农村地下水管理存在的问题及对策

农村地下水管理存在的问题及对策 农村地下水资源管理中的获取研究 ———以河北省 A 村为例 齐顾波 ,常宏蕾 ,徐秀丽 ()中国农业大学人文与发展学院 ,北京 100193 摘要 :基于某个村庄案例 ,通过对取水许可 、机井建设与开采 、用水费用征收等农民获取地下水资源三个环节 的剖析来探索自然资源管理学术讨论中经常涉及的产权设置 、获取机制及其管理绩效之间的关系 。认为关注 “获取机制”要素的社区水资源管理实践与研究是提高目前我国农村中地下水资源管理有效性的重要途径 。 关键词 :地下水资源 ;水权 ;自由获取 ;河北省 中图分类号 : S273 . 4文献标识码 :B() 文章编号 :1004Ο6933 200906Ο0094Ο05 Study on free access and over2exploitation of ground water resources in rural area s : A ca se study of Zheng Village in Xushui County , Hebei Province QI Gu2bo , C HANG Hong2lei , XU Xiu2li ( )College of Humanities and Development , China A gricultural University , Beijing 100193 , China Abstract :Using a village in Hebei Province as a study case , the relationship s among property rights , access mechanisms and management performance were discussed based on analysis of three main factors in farmers’access to groundwater resources : water use licenses , well construction , and exploitation , and fee levying for water utilization. It was recognized that the research and practice of community2based water resources management focusing on the main factors of access mechanisms would be a promising approach to preventing groundwater over2exploration in rural China . Key words :groundwater resource ; water rights ; free access ; Hebei Province 根据《中华人民共和国宪法》《、中华人民共和国 , 2000 年 ,在河北省的供水总量中 ,地下水 的储存量 () 2 水法》以下简称“《水法》”及《中华人民共和国民法 占 75 %左右。该省徐水县 A 村是一个完全的农 通则》等对于水资源权属的规定 ,我国的地下水资源 业村 ,农业生产以冬小麦和玉米为主 ,目前农业灌溉 属于国家所有 ,国家代表水资源所有者行使收益权 。 主要来自地下水的开采 。自 20 世纪 80 年代起 ,A然而 ,国家是一个很宽泛的概念 ,虽然国务院代表国 村开始使用机井抽取地下水灌溉农田 。A 村村民家 家来管理水资源 ,但在执行过程中 ,实际的使用权和 1 收益权常为部门或区域所有。具体到农村地下水 , 庭用水也一直来自地下水 ,自 20 世纪 90 年代开始 , 情况更为复杂 。尽管国家通过实行取水许可和 家庭水泵抽取地下水逐渐取代了人工水井 。地下水 有偿使用制度控制水源资源的供给与配置 ,但在政策 资源的大规模开采促进了农业快速发展 ,提高了粮执行的末梢 ———农村社区层次 ,地下水资源的产权却 食产量 ,增加了农民收入 ,同时也给农民生活带来极 往往被虚置 ,使其处于一种自由获取的状态之中 ,其 大便利 。但由于缺乏良好的管理和实施机制 ,地下 结果是直接导致了地下水资源的过度开采 ,从而带来 水资源的超采问题导致一系列问题 。据当地农民反 一系列生态环境和社会经济方面的问题 。 映 ,每年机井抽水水位大约会下降 1 m 左右 。随着 河北省是我国高度依赖地下水资源的省份之 地下水位的下降 ,早年投资建设的机井由于深度较 浅 、水泵功率小已被废弃 ,造成了设备浪费 。地下水 一 。自 20 世纪 70 年代以来 ,该省大量动用地下水 的过度开采也引发了一些不良的环境地质问题 ,如 剖析来探索自然资源管理学术讨论中经常涉及的产 地下水 。基本上每家每户都有几个独立的水井 , 权设置 、获取机制及其管理绩效之间的关系 。 电控制水的开关 。需要用水时 ,打开闸门就可以抽 出水来 。但由于每次抽水的流速很快 ,水量大小不 1 研究方法及调研点基本情况 能控制 ,因此农户家里大都会备有一个储水缸 ,3 口 笔者主要采用案例研究的方式 ,在文献查阅的 1 缸 。 之家每天用水量大约 基础上进行实地调研 。在实地调查过程中主要采用 2 农民获取地下水资源 了多种参与式工具 ,包括 :观察法 、关键人物访谈 、资 ( ) 源图 、大事记等 表 1。当地的二手资料也是重要 2. 1 地下水资源获取环节之一 :取水许可制度与执 的信息来源 。其中 , 在观察法中 , 调研者在村中走 行分析 访 ,观察村民用水情况 ,家中用水的获得方式 、用水为了保证地下水资源的合理开发利用 ,我国在 习惯等 ;在村外农田中观察灌溉机井的分布 、灌溉设 《水法》和《中华人民共和国取水许可制度实施办法 施情况等 。通过对多个利益相关者的访谈 ,各种信 中对地下水取用和管理做出了相应规定 。河北省政 息之间不仅能互相补充 ,还能互相印证 ,反复核查 , 府也于 1999 年 10 月 10 日第 25 次常务会议通过了 从而增强数据的有效性 。《河北省取水许可制度管理办法》,当年 10 月 18 日 表 1 实地调研方法 发布施行 。本管理办法的第二条规定“本办法所称 调查对象 方法 预 期 获 得 的 信 息 的取水 ,是指利用取水工程或者机械提水设施直接 了解村中的基本信息 : 村民人数 , 面 从河流 、水库 、洼地或者地下取水 。本办法所称的取 关键人物访谈 积 ,耕地种植类型 、灌溉面积 ,水资源村干部 水工 程 , 是 指 蓄 水 、引 水 、提 水 工 程 、水 井 、水 电 站 二手资料现状 , 现行地下水管理方法 , 管理使 用中存在的问题等等 。”第三条规定“在本省行政区域内取水的单位和 用水设施的建设 、使用 、维护情况 ,地 地下水管理 关键人物访谈 下水的使用收费 ,对地下水的认个人 ,必须依照《取水许可制度实施办法》和本办法 人员 知情况的规定申请取水许可证 ,并依照规定取水 。”但同时 个体访谈 村中 多 年 来 水 资 源 的 变 化 情 况 : 水 村民 大事记量 、使用方法 、管理方法的变化 ,地下在第四条做出以下规定“下列取水可以不申请取水 资源图水使用情况 ,对水的认识等) ((许可证 : 一农村居民为家庭生活和畜禽饮用 经营 ) ) (性的养殖业除外分散取水的 ; 二农业灌溉工程的 A 村位于河北省徐水县西南 15 km 处 , 距保定 ) (; 三用人力 、畜力 日取水能力不超过五十立方米的 市 30 km 。降 水 主 要 集 中 在 夏 季 , 年 帄 均 降 水 量 取水的 。” 57514 mm 。全 村 约 850 户 居 民 , 人 口 总 数 为 3 785 A 村的生活用水和灌溉用水均来自于地下水人 。A 村年人均收入 3 285 元 ,全村的主要经济来源 然而 ,地下水的开采和使用却没有任何相关部门的 为粮 食 作 物 种 植 及 外 出 打 工 。全 村 耕 地 面 积 367 2 2 管理 ,村委会也不负责这方面的事项 。无论是农田 hm,人均约011 hm。农业生产以小麦 、玉米为主 。玉 灌溉用水还是家庭生活用水都没有统一的设施 ,而 米从种植到收获需浇 2,3 次 ,小麦则至少需要浇灌 是各家各户分散开采 。村民通过机井抽取地下水 4 次 ,根据每年降水量有所变化 。夏秋两季为农田 在对村民打井是否获得许可的调查中 ,在受访对象 灌溉的高峰期 ,对地下水资源的需求量非常大 。 中 ,只有 10 %的人知道打井开采地下水要向水利部 A 村没有地表河流 ,以前农业灌溉完全依靠雨 门申请 ,而其余 90 %的人则不知道有取水许可这一 水 ,靠天吃饭 ,粮食产量较低 。自 20 世纪 80 年代后 规定 。在问及“是否觉得应该向相关部门申请打井 期开始有少量的灌溉机井投入使用 ,到 90 年代开始 许可”时 ,87 %的受访者认为没有这个必要 。他们认 大规模建设机井 。目前机井灌溉已完全覆盖全村农 2 为地下水资源属于大家共同拥有的免费资源 ,可以 田 ,1 口 井 可 灌 溉 的 农 田 面 积 最 大 约 5 hm, 最 小 2 2 无偿的 、随意地使用 ,不需要向任何部门申请 。在 2 hm,帄均 3 hm田地 1 口机井 ,分布密度很高 。机 村 ,灌溉水井和家用水井都为水泵形式 ,没有用人力 井建设在农田道路的两边 ,沿着田间道路每隔 30 m 左右就会有 1 口机井 。机井的出水口与人工挖的小 或畜力取水的 。灌溉机井的功率一般为 32 kW ,每小 3 时抽水量大概在 80 m左右 。取水许可制度中规定水渠相连 ,水通过渠道流入整块农田进行浇灌 。这 3 ) 农业灌溉工程的日取水能力不超过 50 m的地下水进行验收 ,质量达到标准的填写机井技术档案 , 队 () 开采可以不用申请取水许可证 ,但从调查中可以看 一式三份 ,分别存县 、公社 、大队 或生产队,以备查 出在 A 村农田灌溉的日取水量早已超过规定的标 考 。现有机井无技术档案的要补填 。”第十一条“成 准 ,却依然没有任何人申请取水许可证 ,所有的受访 井要根据抽水试验按其出水量和合理降深选配适宜 对象都是任意在田间打井 ,从未向相关部门申请过 的机泵 。同时要建成井房 、井盖 、井台 、井池 、渠道 , () 取水许可证 图 1。 做到配套齐全合理 。有条件的地方 ,要设置量水设 备 ,测定灌溉水量 。”2005 年 ,河北省制定了《河北省 水利钻井队技术考核等级实施办法》,要求各级井队 承揽钻井业务的必须取得取水许可证 ,并严格按照 河北省水资源统一规划和地下水限 、禁采区划分的 有关规定进行施工 ,对非法凿井的 ,按照有关规定进 行严肃查处 。 2 在 A 村 ,帄均每户有耕地 013,014 hm,村民根 据自家田地的分布情况和田地相邻的几户农民共同 图 1 A 村农民对于取水许可制度的了解程度和执行情况 协商 ,决定如何打井 。打井位置由几户农民共同决 由此可见 ,在取水环节的政策规定中 ,农民生活 3 定 ,然后请本村或邻村的打井人员来施工 。打井只 ( ) 取水和规定范围内 不超过 50 m的灌溉用水均无 须申请取水许可证 ,在名义上已处于一种相对自由 需要交付所需的设备钱和打井的人工钱 。这些费用 的状态 。在取水环节政策的实际执行中 ,此自由状 由共同使用这口井的农户共同出资 ,帄均分摊 ,打 1 态进一步扩大 ,由于缺乏相关部门或组织的管理和 口井的费用约 5 000 元左右 。A 村村民的家庭用水 协调 ,所谓的“规定范围外的灌溉用水需要获取取水 采用一家一户的机井抽取形式 。在每户农民家中都 许可证”也难以真正落实 ,当地村民实际上掌握了地 有 1 个水泵 ,自家根据需要自行修建 ,1 口井的费用 下水资源公共的 、自由的获取权 。与此相对应的是村 帄均为 3 000 元 。 民对于地下水资源自然属性 、产权状况和使用规范上 的盲目性认知 ,一般农民都不了解地下水资源的特 打井的施工人员通常就是村中农民 ,他们没有 性 ,不知道地下水的开采有一定的范围 ,只有在规定 接受过正规的打井知识培训 ,只是会打井设备的安 的范围内才能使地下水的补给达到帄衡 。他们普遍 装程序和懂得基本的电工操作 。打井时施工人员按 认为地下水是取之不尽用之不竭的资源 ,而这些都将 照农户要求的位置和安装的方便程度选择打井的位 深刻地影响着地下水资源长期可持续的利用 。 置 ,不经过任何勘测 。不同地方水位的深度 、地质结 2. 2 地下水资源获取环节之二 :机井管理办法与实 构都会不同 ,但由于打井时没有专业人员的勘测 ,打 际开采分析 井质量得不到保证 ,常出现由于水井深度不够 、抽水 在我国 ,地下水开采通常是用机井从地下抽取 ,量不足而报废浅井 、重新打井 ,或由于抽水量过大造 在 A 村也是如此 。河北省人民政府在 1981 年颁发 了 成地面下陷等问题 。 《河北省农用机井管理办法》。从机井管理上看 , 在 (第四条中规定“人民公社水利站 井灌为主的公社 也农田灌溉的好坏直接影响着粮食产量 ,为了获 ) 可叫机井管理站要统一负责全社机井管理工作 。 尚得粮食高产必须保证灌溉充足 。而在 A 村灌溉设 无公社水利站的 ,也要有专人负责机井管理 。大 队 、施投入相对较少 ,打井成本低廉 ,在这种低投入的现 生产队要成立机井管理小组 , 有一名队干部主 管 。” 状下 , 农 民 无 节 制 地 开 采 机 井 。在 受 访 对 象 中 有在第五条中规定“机井管理主要由大队统管 、大 队和 ( 35 %的人认为在近两年自家仍有打井的可能 包括 生产队分管 、生产队管理三种形式 。采用以生 产队 ) 打机井和配套的 ,以生产队为单位管理 ,固定专 人 ,统灌溉用井和生活用井,主要原因是目前的井水量较 一配水 。大队必须加强对生产队的领导 ,在制 定规章少不能满足需要 ,通过打新井增加用水量 。而在回 制度 ,培训司机手等方面给予积极组织和协 助 ,促使答是否会采用节水灌溉设施减少地下水的开采时 , 其管好用好 。”在机井建设上有以下规定 :第 只有 7 %的人回答“会采用”,20 %的人“不确定”要 不要建设 ,会根据当时的情况再作决定 。其他 73 % 都认为“不会”,主要原因是节水灌溉的成本较高 ,使 用麻烦 ,且政府没有要求 ,没有必要采用 。 由此可见 ,尽管对于机井建设 、管理与使用 ,政 每小时耗电 电费/ 抽水量/ 水价折算/ 由获取状况进一步得以强化 。而在没有任何激励机 项 目 - 1- 13- 1- 3 ( ) 量/ kWh?( ) () ( ) 元k?W ?h mh? 元?m 制的状况下 ,用非专业人员施工打井 、降低投入是理 农田灌溉水 3010 155 1165 00100 性行为 。同时 ,由于地下水的公开获取性 ,农民之间 01180 715 0148 农村家庭用水 20 31000 城市生活用水 不能相互阻止肆意用水行为 ,反而彼此竞争利用 ,造 成地下水资源的过度开采 。 3 讨论2. 3 地下水资源获取环节之三 :水资源费征收办法 与水费执行分析 由此可见 ,通过上述地下水资源管理中取水许 为了保证地下水资源的可持续利用 ,政府往往 可 、开采管理与用水费用征收 3 个环节的剖析充分 制定相关的水费征收政策 。河北省地下水资源费征 展示了社区层次农民对于地下水资源公共的 、自由 收标准经过了几次改革 ,1998 年 ,经省政府批准 ,省 ( ) 却无序的获取状况 图 2。这种公共 、自由和无序 物价局 、财政厅联合下发了《河北省关于调整水资源 的获取性是通过 3 个环节不断强化的 : 首先是取水 费标准的通知》,规定县城及以下地区开发利用地下 环节的许可制度失效 ,农民打井取水缺乏监测与可 水从事 生 产 经 营 的 , 水 资 源 费 的 征 收 标 准 调 整 到 持续的管理 ,这不仅带来取水的随意性 ,同时还导致 3 013 元/ m。2005 年 8 月 , 省政府又出台了《河北省了农民对于水资源可持续利用的盲目性 ;再者是机井 关于深化水价改革促进节约用水保护水资源的实施 建设与管理办法的虚置 ,在农民低投入的理性选择 意见》,意见指出要逐步提高城市供水和水利供水价 下 ,非专业打井人员导致了大量废井和地质塌陷的严 格 ,同时还指出 ,要继续扩大水资源费征收范围 ,农 重危害 ;最后 ,低廉的用水费用扭曲了地下水资源的 村也要根据《水法》规定 ,选择适当时机开征农业用 稀缺程度 ,无法激励农民合理 、有效的使用地下水 。 水水资源费 。在实践操作中 ,根据机井的管理形式 不同 ,水费收取的标准及办法一般有以下几种 : ?农 户将水费也就是电费直接上缴电力部门 ,水费的收 取标准与电价相同 , 机井管理者的管理没有报酬 。 () ?农户将水费 包括电费上缴机井管理者 ,水费的 收取标准等于电费加管理费 。 ?农户将水费上缴机 井管理者 ,水费的标准等于电力部门所收的电费 ,机 图 2 地下水资源的自由获取性与地下水资源的超采 井管理人员的工资由机井所有者支付 ,机井的年维 修费由机井所有者共同分摊 。 ?对于村集体投资的 4 农村地下水资源的产权设置 、获取机制及 机井 ,一般有专人负责管理 ,水费的收取标准与电费 其管理绩效的探讨 同价 ,村集体负责机井的维修费用及管理者的工资 。 在关于自然资源管理的学术讨论中 ,产权设置 在 A 村 , 地下水使用费是以电费形式缴纳的 。 () () property rights、获取机制 access mechanisms及其管 由于机井主要采用一家一户或联户的形式进行管理 理绩效一直是个讨论的热点 。其中 ,讨论涉及最核 和使用 ,所以 ,地下水资源费主要是电费 ,不包含管理 心的问题是“治理主体”的问题 ,即“谁是自然资源管 32 费 。在 A 村单次灌溉需水量为 1 350,1 800 m/ hm, 理的最佳治理主体”。在 20 世纪 70 年代以前的学 机井 用 电 量 约 30 kWh? , 每 小 时 抽 取 地 下 水 约 为 术界与实践中 ,政府几乎被认为是所有公共事物与 3 ( ) 100 m。农业生产用电 0155 元/ kWh?, 折算以后农 业公共资源最顺理成章的管理者 。然而 ,经过十多年 ( 灌溉用水为 01165 元/ t 不含机器固定成本折旧 的实践和研究 ,这一假设出现了变化 ,而且这一变化 ) 费,同 样 的 算 法 得 出 农 村 家 庭 用 水 约 0118 元/ t 。 是全球性的 ,其根本性特征就是政府责任自上而下 这样的用水收费仅仅只收取了用电的费用 ,而对于 3 的转移。一些作者将这种国家权力与资产下移到地下水的使用相当于免费的 ,不需要向国家缴纳任 地方决策者 、非政府性机构的现象用“去中心化”加 何使用费用 。而在与 A 村距离最近的城市中 ,城市 4 以表达。导致这一变化的最著名的研究之一是哈居民用水为 3 元/ t ,远远高出农村地区的用水价格 。 丁的《公地悲剧》。哈丁认为 ,自然资源在以公地 以通过赋权增加激励机制 、增强社区成员的责任心 、 源的形式存在时 ,人们之间没有合作使用资源的有 形成问责机制等 。 效方式 ,因而自然资源相当于开放式的资源 ,人们可 具体到我国农村的地下水资源管理 ,如上所述 , 最终的目的 ,从而造成“可悲的结果 以随意使用 地下水资源从产权上看是属于国家的 ,政府通过各 地就是毁灭 。在一个相信公地资源可自由使用的社 个不同的相关部门来落实国家的这一产权安排 ,其 会里 , 人 们 都 涌 向 那 里 , 追 求 他 们 自 己 的 最 大 利 ( 中 ,灌溉用水由水利部门管理 以前曾有农业部管 5 益”。“公地悲剧”的政策含义是 :资源或者私有或 ) 理,城市地下水有城建部门管理 ,地下水的开采由 地质勘探部门管理 。虽然水资源的产权归国家所 者国有 ,即或者设立私有产权或者政府产权 。其进一 有 ,但实际上这种“多龙治水”的管理模式使得水资 步的逻辑是 :只要产权能界定清晰 ,一切物品都可进 源产权不明晰 ,管理主体混乱 。尤其是具体到农村 入市场 ,相反 ,如果资源私有化难以达成 ,国家统一控 社区层次 ,各个水资源管理的相关部门从自身利益 制就不可避免 。然而 ,与私有化相比 ,国家统一控制 出发 ,同时受专业条件和工作范围的限制 ,对农村地 对资源使用者的激励问题却得不到很好地解决 ,不论 下水资源的使用难以按各自的职责进行管理 ,导致 农村地下水资源的使用及管理在事实上反而处于一 是资源的使用还是保护 ,都会出现效率上的非最佳结 种无序或真空的状态 。从上文的分析可以看出 ,国 果 。由此看出 ,市场与政府两个主体各有优 、劣势 。 有产权设置这样一种笼统 、概括的权属关系具体落 在市场私有与国家统一管理之间 ,实际上发生的是私 实到社区层次 ,实际体现出来的却是一种自由开放 有化的难度与统一管理的低效率之间的权衡 ,当私有 却无序的获取机制 ,这是农村地下水超采的制度性 化的成本高于统一管理的低效率代价时 ,答案将是由 原因 。目前 ,我国在水资源管理主体的探索上也逐 5 8 Ο9 政府统一管理 ;反之 ,则应当私有化。 渐向以社区为基础的管理发展的努力,强调各种 () 角色 地方政府 、非政府组织和当地农民等的广泛 上述关于自然资源管理主体及其绩效的讨论主 参与 ,甚至将水资源的管理权转移给农民用水者协 要将注意力集中于产权层次 ,即关注自然资源的产 会及其他非政府组织 ,当然 ,这方面的成功经验还需 权设置是私有化还是国有化 。然而 ,随着国际实践 要进一步总结和深化 。 与学术研究的推动 ,人们发现真正决定资源管理绩 效的不仅仅是产权设置 ,或者说仅仅关注产权是远 远不够的 ,其产权在社区层次的实践形式 ,或称之为 获取性实践才是真正和最终的决定因素 ,而决定社 区层次各个利益主体对于自然资源获取性的因素是 多层次的 ,它不仅包括法律层次的产权设置 、资源管 理和环境政策层次的激励机制 、社区层次的乡规民 :参考文献 ( 约 、甚 至 还 包 括 一 系 列 的 非 正 规 规 则 或 称“潜 规 6 Ο7 1 廖永松 ,魏卓 ,鲍子云 ,等 . 地下水资源 、现状与 ) 则”和行为 ,例如偷盗 、欺骗等。与此相对应的 , () 后果 J . 水利发展研究 ,2005 8:38Ο42.关于自然资源管理最佳治理主体的讨论中出现了众 2 水利部 . 2000 年水资源公报 R . 北京 :水利部 ,2001.多主张社区自我治理的观点 ,其中 ,最典型的是奥斯 3 EHRENBERG J . Civil society : a critical history of an idea 特罗姆的研究成果 。他认为通过社区成员自筹资 M . New York :New York University Press ,1999. 金 、自我达成合约 、自我合作等一系列集体行动能够 更好地实现自然资源的可持续管理 ,因为只有在社 4 RIBOT J C. Decentralization , participation and accountability 区层次 ,各种影响获取性的因素才能真正凸现出来 , in Sahelian forestry : legal instruments of political2administrative 并得到协调与解决的机会 。与政府相比 ,社区虽然 () control J . Africa ,1999 ,69 1:23Ο64. 不再被视作是利益与共的一个整体 ,而是多元利益 5 陶传进 . 环境治理 :以社区为基础 M . 北京 :社会科学文主体的合作场所 ,在这里可产生最好的协商帄台 ,在 献出版社 ,2005 :5.() 更大的原则下 如在政府的框架下达成一致性的行 6 RIBOT J C. Theorizing access : forest profits along senegal ’s 动 。这一帄台更有利于吸纳各种利权利人的参与 , charcoal commodity chainJ . Development and Change ,1998 , 尤其是弱势群体 ;这一帄台也具有更强大的协商 、参 () 29 2:307Ο341. 与与管理冲突的能力 ,达成适合当地的“本土”制度 。 7 RIBOT J C , PELUSO N. A theory of access J . Rural 另一方面 ,社区为基础的自然资源管理可以纳入地 () Sociology ,2003 ,68 2:153Ο181. 方知识 、经验和创造性 ,整合多方面的信息与知识 , 8 刘渝 ,王兆锋 ,张俊飚 . 农业水资源利用效率的影响因素 增强沟通和透明度 。此外 ,社区基础上的决策还可 () 分析 J . 经济问题 ,2007 6:77Ο79. 9 李鹤. 权利视角下农村社区参与水资源管理研究 : 北京 市案例分析 D . 北京 :中国农业大学 ,2007. ( ) 收稿日期 :2008 Ο08 Ο13 编辑 :高渭文