派出所改革

一是市公安局下设警署，减少了层级，使过去机关化的公安分局完成实战化的转变，使过去分散的派出所相对集中；二是警署打破了公安体制与行政管理层级完全对应的僵化模式，有效控制了非警务活动过多和行政干预执法的局面；三是警署明确了定位，改变了过去过于宽泛的公安概念，使警察职能更加规范、科学；四是警署提高了行政管理和执法效率，可以在较大的范围内统一调配警力，提高治安控制能力和打击犯罪的综合战斗力；五是警署有效整合了警力，顺应治安形势的发展要求，实现了警力向一线下沉，向一线倾斜。但是，警署概念目前在我国却遭到了冷遇，首先，警署在法律上没有明确，执法工作无法开展。其次，派出所简单改称为警署，层级并没有减少，公安分局如何定位?如果是缩小了的公安分局，派出所如何定位?再次，如何解决警署的机关化问题，怎样防止“庙小神仙多”的现象，这又涉及到警务机制、勤务方式的变革和职能的转变。最后，上海市公安局逐步取消了警署，恢复了派出所的称谓，对其他地区的警署改革尝试产生了相当的影响。 多年来，在理论上和实际工作中，一直存在着做小做大派出所的争论。做小派出所，就是派出所只搞管理和防范，其余工作由专业队伍去完成，各部门和各警种切实担负起自己的职责。做大做强派出所，也称规模建所，就是让派出所承担多种业务工作，变成集防范、管理、打击、服务等多种职能于一体的综合性基层组织。“杭州会议”后，一些地方多采取做大做强的方法，派出所实行几队一所的队建制模式。 从几十年公安工作的实践看，派出所的改革要站在派出所之外思考才行。派出所的名称、大小只是象和形式，本质上是要解决统一指挥、快速反应、协调运作、高效灵活地预防和打击犯罪的问题。我国现有的公安机构设置是完全按照我国行政组织体系设立的，街道和乡镇设派出所。随着社会的发展，我国的行政管理体系正在发生着深刻的变化，块块上，农村乡镇的撤并，城市行政区划变迁后街道改组为社区；条条上，国税、地税分开，土地垂直管理等等。派出所的工作也经历了一个由简到繁、由少到多、由单一到多功能综合性的发展演变过程。公安机关工作 量成倍上升，组织机构的水平分化和垂直分化不断加剧，队伍日益庞大，派出所民警的比重却逐 年下降。要优化警力配置，提高工作效率，必须对组织机构加以整合，减少过多的层级和过细的 分工。第二十次全国公安会议提出的减少层级和县级公安机关改革正是基于这种现实的思考。那 么，在警力、装备、经费相对固定的条件下，把综合性战斗实体放在公安分局，则应该做小派出 所，这时，公安分局的管辖范围不宜过大，数量要增加。如果放在派出所，则派出所变大，警力 所限，数量只能减少，这时的公安分局地位很尴尬，应该弱化或取消公安分局。 二)关于派出所职能的转变 派出所任务重、压力大、待遇低已是不争的事实。据调查，我国有的城市派出所每天接到出 警指令20_30次，要全力应付这些限时办理的警务工作，则无力主动有序地完成法律的工 作任务，如情报信息收集、人口管理、治安管理、安全防范、执法办案、服务群众、阵地控制、 教育转化法轮功人员、秘密力量建设、档案管理、消防监督等许多应做的工作，以及上级机关部 署的众多专项行动。 从根本上为派出所减负，必须在转变职能上做文章。各地在转变职能、整合警力资源、调整 机构设置方面做了很多尝试，如把巡警或110下放到派出所；减少中间环节取消公安分局，下沉 警力，成立警署；设置办理业务的大窗I：1，为群众办理专业性、政策性强的身份证、户口登记迁 移、出入境和特种行业的证照等琐碎的常规业务。每个派出所都设窗口，难以实现集中、统一、 高效的要求，分散操作也增加了管理难度和成本，不利于户籍管理专业化和规范化程度的提高。集中设置几个大窗口，减轻了各派出所的工作量，节省了警力，规范了工作，提高了效率，真正 实现了“依法便民、廉洁高效”的目标。还有的地方为了减轻管理负担以及规范民警的执法行 为，撤销了部分派出的候问室。每个派出所都设候问室占用了本来就不宽裕的办公场所和相当 的警力，由于利用率低，管理难度大，责任风险高，不利于派出所管理的统一规范。对这些有益 的探索应该认真研究，总结经验，加强理论指导。 公安机关在程序上是刑事司法系统一个环节，在组织上是政府机构的一个组成部分。派出所 在严格履行自己职责的同时，不能忽视相关部门的作用，超越工作权限，包办代替社会组织、民 间团体的职能。 第一，处理好派出所与各警种的关系问题。警察到达现场的时间与破案率成正比，没有派出 所的参与，快速反应机制就难以完善和发挥应有作用。派出所作为基层综合性战斗实体，重要的 保障就是工作的前期性和后续的可移交性，派出所主要履行先期处置职责，将复杂的、高度专业 的后续工作移交给相关职能部门，使得派出所警力从大量专业工作中抽身而出，及时恢复其机动 状态，确保派出所具有攻防兼备、打防控一体化的综合作战能力。④特别要强调的是各部门、各 警种不能因派出所是综合性战斗实体，而把本该由自己承担的基础性工作任务推给派出所。 第二，处理好派出所与社会治安综合治理的关系。要进一步研究新形势下如何加强治保会、 联防队等群防群治组织建设的问题，如何确保保安服务、治安志愿者等工作的健康发展，特别是 要解决治保会、联防队、保安服务有关方面立法的滞后问题。各级党委、政府一把手是综合治理 的第一责任人，如果没有各级党委、政府的重视和支持，单靠公安机关自身是难以实现的。派出 所必须紧密依靠党委、政府，摆正在综合治理作中的位置，充分发挥主力军的作用，当好党 委、政府的参谋，绝不能包打天下，陷入公安万能的被动局面。 第三，处理好派出所与其他部门的工作关系问题。如关于五种监管对象(指在社会上服刑 的五种犯罪分子)的监督管理工作，其本质是刑罚(包括狱内刑和狱外刑)的执行。派出所要 结合目前开展的社区矫正试点工作，主动配合司法行政部门开展社区矫正工作，积极参与监督考 察小组，随时提供有关情况，依法打击不服监管再犯新罪的犯罪分子。又如关于情报信息、阵地 控制、治安耳目、重点人口、安置帮教等工作，如何与其他部门全面整合，齐抓共管，资源共 享，提高效率也是需要研究的重要课题。 (三)关于勤务机制的创新 巡逻、快速反应和科学侦查工作是现代警察勤务工作的三大支柱。由于派出所分布广、对辖 区情况熟、就近反应快等特点，决定了其在构建以快速反应为核心的动态治安防控体系中，是一 支重要的接警、出警、处警力量。目前，许多地方的派出所都承担着110接处警工作。据考察， 美国社会治安的控制主要是依靠治安巡逻，警察的主要勤务方式是巡逻勤务。巡逻警察主要是预 防和制止危害社会治安的企图和事件发生，一旦发生，要防止事态的扩大和恶化，在专业警察到 达之前，承担起维护现场、调查访问、初步侦查，直到完成拘捕的任务。但在专业警察到达后， 立即移交案件，迅速恢复原来的警戒巡逻状态。改革就是创新，勤务改革就是勤务创新，创新要 符合客观实际，要付出一定代价。为了主动适应动态社会治安形势，逐步建立现代警务工作机 制，我国派出所的勤务活动应该变静为动，以巡逻防范、人户走访为主要勤务方式，以社区警务 为载体，加强对犯罪时空、犯罪对象、犯罪主体的有效控制，提高治安防范的针对性，特别是针 对三大潜在犯罪群体：刑释解教人员、流动人口、青少年采取有力的犯罪预防措施，切实提高管 理、控制辖区社会治安的能力。 总之，关于派出所改革，必须结束探索尝试的感性阶段，转入规范建设的理性时期。在时代 发展的动态环境中，科学总结派出所产生、发展、改革历史进程中的规律，理性把握派出所改革 的走向，全面确立其先导性、基础性的改革地位。结合工作中存在的突出问题，自上而下，统筹 兼顾，实事求是，积极稳妥地实现执法观念、勤务模式的全面创新。 三、公安派出所社区警务工作的新趋势 近几年来，全国各级公安机关紧紧围绕做大做强做活派出所这一中心，不断深化派出所社区 警务工作，在密切警民关系，加强基层防范管理方面取得了明显成效。但是，很多地方仍然存在 社区和农村警力缺口大、社区民警职责不明确、勤务机制不科学、执法行为不规范、社区民警负担重的问题等等。受传统勤务模式以及繁重的治安保卫任务等主客观因素的影响，派出所民警大 部分工作时间仍耗费在所内值班备勤、接处警和办案上，一方面是警力沉不下社区，走不上街 面，和群众接触难、宣传难。另一方面是一些社区警务室空置，群众看不到警察、不满意。于 是，在最早出现社区警务的浙江、江苏等地，社区警务工作又有了新的发展，特别是上海、杭 州、南京、深圳、沈阳等市公安机关正在积极探索把派出所变成真正的综合性战斗实体，一切以 实战为价值取向，淡化警种，突出岗位，强调派出所工作是前期初级处理，保障案件的可移交 性，衔接好派出所与各业务部门的流程链条，保证快速反应、灵活机动、分工协作、动态控制、 街面囤警，以勤务机制的改革来深化社区警备工作。在上海，2004年3月以后，巡逻队伍和巡 逻勤务从交巡警中分离，划归派出所属地化管理。在实施“网格化”街面巡逻机制取得初步成 效后，各分(县)公安局统筹管段、治安、巡逻警力，在派出所探索和试行以巡为主，巡逻、 巡访、巡查有机结合的勤务方式。这次改革，强调了巡逻工作的属地化、动态化和常态化，进一 步推进了巡逻力量从交巡警中剥离并划归派出所实行属地化管理的进程。在杭州，2006年制定 下发了《关于全面推进公安派出所勤务机制改革的意见》，派出所勤务机制改革遵循“以情报信息为主导、以现场管控为中心、以弹性工作为手段、以巡访工作为载体”的原则，深化、拓展 社区警务战略和多警联动工作机制，实现警力下沉、警务前移，切实提高辖区群众的见警率、安全感和满意度。在南京，部分派出所采取动态巡查与设卡盘查相交叉的工作机制，机动车、非机 动车与步行巡逻手段相结合，建立并逐步完善巡逻、巡访、巡查的“三巡”勤务模式：即实行 着装为主、公密结合、统一规范和机动灵活的勤务方式；结合季节性治安特点，社区巡逻民警和机动巡逻民警突破常规作息时间，变上班为上岗，始终保持警务区和巡区设置相对应，民警24 小时全天候覆盖上岗；重点路段巡逻线路调整为s形，各警务区每天确保有1至2名民警在规定时间段内对重点部位进行自行车巡查，加大对案件易发、高发路段的布警覆盖面。在深圳，市公安局对全市派出所勤务运作模式作出重大改革，通过“两整合、两压缩、两转变”(整合一线队伍和基本职能，压缩管理层次和基层负担，管理机制由“条”向“块”转变，勤务模式由“坐”向“巡”转变)，有效解决派出所勤务机关化、层级复杂化、重打轻防等一系列问题，进一步凸显“以基础防控为主业、以着装巡逻为主要勤务模式”的基本特征。罗湖区各派出所在保持现有总体警力不变的情况下，打破派出所原来的“四队一室”(社区防范队、治安队、刑警队、巡警队、综合室)架构，组建三个队：警区队，配备警力原则占派出所总警力的50％以上，以巡区为责任范围，在巡逻中接警，开展社区警务、治安管理等各项常规警务工作；办案队，主要负责派出所辖区内治安案件的查处工作(除适用简易程序以外)、普通刑事案件的侦查等工作；支援队，负责做好接报警室前台的警情分流、指挥调度工作等工作。派出所将不再有巡警、治安警、社区警、刑警这样的警种概念。在沈阳，为了破解当前派出所“四队一室”(刑警中队、治安中队、巡警中队、社区中队、综合室)模式带来的分工过细、警力分散、破案攻坚能力不强、防范力量松散、勤务模式单一、考核监督不力的问题，创建了一室(综合室)一队(刑警中队)若干警务区模式。在加强刑侦专业化建设的同时，将原来治安民警、社区民警、巡逻民警统一整合为警务区民警，管理、建设、打击、防范等工作全部围绕巡逻工作展开，做到在“巡中建、巡中防、巡中管、巡中打、巡中服”，最大限度地提高巡逻震慑控制犯罪和服务群众的能力。派出所社区警务工作新的发展趋势是社区警务战略的深化过程，不仅会有效带动基层基础工作建设，而且将进一步促进精简机关、充实基层，提高公安机关驾驭社会治安局势的能力，实现社会治安的良性循环。 派出所工作纷繁复杂、千头万绪，牵扯面广、政策性强，只有做深入细致的调查研究，掌握大量的第一手资料，才能从全局和战略的高度，有计划、有步骤地把改革和加强派出所工作不断引向深入。 派出所工作纷繁复杂、千头万绪，牵扯面广、政策性强，只有做深入细致的调查研究，掌握大量的第一手资料，才能从全局和战略的高度，有计划、有步骤地把改革和加强派出所工作不断引向深入。