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浅析土地登记中市辖区国土资源分局能否以自己名义独立作出具体行政行为

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浅析土地登记中市辖区国土资源分局能否以自己名义独立作出具体行政行为浅析土地登记中市辖区国土资源分局 能否以自己名义独立作出具体行政行为 文/王华伟 [摘要]在省级以下国土资源管理体制改革之后,市辖区国土资源分局是市国土资源主管部门的派出机构,在土地登记中能否以自己的名义作出不予受理、暂缓登记、不予登记等行为,直接影响着行政诉讼被告资格的确定。笔者拟结合国务院及浙江省的相关规定,从行政诉讼法理与实践的角度,进行深入剖析,以期对解决土地登记类行政诉讼案件被告资格不统一的乱象有所助益。[关键词]土地登记派出机构 原告吴某某于2011年7月23日,向某市国土资源局某区分局提出关于变更土地用...
浅析土地登记中市辖区国土资源分局能否以自己名义独立作出具体行政行为
浅析土地登记中市辖区国土资源分局 能否以自己名义独立作出具体行政行为 文/王华伟 [摘要]在省级以下国土资源管理体制改革之后,市辖区国土资源分局是市国土资源主管部门的派出机构,在土地登记中能否以自己的名义作出不予受理、暂缓登记、不予登记等行为,直接影响着行政诉讼被告资格的确定。笔者拟结合国务院及浙江省的相关规定,从行政诉讼法理与实践的角度,进行深入剖析,以期对解决土地登记类行政诉讼案件被告资格不统一的乱象有所助益。[关键词]土地登记派出机构 原告吴某某于2011年7月23日,向某市国土资源局某区分局提出关于变更土地用途登记的申请,某市国土资源局某区分局收悉后,于2011年10月10日以自己的名义作出不予办理变更土地用途登记的答复,吴某某对该答复不服,以某市国土资源局为被申请人向某市人民政府申请行政复议,复议维持,其仍不服,以某市国土资源局为被告向该市中级人民院提起行政诉讼。 一、本案中所存在的争议 根据《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的》(国发[2004]12号)、《浙江省人民政府关于改革省以下国土资源管理体制的实施意见》(浙政发[2004]27号)的规定,市辖区国土资源分局是市国土资源主管部门的派出机构。在区级人民政府批准土地所有权、土地使用权设立、变更、注销登记和更正登记、异议登记、预告登记、查封登记之前的行政行为(如不予受理、不予登记等),区国土资源分局能否以自己的名义作出还是只能以市国土资源部门的名义作出,法律、法规、规章的规定并不像对市辖区的工商行政管理部门规定的那么明确,1在此类行为发生复议或诉讼时,应以谁为被申请人或被告存在争议。 具体到本案中,如果法律、法规、规章未授权市辖区国土资源分局可以作出不予登记的行为,当事人对此类行为不服提起复议,由于《行政复议法》对此类情况下应以谁为被申请人没有规定,但从《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款对此类行为不服提起行政诉讼时,应以设立该派出机构的机关为被告的规定来看,此类行为应视为设立该派出机构的机关的行为,可将设立该派出机构的机关列为被申请人,那么本案中某市人民政府以某市国土资源局为被申请人作出复议决定,以及吴某某不服复议决定以某市国土资源局为被告提起诉讼,并无不当;如果法律、法规、规章已授权市辖区国土资源分局可以作出不予登记的行为,根据《行政复议法》第十五条第一款第(二)项规定2,本案应以舟山市国土局资源局普陀分局为被申请人,向舟山市国土局资源局或某市人民政府提出 复议申请,那么某市人民政府以某市国土资源局为被申请人作出复议决定,存在被申请人主体资格错列的问题。在对此类行为提起行政诉讼时,法律、法规、规章对市辖区国土资源分局的权限是否授权已经明确也将影响到行政诉讼被告资格的确定问题,在实践中各地做法也不统一。 二、市辖区国土资源分局能否以自己的名义办理土地登记 笔者在所遇到的案例中,市辖区的国土资源分局以自己名义对相对人的土地登记申请有的作出暂缓登记、有的作出不予受理、有的作出不予登记,长期以来,笔者也以为市辖区的国土资源分局作为行政机关,当然确定无疑的有权作出上述行为。但是,在行政诉讼案件的审理中,当要明确市辖区的国土资源分局作出上述行为的职权来源时,发现法律、法规、规章并没有直接授权其可以作出上述行为,再深入研究发现,在法律地位上,其实市辖区的国土资源分局只是市国土资源局的派出机构,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款的规定,行政机关的派出机构只有在法律、法规、规章授权的情况才可以自己的名义作出具体行政行为,否则应认定为没有法定权限的无效行政行为。所以本文的核心问题就是现有法律、法规、规章有没有授权市辖区的国土资源分局在土地登记中可以作出不予受理、暂缓登记、不予登记等行政行为。 首先,我们可以选取一个“参照物”进行对照研究。笔者所选取的“参照物”就是与其情形看似相同的市辖区的工商行政管理部门。根据1998年《国务院批转国家工商行政管理局工商行政管理体制改革的通知》,按照该通知的精神,省级以下的工商行政管理机关实行垂直领导,从1998年开始各地工商行政管理体制也相应的进行了改革,市辖区的工商行政管理部门一般改为市工商行政管理部门的直属机构,对市辖区的工商行政管理部门的职权,部门规章也作出明确授权,如国家工商行政管理总局制定的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第六条规定:“县(区)、市(地、州)工商行政管理机关依职权管辖本辖区内发生的案件。”所以,市辖区的工商行政管理部门可以自己的名义独立作出具体行政行为,在行政诉讼中可以直接列为被告。同样,在2004年《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》,对省级以下国土资源管理体制也进行了改革,但是在该通知中并没有明确省级以下国土资源管理体制也实行垂直管理,《浙江省人民政府关于改革省以下国土资源管理体制的实施意见》(浙政发[2004]27号)的文件中也没有看到国土资源管理体制实行垂直管理的表述,实际上只是将市辖区的国土资源主管部门改制为市国土资源主管部门的派出机构,此处并非直属机构,二者存在很大差异,其中一点就是直属机构的独立性要大于派出机构,而对于市辖区的国土资源分局的具体权限,笔者却没有在法律、法规或甚至国土资 源部规章中找到直接授权的规定。 其次,翻阅《土地管理法》、《土地登记》(国土资源部制定)、《浙江省土地登记办法》(浙江省政府制定)等法律、法规、规章,其中查询到的都是对县级以上人民政府国土资源行政主管部门(或称县级以上人民政府土地行政主管部门)在土地登记中的授权规定。所以,要解决本文所讨论的核心问题的另一个突破点就是县级以上人民政府国土资源行政主管部门是否包括市辖区的国土资源行政主管部门,若包括,则一切问题迎刃而解。若不包括,则下一要考虑的是如何化解该难题。笔者认为县级以上人民政府国土资源行政主管部门首先应当是同级人民政府的工作部门,是一级独立的实体,根据《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》(国发[2004]12号)、《浙江省人民政府关于改革省以下国土资源管理体制的实施意见》(浙政发[2004]27号)的规定,县级国土资源主管部门仍是同级人民政府的工作部门,其机构编制仍由同级人民政府管理。而市辖区的国土资源主管部门改为国土资源分局,在法律地位上只是市国土资源主管部门的派出机构,其机构编制上收到市人民政府管理,显然其不是隶属于区级人民政府的工作部门,也不是一级独立的实体,所以县级以上人民政府国土资源行政主管部门不应包括市辖区的国土资源主管部门,所以市辖区的国土资源主管部门还是无权以自己名义受理土地登记申请,作出不予受理、不予登记等行为。 最后,既然市辖区的国土资源主管部门无权以自己名义受理土地登记申请,作出不予受理、不予登记等行为,那么根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款的规定,在发生行政诉讼时,只能以设立派出机构的行政机关即市国土资源行政主管部门为被告,若法院再将市辖区的国土资源主管部门列为被告,将会出现行政诉讼主体错列的程序性错误。实际上在司法实践中,有些地方的高级人民法院已对此作出明确规定,如北京市高级人民法院规定“土地行政执法主体应当是北京市国土资源局。如果各区、县分局以自己的名义作出具体行政行为,公民、法人或其他组织不服提起行政诉讼的,应当以市国土资源局为被告。”3但这会产生一个新的问题,就是会导致所有土地行政执法的案件被告都会由市国土资源局承担,市国土资源局的行政诉讼案件压力会骤然上升“不堪重负”,由于区、县土地执法的行政文上都会盖市国土资源局的章,在表面上看起来市国土资源局似乎成了区、县人民政府的工作部门。 三、解决市辖区国土资源分局办理土地登记权限问题的路径 那么在市辖区的国土资源主管部门没有权限的情况下,如何解决实践中普遍存在的区人民政府辖区内土地登记的不予受理、不予登记等事宜呢,笔者以为,从行政职权来源的角度观之,特定的主体行使某些行政职权,要么 通过授权或要么通过委托,除此之外,没有第三种途径。 一是采取授权模式。全国人大及其常委会、国务院及其部委、省级人大及其常委会、省级人民政府、具有立法权限的较大的市的人大及其常委会、较大的市的人民政府等,可以通过法律、法规、规章明确规定县级以上人民政府国土资源行政主管部门包括市辖区的国土资源行政主管部门,或者直接授权市辖区的国土资源主管部门,这样市辖区的国土资源行政主管部门可以“名正言顺”的在其辖区内以自己名义受理土地登记申请,作出不予受理、不予登记等的行为,进在发生诉讼时也可直接作为被告参加诉讼,从而大大缓解市国土资源局当被告的压力。 二是采取委托模式。虽然县级以上人民政府国土资源行政主管部门不包括市辖区的国土资源主管部门,但是市辖区内土地登记的受理、调查、登记等工作,总不能都要由市国土资源局派人去承担,市国土资源局设立分支机构市辖区国土资源分局的目的也是考虑市辖区内的具体工作可以由市辖区国土资源分局去做。在具体的模式上,可以采取由市人民政府和市土地行政主管部门分别委托区人民政府和市辖区国土资源分局办理土地登记的事务。但在发生诉讼时,根据行政诉讼法的规定还是应以委托机关市国土资源局为被 告。如在实践中杭州市即采取该种委托模式。4该种模式对没有立法权的设区的市最为实用,既能有效解决土地登记中行政诉讼被告混乱的现象,又能有效减轻市国土资源局的工作压力。 实际上除土地权属登记之外,土地权属争议处理、临时用地审批、农村村民住宅用地审核、土地监督检查、地质矿产监督检查、非法转让及占用土地查处等行为,相关法律法规也都是授权县级以上人民政府土地行政主管部门可以行使,根据上述分析,市辖区国土资源分局都无权行使上述职权,若采取上述授权或委托模式,将会有效解决国土资源部门执法主体资格和行政诉讼被告主体资格的混乱现象。 1在根据1998年《国务院批转国家工商行政管理局工商行政管理体制改革方案的通知》之后,各地工商行政管理体制也相应的进行了改革,市辖区的工商行政管理部门一般改为市工商行政管理部门的直属机构,对市辖区的工商行政管理部门的职权,部门规章已作出明确授权。如《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第六条:“县(区)、市(地、州)工商行政管理机关依职权管辖本辖区内发生的案件。”根据2004年《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》,市辖区的国土资源主管部门改制为市国土资源主管部门的派出机构,对于市辖区的国土资源分局的权限,笔者却没有找到类似的规定。(注:此处并非直属机构,二者存在差异,直属机构的独立性要大于派出机构。此外,按照上述1998年国务院工商行政管理体制改革的精神,改革之后的工商行政管理体制,实行省以下工商行政管理机关垂直领导;而根据上述2004年国务院国土资源管理体制改革通知,并没有明确省级以下国土资源管理体制也实行垂直管理。) 2《行政复议法》第十五条第一款第(二)项:“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定,以自己的名义作出的具体行政行为不服的,向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。” 3北京市高级人民法院关于印发《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答》的通知: 3、北京市国土资源局各区、县分局以自己的名义作出具体行政行为,应当以谁为被告? 答:目前我市原有区、县级人民政府的土地管理行政主管部门,均改制为市国土资源主管部门的派出机构。土地行政执法主体应当是北京市国土资源局。如果各区、县分局以自己的名义作出具体行政行为,公民、法人或其他组织不服提起行政诉讼的,应当以市国土资源局为被告。 土地管理部门作出的行政行为与不动产有关的,可以根据《行政诉讼法》第 19条的规定,由不动产所在地法院管辖。 4《杭州市土地登记办法》(2011年3月1日起施行) 第四条土地登记实行属地登记原则。 当事人应当依照本办法的规定向土地所在地的市、县(市)土地行政主管部门提出土地登记申请,由土地行政主管部门报同级人民政府登记造册,核发土地权利证书。其中,市区宅基地使用权登记,当事人应当向市土地行政主管部门派出机构提出土地登记申请,报区人民政府登记造册,核发土地权利证书。 土地抵押权、地役权由市、县(市)土地行政主管部门登记,核发土地他项权利证明书。 市人民政府和市土地行政主管部门可以分别委托区人民政府和市土地行政主管部门派出机构办理土地登记。土地行政主管部门可以委托土地登记机构办理土地登记具体事务。 作者:王华伟 联系方式:QQ:505411472 wanghuawei003@163.com
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