我国单一制形式的制度选择与价值取向.doc

我国单一制形式的选择与价值取向.doc 我国单一制形式的制度选择与价值取向 摘要:国家结构形式的选择，不论是联邦制还是单一制，都应考量实现和维护国家统一的需要。当初列宁由反对联邦制转向赞成联邦制，中国共产党由主张联邦制到放弃联邦制，均是如此。从根本意义上讲，单一制结构形式在新中国的确立，是近现代中国人民追求国家统一的珏然选择。目前我国的单一制存在着三种关系模式，即中央与普通行政区的关系模式、中央与民族自治区的关系模式以及中央与特别行政区的关系模式。虽然这三种 模式的表面特征有些差异，但它们内含的价值取向却是相同的，即实现、维护和巩固国家统一。 关键词:国家结构形式;单一制;联邦制;国家统一;中国 中图分类号:D621文献标识码:A文章编号:1 006-01 38(2004)01—0036-08 一、单一制:近现代中国追求国家统一的必然选择 关于国家结构形式，马克思主义原则上主张社会主义国家应实行单一制，而反对实行联邦制，认为联邦制是封建割据的残余，不利于社会经济、文化的发展，更妨碍工人阶级在斗争中的团结和统。恩格斯在谈到德国未来的国家制度时，针对当时德国小邦分立的实际状况指出:“无产阶级只能采取单一而不可分的共和国形式。”列 宁在二月革命前，也主张单一制而反对联邦制，认为只有各民族人民在统一的国家内联合起来，才能集中革命力量，共同反对沙皇制度，如果分裂为各个独立的国家，就会分散革命力量，不利于革命斗争。二月革命后，俄国许多民族实际上已处于完全分裂和彼此隔绝的状态，并在边疆地区成立了许多小国。鉴于这种情况，为把各民族联合起来，列宁和斯大林都改变了原来的观点，从反对联邦制转而赞成实行联邦制，主张“建立在自由民族的自由联盟基础上的各苏维埃民族共和国联邦”。从苏联的情况来看，俄国二月革命后，国内各民族已经出现了分裂状态，实行联邦制可以使各民族的劳动者从分离走向联合。十月革命后，民族问题变得非常复杂，采取联邦制能够更好地解决民族问题，使苏维埃政权得以巩固和发展。 近代中国面临着国家严重分裂的危机，这种现实决定了对近代中国社会发展来说，在强有力的国家领导力量作用下实现国家统一，是比建立现代民主制度更优先的选项，因为，国家统一是民主发展的基本前提，同时也是中国这个有着深厚统一思想的国家的本质需求。这是近现代中国政治发展在特定历史条件下所具有的一个目标。由于中国在近现代遭受许多外国的侵略，它们实行分裂剥削的政策，划分势力范围，扶植工具傀儡，造成 了中国长期不统一的状态。面对现实的要求，在1800年至1949年这长达一个半世纪的历史岁月中，中国现代化是围绕着“建立一个独立统一的现代国家”这一基本主题展开其历史演变逻辑的。中国共产党无疑是实现近代中国统一的强有力的领导力量。这种强有力的领导力量所领导的统一具有强烈的国家建设和发展的内在要求。近代中国所追求的国家统一，就必须通过一种全新的国家形式来实现。在国家统一后的政治组织形式上，中国共产党从中国革命的历史性质和历史使命出发，提出了民主共和制;在国家统一后的局部与整体的制度安排上，中国共产党选择了在中国具有深厚传统的、以中央集权为基本特征的单一制国家结构形式。当然，新中国的单一一制国家结构形式，不论在性质上，还是在具体的制度设计上，与传统的国家结构形式相比都有了本质区别。 因而我们说，中国社会对国家统一的强烈渴望以及强烈的现代化发展冲动，决定了中国共产党在联邦制和单一一制的取合问题上选择了单一制。从国家全面建设角度来看，中国共产党选择统一国家的国家结构形式，除现代化的强烈冲动对中国统一的内在要求外，还遇到两个基本的现实:一是近代中国是以民主共和为发展取向，二是中国是一个多民族国家。这两个现实决定了中国共产党选择国家结构形式必须考虑两个问题:一是民主政 治的内在要求及其发展的需要;二是民族自决权的维护和发展。中国共产党对中国国家结构形式的设计和选择，就是从这些现实问题出发的，但是，从方案的最初设计到最终选择却经历了一一个较长时间的认识和实践发展过程。 早在20世纪20年代初，国内因军阀混战而出现了“联省自治”运动。1922年6月中国共产党在发表的对于时局的主张中，明确反对“联省自治”，认为中国即使真要搞“联省自治”，也必须是以消灭军阀为前提的民主主义的联省自治，因为，如果封建式军阀不消灭，“行中央集权制，便造成袁世凯式的皇帝总统;行地方分权制，便造成一班武人割据的诸候”。这是中国共产党对中同国家结构形式发表的第一个看法。 1922年7月，中国共产党在第二次全国代表大会的大会宣言中，第一次提出了对未来中国国家结构形式的设想。 这个设想是:1、统一中国本部(东三省在内)为真正民主共和国;2、蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治“满州国”的建立无疑给联邦制主张敲最基本意义，就是保证国家的统一。3、用自由联邦制，统一中国本部、响了警钟。为了粉碎帝国主义和民族分 蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和裂主义试图分裂中国的阴谋，中国共产二，我国单一带的特色与价 国。?中国共产党之所以把联邦制作为未党关于民族自治的提法有所改变，转向值取向来中国的国家结构形式，一个重要的原主要强调建立民族自治区。然而，中国我国是单一制国家。虽然我国宪法因是年轻的中国共产党是共产国际的一共产党最终放弃以保证民族自决权利为中没有出现‘‘单一制’’或‘‘单一制国家’，个支部，共产国际的联邦制思想对中共核心目的联邦制主张，是在1945年10 这样的词汇，宪法序言中规定:‘‘中华人产生了重要影响，又加之对中国少数民月明确提出在内蒙古实行区域自治以民共和国是全国各族人民共同缔造的统族问题的认识缺乏经验。需要说明的是， 后。从这时起，中国共产党就从主张民一的多民族国家。’’宪法第3条第4款规 中国共产党所要建立的不是完全的联邦， 族自决和建立联邦制国家转变到主张建定:‘‘中央和地方的国家机构职权的划而是部分的联邦，即统一的中国本部，与立单一制国家，采取民族区域自治制分，遵循在中央的统,领导下，充分发蒙古、西藏和回疆这三个自治邦建立联度。1946年至1949年建国时，中国共挥地方的主动性、积极性的原则。，’宪法 邦。至于统一后的中国本部，中国共产产党在承认各少数民族具有平等自治权中关于中央与地方权力的规定， 实际上党不主张实行联邦制。但是，中国共产利的基础上，明确地把实行民族区域自是按照单一制的国家结构模式来构建的。 党认为，在军阀混战、割据的条件下，如治作为解决国内民族问题的基本政策。从中央与地方关系的角度来看，我果将与中国本部经济生活不同的三个少这为建国后实行单一制国家结构形式奠国的单一制具有鲜明的自身特色，这主数民族地区强行统一于中国本部，其结定了重要制度基础。当然，这里应该提要体现在它包括以下三种实践模式: 果只能带来军阀地盘的扩大而同时又严出注意的是，中国共产党此前尽管主张1(中央与普通行政区的关系模式 重损害这些地区民族自决自治的进步，这对中国本部的人民没有丝毫的利益。所以，中国共产党认为，我们既要反对割据式的联省自治，也要反对大一统的武力统一。基于这个原则，中国共产党所提出的关于国家结构形式的设想，完全是从民族自决权出发的，其目的是为了充分照顾和保障这些民族的利益。从以上，我们可以发现，中国共产党主张搞联邦制与20世纪20年代“联省自治”运动中有人主张的联邦制有本质不同，前者是为国家的统一和民族的团结而主张联邦制，后者是为分裂割据而主张联邦制，更具体地讲，中国共产党完全是 保障中国少数民族的民族自决、自治权利而提出联邦制，因而在中国共产党那里建立联邦制不是目的，而是手段，中国共产党要用联邦制达到的目的是国家的统一和民族的团结。既然是一种手段，所以，当中国共产党从中国国情出发找到另一种既能实现和保证国家统一，又能实现和保证民族自决权有效实现的新的政治形式——单一制时，中国共产党就把联邦制放弃了。这里需要注意的是，中国共产党对单一制的选择是以搞民族区域自治为前提的。如前所述，中国共产党很早就提出了民族自治的主张，但是，这种自治是在联邦内建立自由邦的自治。但是，抗日战争爆发后，随着形势的变化，中国共产党发现搞联邦制很容易被敌对势力利用来分裂中国。在这方面，当时伪联邦制，但从来没有反对单一制，相反，认为中国的本部应实行单一制。而且，这种单一制的国家结构形式在制度精神上与中国共产党传统的组织和制度精神，即民主集中制，是相一致的。中国共产党自其成立后一直关注着中国统一后的国家结构形式问题，经过这样一个探索、实践和再探索的历史反复过程，终于在新中国诞生之前有了明确的模式，即实行以民族区域自治为基础的单一制。1949年9月中国共产党同各民主党派共同制定的《共同纲领》，最终选择了建立统一的中华人民共和国并在民族区域实行自治制度的新型国家 结构形式。1954年第一届全国人民代表大会通过的第一部《中华人民共和国宪法》又肯定了这一结构形式，明确规定:“中华人民共和国是统一的多民族国家”，同时作为“中华人民共和国不可分离的部分”的“各少数民族聚居的地方实行区域自治”。对此，周恩来有非常精辟的解释:“任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。”由此，我们可以得出这样的结论: 中国单一制国家结构形式的选择，从根本意义上讲，是从实现和保证国家统一出发的。因此，单一制对中国所具有的该关系模式是我国在国家结构形式中直接贯彻民主集中制原则的结果，其应用范围覆盖了23个省、4个直辖市，从中央与普通行政区域即省和直辖市的关系的模式来看，我国的单一制与纯粹的单一制略有不同，主要表现在:在纯粹单一制下，地方行政首长是由中央任命的，代表中央来治理地方。而在我国单一制下普通行政区域的地方行政首长却由当地的人大选举产生，由人大主席团任命。中央与省和直辖市的关系构成我国民主集中型单一制的基本内容。作为国家权力行使权纵向配 置的模式，它是受我国自秦汉以来两千余年统一中央集权传统的影响，顺应公民普遍的政治文化心理倾向之要求，由中国社会经济政治状况健康发展的当前需要所决定的现实类型。这种类型的单一制下，中央与各省直辖市的关系绝对不是“专制下的集中、服从”关系。“权”在中央与地方间的分配如有不适当之处，应当在现有的基本框架内进行局部调整。中央集权程度从某些方面看虽然比较高，但却是完全必要的，因为中央只有拥有足够的权威，才能维护国家的统一和人民的团结。为此，我们应正确地看待和分析我国中央政府的必要集权。正如恩格斯在评述法国中央集权时所指出的那样，“但愿我们不会不公平!集权所具有的矛盾是无可争辩的，但是，我们也承认集权有其存在的历史的和合理的权利! 集权是国家的本质、国家的生命基础，而集权之不无道理正在于此。” 方，民族构成状况也基本上如此。这种特别行政区的关系模式不同于我国单一 2(中央与民族自治区的关系模式情况是各族人民在长期的共同生活中历制结构所确立起来的一般的中央与地方 在单一制下采用民族区域自治制度史地形成的，不可能也不应该人为地改关系，而与联邦制下的中央政府与各成解决民族问题，“不仅使聚居的民族能变。在这种情况下，如果简单化地在这员政府之间的关系相似，但又 与联邦制够享受到自治权利，而且使杂居的民族些区域贯彻民主原则(即多数人统治或下中央政府与各成员政府之间的关系有也能够享受到自治权利。这样的制度是少数服从多数原则)，现在实行区域自治着性质上的差别，因为“一国两制”下，史无前例的创造。”中国的民族问题有的民族实际上很难享受到他们根据现行特别行政区所享有的立法权、财政独立中国自身的特点，解决办法应根据具体宪法和民族区域自治法享有的这些权利。权、货币发行权和司法终审权等，从根情况来选择，决不能教条化地照搬别国“试想，如果实行联邦制，现有的各自治本上讲，都是中央政府授予的，因而它实行联邦制的作法。区都成为有某些主权权力的邦或州，谁再怎么特别，也都只是单一制国家下的联邦制对于多民族国家解决民族问能保证在邦宪法或卅I宪法中当今实行区一个地方行政区域，它所享有的高度自题是否有作用，首先和主要地取决于各域自治的民族现在受到特殊保障和照顾治权，在性质上仅属于地方自治权。从民族的居住状况。如果各民族聚居程度的权利还能够存在呢?世界上有哪一个现实意义上讲，特别自治模式是作为单 高，人口比例不特别悬殊，居住地域界联邦制国家成员单位中的少数民族的权一制国家结构形式的一种必要补充而存线又比较分明，联邦制往往可以成为有利能受到 像中国民族区域自治制度下这在的。但在另一方面，特别自治模式的关国家解决民族问题的一个有用因素， 样的特殊照顾和保障呢?从来没有!” 出现，虽然没有在本质上改变我国单一这可以从前苏联、前捷克斯洛伐克和前如果现有民族自治区真的变成“相对独制国家结构形式的性质，但在形式上却南斯拉夫实行联邦制的实践中求得说明。立主权的自治区域”，该区域中处于少数丰富和发展了单一制下中央与地方之间但无论如何，对于一个各民族高度杂居地位的民族的法律地位势必普遍下降， 的关系模式，使我国单一制的具体形式的多民族国家来说，运用联邦制解决民因为很难想象处于人口多数地位的民族趋向了多样化。 族问题往往就无能为力了。例如，被称的公民在新的法律状态下会愿意给予处近半个多世纪以来，这种民主集中 为“民族熔炉”的美国，尽管民族众多， 于少数地位的民族以现在这么多的受到型的单一制在我国特定历史条件下形成 但杂居程度极高，所以，联邦制对于解特殊保障和照顾的权利，尤其在担任公了有别于实行或曾经实行此制的其他国 决美国的民族问题是没有多少意义的， 职方面。所以， 从维护和巩固国家统一家的显著特色。从中央与省、直辖市的 而且该国当初选择联邦制原本也不是为的角度来分析，在中国实行联邦制不仅关系看，它具有中央集权型单一制的典 了解决民族问题。我国是一个多民族的无助于解决民族问题，相反还会引发民型特点;从中央与民族自治区的关系看， 国家，全国共有56个少数民族，各民族族冲突，加深民族矛盾。相反，坚持单它具有地方自治型单一制的特点;从中 之间的人El数量极不平衡，其中汉族人一制下的民族区域自治，既有利于维护央与特别行政区的关系看，它又带有了 I:Zl最多，约占全国总人El的91(940,0，其民族平等，促进民族团结，又有利于正地方高度自治型单一制的某些特点。在 它55个少数民族在总人13中占比例很确处理中央与少数民族地区的关系，使以上三种关系模式中，中央与普通行政 小，仅有9120万人口，约占全国人口总中央的大政方针与少数民族的具体情况区的关系模式是有中国特色民主 集中型 量的8(04,(1990年统计数字)。在55个结合起来，从而调动少数民族的积极性， 单一制的基础，相对于其他两种关系模 少数民族中，人口数量也极不平衡，其促进地区经济和文化的发展。式，它居于主导地位，其它两种关系则 中有的少数民族人口在1000万以上，有3(中央与特别行政区的关系模式是它的改进和补充。这三种关系模式运 的少数民族只有几千人，我国各民族的在单一制的框架下，按照“一国两作的方式尽管不同，但是，它们的运作 分布不是整齐划统一、界限分明的，而制”的基本方针建立特别行政区，用中指向，即根本目的却是相同的，都是为 是交错杂居的，不仅汉族和各少数民族央与特别行政区关系模式已解决了香港了实现祖国的统一、维护各民族的团结 交错杂居，而且各少数民族之间也交错问题、澳门问题，并继续用之解决台湾和促进整个中华民族的繁荣富强。 杂居，即使是在少数民族相对聚居的地问题。根据该关系模式的设计，特别行这种具有中国特色的民主集中型 单 方，也杂居着其他各民族。这样，各民政区享有高度的自治权，这种自治程度一制的根本优点，就在于它符合我国的 族就形成了大杂居小聚居的基本格局。已非分权程度较高的单一制国家的成员具体国情，在国家结构形式建设方面体 这种各民族人口之间的极端不平衡和各单位所能比拟，甚至超过了美国、加拿现了具体问题具体分析、实事求是的科 民族之间交错杂居的情况，决定了中国大、瑞士、德国等分权程度较高的联邦学精神。 只能适用单一制下的民族区域自治，而制国家的成员单位的自治程度，正如有作者简介: 不宜采用联邦制。而且，即使在少数民的学者所指出:“以联邦制的美国为例， 王英津(1 969--)，男(汉族)，山 族聚居的地区，其集中程度一般也不高。各州都没有像香港特区那样享有自行决东淄博人，中国人民大学国际关系学院 在自治区一级，全国除西藏外，实行区定和实行独立的经贸和税收政策、发行法学博士，现为中国社会科学院 法学研 域自治的民族的人口在本自治区总人Iq 货币、财政独立、海关独立以及管理出究所博士后流动站研究人员，北京市， 中所占比例均不足1,2，有的甚至不足入境等权力，更谈不上司法方面的终审1 00872。 1,7，在次一级或更次一级的民族自治地权和许多涉外事务的处理权。”中央与责任编辑李铁牛 2004(1新视野 万方数据 我国单一制形式的制度选择与价值取向 作者: 王英津 作者单位: 中国社会科学院 刊名: 新视野 英文刊名: EXPANDING HORIZONS 年，卷(期): 2004，(1)__