景区承载量与客流量控制

景区承载量与客流量控制 景区承载量与客流量控制 “20世纪60年代以后，环境容量包括旅游环境容量出现了研究的高峰期。” “环境容量是一个多层次的概念。包括自然环境容量、设施环境容量和社会环境容量。” “旅游景区承载量的问题，出现在旅游行业的具体工作中，是2000年有了黄金周之后的事。” 主持人:很多年以来，国内的景区一直唯“接待量”论英雄，没有意识到有一天“人满”竟然真能“为患”。国内大概是什么时候明确有了核定景区最大承载量的理念,近年来，又由于哪些因素将核定景区最大承载量以及流量控制推至“前台”, 杨锐:环境容量概念出现的时间比较早，1838年一个生物学家就提出来了。当时环境容量概念主要考虑的是生物体在某一个自然环境里的最大容量。这个概念100年后才用到旅游界，大约是20世纪30年代中期。20世纪60年代以后，环境容量包括旅游环境容量出现了研究的高峰期。 上个世纪90年代，我去国外做访问学者期间，查阅了大量的相关文献，获得一些新的信息。如今，国际上把它当做一个程序去控制，而不仅是一个概念。如果把环境容量、环境承载量仅仅当做一个数字，就会陷入所谓的“数字泥潭”。 环境容量是一个多层次的概念。我在上世纪90年代初写过一篇文章，把环境容量分成三大类八小类，三大类包括自然环境容量、设施环境容量和社会环境容量。 自然环境容量主要考虑旅游对于生态环境带来什么样的影响;设施环境容量主要考虑设施能够容纳多少游客;社会环境容量既包括游客心理环境容量，游客认为多大的程度会拥挤，也包括社区环境容量，即多大规模的旅游是当地居民所能承载的。 我们今天主要讨论游客环境容量。但是我还是要呼吁，环境容量不仅仅是游客环境容量，一定有自然环境容量、社会环境容量。而社会环境容量要考虑到社区当地的老百姓的承受力。 最早出现环境容量控制意图的政府方面的文件，是1982年10月28日由城乡建设环境保护部、文化部、国家旅游局3个部委报给国务院的一份——《关于审批第一批国家重点风景名胜区的请示》。这个报告里第2条出现了一句话——“按照合理的环境容量和现有的物质、技术条件安排好旅游”。 1985年6月7日国务院发布的《风景名胜区管理暂行条例》，在第6条第5款提到“确定游览接待容量和游览活动的组织管理措施”。在第11条里也提到“按照确定的游览接待容量，有计划地组织游览活动，不得无限制地超量接纳游览者”。 这些是我们可以查到的最早的国家层面的相关文件。 高舜礼:旅游景区承载量的问题，出现在旅游行业的具体工作中，是2000年有了黄金周之后的事。 杨锐:我插一句，要比那个早。1995年前后，国家旅游局和清华大学建筑学院联合编制《旅游规划通则》，里面已经有环境容量的提法，但是可能没有引起大家的关注。当然，《旅游规划通则》是一个推荐性的标准，而不是强制性的标准。 高舜礼:规划通则是推荐性要求，黄金周工作机制则是要求各地贯彻的，当时黄金周公共信息发布里就有容量控制的内容，目的是引导旅游者合理流动。景区需要 测定最佳容量和最大容量，而且要提前在信息平台上对外发布。酒店、民航、铁路当时也发布预售、预订类的信息。 实施一段时间以后，就发现这方面缺乏一些硬性的监督要求。首先，对于最大容量的测定，当时并没有一个统一的标准，都是各个景区自己做的。其次，对于发布出的数字，也缺乏事前审核和事后检查，缺乏一个硬性标准和要求。 在黄金周制度的制定过程中，考虑到了容量这个因素，但是实施当中没有贯彻好。而从现实来看，像故宫这样的景区，即使发布了达到了最大承载量，但是很多外地游客到了故宫大门口，让不让他们进去也是两难的事情。又该如何劝退或分流,这些问题，都需要认真对待。 在《旅游法》制订过程当中，出于环境保护、景区资源保护、旅游质量维护的考虑，把景区容量、游客流量控制考虑进来，既是发展观的进步，也有利于贯彻实施。 刘小军:高社长和杨教授对这个问题的认识很有历史纵深感。确实如杨教授所讲，容量是人与自然关系的一种自然现象，是伴随着人类活动一直存在的，而相关研究则是从工业文明以后开始的。至于成为工作重点对象，就如高社长所言，在国内是黄金周出现以后的事。那个时候，旅游市场出现了井喷现象。当时的容量主要涉及两个领域，一个是交通，另一个是住宿。景区承载量真正被推至“前台”，确实是2000年启动黄金周制度之后的事。 如何核定，考验智慧 话题2. “《旅游法》规定，最大承载量由主管部门核定，而不是景区自己去测定，这是一个不小的进步，它区分出运动员和裁判员的角色。” “环境容量里要考虑的不仅是设施环境容量，还要考虑生态环境容量、社区环境容量、游客的心理可接受度等等。” “中国本身就是一个处在最大承载状态的国家。我们不可能把西方的自然生态指标用在中国。离开了这个现实国情，我们去研究相关问题就会钻牛角尖。” 主持人:《旅游法》第四十五条中规定:“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。”其一，做出这样的规定意义何在,其二，景区主管部门是指旅游部门吗,多头管理怎么算,算哪家,其三，景区最大承载量是由哪些因素来决定的，如何去核定即核定的科学性也是一个问题。是否应该实行资质管理,现在规定上级主管部门来核定，又该如何核定, 高舜礼:《旅游法》提出景区的主管部门去核定最大承载量，这个主管部门肯定不仅是指旅游部门。因为主管部门基本上是从资源归属来说的，而景区的资源归属是五花八门的，包括城建部门、园林部门、文物部门、宗教部门等等。 《旅游法》规定，最大承载量由主管部门核定，而不是景区自己去测定，这是一个不小的进步，它区分出运动员和裁判员的角色。当然，由主管部门来确定，这里可能也有一些问题。比如主管部门到底是管业务的、还是管行政的，能否做到很专业、很懂行。 最大承载量的具体核定办法，这个问题比较复杂，涉及因素比较多。起码应该考虑三个因素:第一是景区自然环境因素。景区的道路拥挤不堪，人已经走不通了，需要践踏草地了，找个休憩之处也很难了，需要去席地而坐。这种情况肯定会对景区的自然环境产生破坏。 第二是旅游者的感受因素。旅游的时候过于拥挤，大人看前人后脑勺、小孩看大人屁股。这样的零距离接触，游客感受肯定会很差。 第三是经营接待能力因素。像索道、电瓶车、通讯、垃圾清运、餐饮供应等等要素，在最高峰的时候是否还能维持基本的运转。如果连这些都维持不了，景区也就达到了最大承载量。 我认为，这三个因素应该是核定景区最大承载量的核心问题。 杨锐:《旅游法》的这个条款对中国这样一个人口大国来讲是有意义的。对于环境容量，规划单位需要去计算，这仅是第一阶段;第二阶段应是听证阶段;第三阶段应是监测阶段。核定和监测要共同执行。就像我们身体的指标一样，你得每年体检一次，不能一次体检管10年，需要定期监测。 我对《旅游法》不是太熟悉，还处于学习阶段。我想问一下《旅游法》第四十五条中的“景区主管部门”是指哪一个层级的部门,以黄山来讲，旅游法所说的“主管部门”到底是“黄山风景名胜区管理委员会”，是“黄山市人民政府”，是“安徽省建设厅”，还是“住房和城乡建设部”, 我再强调一下，环境容量里要考虑的不仅是设施环境容量，还要考虑生态环境容量、社区环境容量、游客的心理可接受度等等。 高舜礼:杨教授说的黄山例子很好。旅游部门是不是它的主管部门,从管理旅游质量角度来看，旅游部门应该是它的主管部门之一，因为黄山景区的A级是按照旅游标准评定的。 刘小军:这里有三个问题要重视。第一，我们要正视我们的国情。中国本身就是一个处在最大承载状态的国家。人均占有资源、人均可用空间都非常有限，我们没办法和澳大利亚‎‎、新西兰比，我们不可能把西方的自然生态指标用在中国。离开了这个现实国情，我们去研究相关问题就会钻牛角尖。 第二，关于《旅游法》作出景区最大承载量的规定，主要出于两个方面的原因:首先，基于以人为本的考虑，景区要保证基本的安全和质量，强调人的舒适度、安全度;其次，基于生态环保、可持续发展的考虑，景区经营者和主管部门要对子孙后代负责。 第三，所谓的“景区主管部门”确实很复杂，目前各类景区会涉及10几个主管部门，例如建设部门、环保部门、国土部门、农业部门、林业部门等等。立法的本意是从源头解决最大承载的问题。谁批准这个景区搞建设开放，从规划开始就要研究承载量的问题，这个不能交给景区的经营者去核定。所以，景区的主管部门更多时候是指能够控制这个景区的规划、建设的部门，而不是利益部门。 杨锐:这个问题我补充一下。以国家级风景名胜区来讲，总体规划里强制性内容里就有环境容量这一项，而且是经过国务院审批的。如果再让它报一个环境容量或者最大承载量，依据又是什么,就我所知，这是一个问题。有的景区报出的数字可能会超出国务院批复的总规的好几倍。 毫无疑问，《旅游法》中对于这个问题的重视，意向是非常好的，但是最主要的是在实践中的操作。如何操作才更有利于环境和生态保护、游客体验、社区稳定,这需要好好研究，并且总结经验、教训。 主持人:的确，目前看来，《旅游法》在执行过程当中需要更多的实践摸索，让它更加具有可操作性。 话题3. 提前控制与应对“超员” “控制游客流量的责任，肯定不是景区能单独承担的，这必须要多方面联动起来。” “政府确实要发挥自己的作用。像九寨沟的拥挤事件，其实还是应急预案不够充分的现。这不仅仅是景区的问题，政府要进行统筹协调。政府还要推动公民素质教育，培养公民健康的旅游习惯，比如可以通过经济杠杆培养预约门票的习惯。” “宏观层次，要建立包括预约方面的各项制度，要形成一个整体的平台;中观层次，可以通过一些规划进行指导。对于环境容量，景区不仅要堵，还要疏;微观层次，就是多设计一些妙招。比如在顶级风景区的周围，可以建设一些阶梯景区，起到类似防洪时阶梯水库的作用。” 主持人:对于绝大多数景区而言，一年中不会总出现拥挤的景象，可能也就在黄金周这样的出游高峰期，或者是类似香山红叶的特殊季节，才会“人满为患”。为了应对可能出现的“超员”局面，景区可以通过哪些方式提前做工作去控制旅游者的数量,如果景区“超员”现象真的出现了，相关各方包括景区、当地政府等又应该如何“接招”呢, 刘小军:控制景区游客流量的责任，肯定不是景区能单独承担的，这必须要多方面联动起来。刚才高社长讲了，外地游客已经到故宫大门门口了，景区说超过最大承载量要关门，那门口的游客怎么办,这个时候，政府肯定要出面。所以，这是一 个涉及政府、社会和个人的系统性问题。 如果从景区单方面考虑，首先，可以利用价格的杠杆作用。景区的价格市场周期性调整不如交通，这方面民航就做得特别好。民航机票黄金周一过可以打3折甚至两折。景区也可以尝试这样做，黄金周后降价，现在的景区门票价格实在太僵化。 其次，培养游客的预订习惯。关于这项服务，一些景区现在已经开始推行了。在网络上，提前半年或者3个月预订的，有些价格优惠。 再次，景区内部要做更细致的功能划分。核心景区不能“超载”，这是不能触碰的红线，但可以对景区进行一些扩容。比如故宫，最近把工作人员的办公地点都搬出去了，就腾出了不少地方。游客多走一圈再进入核心区，确实能起到分流的效果。 这些措施都有一定的作用，但不能从根本上解决问题，要根本解决问题还需要国家层面的制度设计。 高舜礼:主要的手段，应就是小军司长讲的这几个。首先，景区要扩容，包括停车场、游客中心这些地方，都可以利用起来。扩容和不扩容效果是差别很大的。经过扩容，有的景区可以增加1/3的游览区域。 其次，尽量想办法均衡客流。比如景区早开门、晚关门，甚至有些景区可以搞夜场。 再次，可以搞预约制度，预订票价要便宜，临时买票价格要贵一些。团队游客的预约量比较大，应在团队预约以后，剩下的由散客填补空间。 这方面，政府确实要发挥自己的作用。像九寨沟的拥挤事件，其实还是应急预案不够充分的表现。这不仅仅是景区的问题，政府要进行统筹协调。政府还要推动公民素质教育，培养公民健康的旅游习惯，比如可以通过经济杠杆培养预约门票的习惯。 主持人:景区的门票价格确实太死板，需要调整。要让游客养成预约门票的习惯，是否可以考虑:平时，可以给予景区的门票价格优惠;黄金周的时候，游客预约的话，可以让游客优先入园。 杨锐:首先，我同意刘司长讲的，景区实际上在这方面只能发挥一部分作用，这是一个大的系统，需要各个方面一起努力。把责任和压力完全推到基层景区头上是不公平的，也不利于问题的解决。其次，我也很赞同两位讲的预约，这是很好的。但是，要设定一个前提，不能无限制使用经济手段。因为我们国家现在一些景区的门票确实已经太高了，这里不仅有经济的问题，也有环境伦理和社会伦理的问题。一些顶级景区是世界遗产，全体公民及其子孙后代享有欣赏权，而不仅仅富人才能享有。这些景区不是商品，而是国家公园。票价过高，低收入群体就被拒之门外了。 刘小军:利用公共资源的景区，门票要逐步下降。党的十八届三中全会通过的《决定》中，指出要建立国家公园制度，可能也有这方面的考虑。 杨锐:关于这个问题，我认为需要从“道”、“德”、“学”、“术”四个方面加以解决，而我们现在一般还在“术”这个层次上讨论，就是技术上如何去解决。但是技术上的解决，只能是头疼医头、脚疼医脚，解决不了根本的问题。 首先，要从“道”的方面去认识。我们要认识景区就要对景区进行分类。第一种是世界遗产级、国家遗产级的景区。它有资源保护功能、欣赏教育功能、社区受益功能。这种景区的保护是非常重要的，游憩是在保护前提下的;第二种是一些旅游度假区、省级的风景区等，它的遗产价值不是那么高，游憩是很重要的功能，而游憩是中国未来经济发展中非常值得关注的一点，它既可以带动经济增长，又可以带动就业;第三种是民营景区、规模小的景区。这三种景区的差别太大了，不能用同一种方式去管理。 其次，要从“德”上去规范。我们要将认识转化为各个方面的行为规范。这种行为规范可能包括政府部门的行为规范、旅游业从业人员的行为规范、游客的行为规范、景区的行为规范等等。 再次，在“学”中，需要进行专题研究的地方有很多。我也建议国家旅游局、住建部、环保部、国家林业局等各个方面都能进行专门研究，而且能够组合成一个大课题进行研究，同时报到国务院。 最后，在“术”方面，需要有三个层次:宏观的调控、中观的调控、微观的调控。宏观层次，要建立包括预约方面的各项制度，要形成一个整体的平台;中观层次，可以通过一些规划进行指导。对于环境容量，景区不仅要堵，还要疏;微观层次，就是多设计一些妙招。比如在顶级风景区的周围，可以建设一些阶梯景区，起到类似防洪时阶梯水库的作用。在黄金周的时候，核心景区是可以通过周围的阶梯景区进行分流的。 刘小军:这方面，黄山就做得不错。黄山核心景区的周围还开发了西递、宏村等景区。大量的游客会分流到梯级景区里，真正进入核心景区的游客就没有那么集中那么多了。 主持人:西递、宏村是世界文化遗产，本身就有很高的游览价值。如果一些景区没有西递、宏村这样的资源该怎么办,旁边的农家乐也能分流吗, 高舜礼:我认为，这个问题要从几个方面来看。 首先，加强市场引导。符合市场规律的东西才能引导得了，像黄山这样在核心景区之外的周边开发，必须要确保是高品位的景区。这样，游客才会觉得仅仅看了黄山还不行，还需要看看代表徽文化的古村落，否则就遗憾。这说明一个问题，要在核心景区周围搞阶梯景区去分流游客，必须立足于高品位和高创意。否则就是徒劳。 其次，对现代旅游者进行旅游教育。现在很多旅游者进行的是很肤浅的旅游，满足到此一游，点个卯就可以了。这就需要加强深度游理念的宣传。游客一旦接受这种理念，就不太会选择黄金周去出游了。那么拥挤还怎么去旅游, 杨锐:我补充一下。第一，确实需要提高旅游产品的品质。第二，旅游产品本身也要突破景区的概念。因为景区还是以观光为主的，高品质的旅游产品可以是观光类的，也可以是度假类、专项类的。而且应该把观光游占的百分比往下拉，度假和专项要往上走。 主持人:如果过分依赖观光游肯定是有问题的，然而，是把观光游往下拉还是做大度假的增量，这需要进一步研究。游客到某一景区去了很多次，核心景区自然就不用去了。但如果游客第一次去黄山，基本都会选择去核心景区观光。 杨锐:我刚才说把观光往下拉，是指把观光游在总量中的比例往下拉，而不是总数往下拉。中国旅游如果还需要往前发展，一定要把度假和专项旅游做起来。 层面，原来有“五一”黄金周，也能为“十一”黄金周分流一批游 刚才提到的宏观 客。取消了“五一”黄金周，有可能加剧了“十一”的拥堵局面。 刘小军:所以这要靠国家层面去解决。 杨锐:还有一个因素，很多旅游高峰期就是由于中小学放假，家长陪孩子去游玩。其实，学校完全可以在非旅游高峰期组织学生修学旅游。 主持人:但是学校又不敢承担责任。对于学校来说，春游都变成了一项两难的选择。 杨锐:这确实是一个问题，但不是不能解决。 刘小军:现在做不到全体免费，可以做到学生免费。 话题4. 未来，何去何从, “带薪休假落实以后，核定最大承载量不会是一个伪命题。因为出游和接待不均衡是个绝对性的问题，拥挤在一年当中某些时段肯定是存在的。” “景区游客除了城市居民之外还有农民，他们是重要的潜在游客，农民的数量数倍于城市的居民。带薪休假只是针对城市居民，农民现在逐渐富裕起来了，旅游潜力明显增强。这一块市场如何应对，非常值得关注。” “在依法行政上，多数部门都没有重视这个问题，甚至没有意识到这是自己的事——一些管理部门没有意识到核定景区最大承载量是自己的职责，还以为就是景区去干的事。我们还需要加大执法的力度。” 主持人:目前一些知名景区已经陆续对外发布最大承载量。您认为，未来会在更大层面得以推广吗,有观点认为，“带薪休假”制度一旦得到落实，会很大程度缓解景区拥堵的问题，进而景区承载量将成为一个“伪命题”。您同意这一观点吗, 高舜礼:最大承载量的问题，对管理者来讲，是一个安全监管的重要参数。对游客来说，是一个能否进入景区的临界值。不是景区发布一下最大承载量就完了，更重要的是需要广而告之。尤其在节假日出游高峰时期，景区应该实时发布游客人次，这是公共信息服务工作。 带薪休假落实以后，核定最大承载量不会是一个伪命题。因为出游和接待不均衡是个绝对性的问题，拥挤在一年当中某些时段肯定是存在的。 我们想办法解决景区拥堵问题，把很拥堵变得稍微好一些，这样就达到目的了。至于说带薪休假落实以后很多问题就能解决了，我认为这是很天真的一个想法。带薪休假不可能是万能的。而且，有相当多的人已经能够落实带薪休假了，也没看出来解决了一些问题。 主持人:比如像香山，再落实带薪休假也只能那一个月看红叶。 高舜礼:是啊。比如香山红叶、东北雾凇、节日进香等等，都是相对固定的日期，这个拥堵就不是带薪休假所能解决的。 杨锐:我认为环境容量将会是一个长期的问题，长期到我们能想象到的长期，只要中国人口还是10多亿的规模。实际上，景区游客除了城市居民之外还有农民，他们是重要的潜在游客，农民的数量数倍于城市的居民。带薪休假只是针对城市居民，农民现在逐‎‎渐富裕起来了，旅游潜力明显增强。 这一块市场如何应对，非常值得关注。农民的旅游做得好，确实可以让各个方面 满意。做得不好，可能比我们现在遇到的问题还要大。 高舜礼:可能强势进入中国旅游市场的，除了中国农民以外还有外国人。目前我们的国际化是初步的，将来一旦国际化的步子更大了，外国游客会成倍增加。这些人大量增多了，来华旅游变得家常便饭了，也要引起重视。 主持人:刘司长，关于景区承载量的问题，从目前的法律层面和实施层面来看，主要还存在哪些问题, 刘小军:各个部委在贯彻《旅游法》的时候关注的重点不一样。旅游部门主要关注零负团费，治理的效果很明显。而景区是由多个部门管理的，目前还没有形成合力，也没有形成协调机制和制度性的规范办法。 在依法行政上，多数部门都没有重视这个问题，甚至没有意识到这是自己的事——一些管理部门没有意识到核定景区最大承载量是自己的职责，还以为就是景区去干的事。 我们还需要加大执法的力度，到各地对落实《旅游法》的情况进行检查。 高舜礼:执法的重要时段最好还是选在黄金周或者旅游旺季的时段，那时候供求矛盾比较突出，也最容易发现和解决问题;淡季去不去检查，肯定是无关紧要的。而且，能否对明知故犯的大景区问责，也是检验有法必依、执法必严的试金石，如果不问贵贱、不分大小，一视同仁，违者责罚，肯定会有利于见到成效。 刘小军:下一步会按照国务院领导的要求，抓住几个突出问题推动贯彻落实《旅游法》。景区客流量控制是一大难点，肯定会加大力度，推动落实。