为此,我们对县域政府与社会资本合作(PPP)模式中的金融支持进行了调查分析,提出了金融支持政府与社会资本合作(PPP)模式中应对措施和促进政府与社会资本合作(PPP)模式发展的对策建议。 PPP项目存在的问题 在当前宏观经济下行压力加大,承担大量基础设施建设任务的地方财政增收困难、债务高企、发债受限的情况下,PPP模式取代地方融资平台,成为未来新型城镇化基础设施建设的主要模式已是大势所趋,而社会资本在项目设计、建设、运营、维护的各阶段都离不开金融机构的融资支持。但当前金融支持PPP项目建设中还有以下制约因素亟待破解。 PPP 模式的相关法律尚不完善。PPP模式的立法涉及到政府和社会公共资源合作双方利益保障。因此,在PPP立法和项目实施中又涉及部门权力再分配,利益关系较为复杂。目前,我国PPP模式的相关法律仅有《政府采购法》、《预算法》及实施条例,还没有建立关于 PPP 模式的专门法律。近年来,虽然我国PPP相关政策不断完善,但仍旧以财政部出台的《PPP操作流程》、《PPP指南》等政策文件为主,法律层级较低。PPP 模式专门法律的不完备,使得政府与投资方等相关权力主体的权力义务关系、项目的评估和认证、行政审批的程序和效率、合同的履行和合理变更、政府信用的保证等重大事项都没有得到法律应有的保障。由于缺乏全局性、系统性法律法规,各级政府在适用政策时容易出现尺度不一的情况,这使得金融机构无法预估潜在风险。 政策顶层设计有待进一步完善。PPP项目操作流程主要涉及5大部分(项目识别、准备、采购、执行、移交)19个节点,目前各部分及节点操作尚不清晰,导致银行业机构介入持审慎态度。从国家层面来 看,尽管发改委、财政部均出台指导意见,特许经营、财政承受能力论证指引文件2015年5月发布,但项目识别阶段的物有所值评价等文件尚未出台,有关配套细则仍需进一步完善。 PPP项目风险缓释手段欠缺。PPP项目普遍缺乏有效的抵质押、保证等担保方式,有些项目以经营权、收费权和收益权做质押。但由于目前权益类资产缺乏规范公允的评估机构、登记机关、登记确权程序或公示系统,导致权益质押物价值认定难、监管难度较大。一旦出现风险很难变现处置,作为独立的抵押担保品可行性较差,风险缓释效果有限。有些项目公益性较强,无法产生项目收益,或经营收入无法在融资期限内覆盖融资本息要求,只能依靠政府付费或补贴还本付息。由于政府不得为PPP项目成立的项目公司提供担保,缺乏第二还款来源,达不到银行的内部审批条件。 银行对PPP项目的风险把控能力不足。PPP项目融资需求大、建设运营周期长、投资回收慢,银行业机构需根据项目建设运营的特点合理设定融资,针对贷款期限内项目周期不同阶段面临的建设、财务运营、不可抗力等风险,制定行之有效的措施。但目前PPP项目在我国仍然处于起步阶段,尚未大范围开展,成功案例相对较少,对PPP项目风险防控的经验缺失,导致银行业机构目前对其支持仍然较为审慎。以对PPP项目的合同审查为例,审查合同包括项目合同、股东协议、履约合同、融资合同和保险合同等多种类型,合同涉及政府、社会资本方、项目公司、项目融资方、承包商、专业运营商、原材料供应商、成品或服务购买方等多个主体,对审查人员的专业能力要求较高,部分银行业机构的人员素质与合同审查的要求尚存在一定差距。 金融支持PPP项目的对策建议 建立健全相关法律法规,规范项目运作。PPP模式作为一种合同式的合作模式,从形成合作意向到合同签订再到合同实施乃至合同完成后的一系列环节,都需要相应的法律法规体系来保障政府与投资方的合法权益。在PPP模式下,项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可采取公共与民营合作,通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束,是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。首先,制定的法律约束要明确监管部门放权监管的方式、内容、途径等。其次,规范监管者的程序和内容,明确监管者的行政裁量权。只有建立了公开、透明、稳定的公共资源行业监管法律法规体系,大力推动监管方式的转变,才能 引导社会资本投向公共资源建设项目,促进PPP机制的健康发展。 完善顶层设计,理顺运作机制。在PPP模式中政府、民营合作双方的角色和责任会随项目的不同有所差异,但政府的总体角色和责任——为大众提供优质的公共设施和服务却是始终不变的。政府应从保护和促进公共利益的立场出发,负责项目的总体策划,组织招标,理顺各参与机构之间的权限和关系。一是对现行出台的法规政策进行梳理,消除制度障碍,进一步明确PPP项目操作规则,包括市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等环节,增强可操作性。严格规范投资人引入及资产或股权转让、出售程序,防范灰色交易、利益输送等。二是建立科学合理的风险分担、利益共享的投融资机制,鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运,从根本上解决民间投资主体感兴趣而不敢投资的问题。三是由中央政府出台PPP项目的评价标准及适用范围,使地方政府在基建等领域运用PPP项目时有据可依,规范和降低公共项目的政策风险和投资风险。 建立风险缓释机制,确保顺利进行。针对PPP项目建设风险,建立完善的风险防范机制。一是建立风险共担机制。建立完善公开透明的PPP项目信息披露制度,使政府和私人部门都有权充分了解、预测项目未来风险并提出应对方案,并对不可预知的风险提前设定明确的调节机制。二是建立利益分配机制。公私双方应充分协商,就特许经营合同中的利益分配问题达成共识,以规避合作过程中因利益分配不均而产生的风险;同时,按照利益共享、风险共担、公共利益最大化、交易公开公平原则完善操作机制。筹建建立全国统一的PPP项目资源电子交易平台,允许执行和移交阶段的PPP项目可以进行转让、交易和托管,当社会资本因为资金短缺、筹资能力下降、自身运营困难等因素不得不放弃进行中的PPP项目时,一方面可以通过交易获取前期投资入资金环节自身经营问题;另一方面也可以避免运营中的PPP项目停摆。为此,建议各部门系统梳理各自管辖范围内的权益类资产登记确权程序,制定相应的评估标准,整合搭建统一的交易平台或者公示系统,推动权益类资产交易市场发展,为银行业机构融资支持提供必要的风险缓释手段。 创新PPP融资工具,促进业务发展。结合我国的实际情况,建议采用以下融资工具:一是利用传统的商业贷款以及国家开发等贷款;二是准许发行地方政府债券;三是项目公司发行公司债券、企业债券、中期票据等中长期公募债券,发行项目收益债券,以及发行定向融资工具等 非公开发行债券;四是设立PPP项目担保基金,对投资造成的不良贷款或损失,可由基金给予相应的资金赔偿。五是引入产业投资基金、信托资金等方式,引导私有资本进入公共投资领域,尝试设立适应性缺口补偿基金(VCF),为难以获得市场融资的PPP项目提供资金支持,在项目条件改善后择机退出。六是金融机构应适应市场需求、创新思维,针对不同类型的主体、不同类型的交易结构创新金融产品,本根据实际情况创新担保方式。通过股权、债权、投资基金以及引入保险资金等方式,拓宽融资渠道,完善退出机制,满足PPP项目不同阶段的差异化融资需求。同时,金融机构还应多管齐下,增强风险识别能力,积极缓释来自项目自身以及参与主体方的各类潜在风险。七是积极推进PPP项目ABS(资产证券化)。PPP项目先天具有政策约束强、基础资产广、保障力度大等优势,加快PPP项目资产ABS,既有利于拓宽PPP项目融资渠道、降低融资成本、增强资产流动性、丰富社会资本退出方式,也有利于化解资产证券化市场优质资产不足、投资风险大的难题。因此,在PPP项目建成并运营后,在稳定现金流可期的情况下考虑资产证券化。无论是债权型资本还是股权型资本,均可以在PPP项目成熟后退出,从而形成新的民生工程资本金,有效降低实体经济杠杆率,尤其是地方政府的债务率,提高地方政府的持续投资能力。 作者简介 姓名:王有龙 1968年6月28日男甘肃永登经济师大学学历副行长地址:甘肃省张掖市丹霞路19号 工作单位:中国人民银行张掖市中心支行 邮政编码:734500 联系电话:0936-******* 189********