城镇化论文

农村城镇化过程中的土地问及对策分析 广西柳州 545006 广西工学院程广超钱大胜 摘要:农村城镇化是我国农村经济体制改革的一个必然过程,城镇化能够提高土地利用效率,改善农民生存环境,是政府必须面对的一个社会问题,它是一个影响极为深广的社会经济变化过程,客观上是有利于社会总体生活水平的提高。在城镇化进程中,我们毋庸置疑需要面对城镇化所带来的各种各样的社会和经济问题,其中最主要的就是土地问题。 关键词:城镇化流转整理 Abstract: Urbanization is inevitable process of China's rural economic reform .urbanization can improve land efficiency and improve the living environment of farmers, The government must face the social problem, it is a very broad and deep process. Objectively it is beneficial to Improve living standards. But in the process of urbanization, we have no doubt that urbanization brought about all kinds of society and economic issues, foremost problem among which is about the land. Keywords: urbanization land transfer order sort out 基金项目:1、广西哲学社会科学“十一五”规划课题:《农业集约化背景下的广西农用土地流转机制创新研究》,编号:08CJY015。 2、广西工学院硕士基金项目《农村城镇化和农业人口工业化所产生的土地问题及对策》,编号:院科硕061615。 作者简介:程广超(1975-),安徽怀宁人,讲师,主要从事农村土地流转研究。 钱大胜(1972-),广西柳州人,讲师,主要从事人力资源研究。 一、问题产生的背景 农村城镇化是经济发展的必然结果,也是我国走向现代化的必经之路。我国目前正是农村城镇化快速发展阶段,全国各地都在进行新农村建设,推动小城镇发展。农村城镇化进程中产生的主要问题就是土地问题,如何合理的利用每一寸土地是处理好当前发展和可持续发展的一个重大课题。 二、农村城镇化内涵 本文所言的农村城镇化并不是所谓的单纯的城镇化或城市化,城镇化和城市化通常观点认为是将农业人口转移为城市人口,从事工业或第三产业。而农村城镇化是指将农村农民从原来的居住点统一迁徙,按照统一的规划,构建成新的具有一定规模的聚居点,形成农村小 城镇,当然这个过程中也包含部分人口由于城市规划的原因纳入城市范畴。 农村城镇化内涵应包含以下几个方面内容: 1、农业人口的聚集。农村城镇化是让原来散居的农民集中到小城镇,是一种主观的人为聚集,他不同于早期城市社会的自发形成。农村城镇化的结果让农业人口集中,既有利于统一管理,又能够带动农村第三产业的发展,而且整体上加快了城市工业向小城镇转移,有利于加快我国城市化和工业化进程,促进城市和农村协调发展。农民在小城镇中享受城镇化带来很多便利,使农村能够像城市一样拥有便捷的交通和方便的购物,提升生活水平。 2、部分人仍然从事农业生产。农村城镇化并没有让农业人口完全脱离农村,他们仍然从事农业生产,只有少部分人在小城镇中从事服务业或工业生产,城镇化的目的一方面是提高和改善农民生活质量,另一方面把原来散居用于建房所占的土地清理出来,提高土地利用效率,当然随着城镇化水平的提高,从事农业生产的人会逐渐减少。同时,农村城镇化的结果使部分农民远离了他们所耕种的土地,不再是原来那种出门就种地的生活方式,这种生活方式须依赖于交通的改善和农业机械化的发展。 3、农村劳动力向非农产业转移是城镇化发展的一个基本要求。这里讲的非农产业是城乡非农产业,既包括城镇非农产业又包括农村与农业相关联的加工产业和其他服务业。加快城乡非农产业发展,推动农村劳动力向非农产业转移和农村人口向城镇集中就是城镇化发展的一个必然要求。 4、农村城镇化客观上加速了城镇工业化进程。仅仅将农民集中到小城镇是无法保证农民的正常生活,这就使得小城镇的管理者或原来的村组织会寻找工业项目和第三产业开发项目,以推动小城镇的快速发展。这些举措势必要使用土地,而且在早期建设中,缺乏统一管理和规划,导致农村城镇化过程中大量土地被征用甚至浪费,特别是城镇化和工业化过程中排放的生活垃圾、工业垃圾和废水又导致许多土地不能用于农业生产,从而使可使用土地减少。 三、农村城镇化过程中土地利用的主要问题 1、可利用土地总量减少 资料显示,我国城镇化水平每提高1个百分点要以减少41万公顷耕地为代价。(注: 1998年《城市统计年鉴》。)农村城镇化集中了散居农民,构建聚居点,目的是为了节约土地,提高农村建设用地的利用效率。但实际上,农村居民点城镇化过程中非但没有节约土地,反而减少了可以利用土地数量。以新疆为例,农村人均居民点用地从313平方米到491平方米,户均占地由1667平方米到2192平方米。自1996年以来新疆农村居民点用地变化呈上升趋势,从1996年的44.42万公顷上升到2005年的47.96万公顷,与1997—2010年土地利用总体规划的下降意图恰恰相反。之所以出现这种情形,一方面是没有统一规划和限制农民居住点的建设规模,;另一方面是没有对进入小城镇建房的这些农民原来的居住点进行清 理和整理,以恢复农业建设用地的用途。同时,城镇化过程中工业用地和第三产业用地必然增加,这样导致实际可利用于农业生产的用地在减少。 2、部分土地抛荒 由于城镇化过程中一部分人身份成为城镇居民,身份发生改变之后土地并没有按照法律的规定交回农村集体组织,而自己又不耕作,同时也没有找他人耕作,导致这些土地抛荒或者半抛荒。另外一部分人由于在小城镇中从事工业生产和服务业,而且居住点离耕地较远,就不愿意再从事农业生产,但为了防止失业和生意不景气,他们又不愿意放弃土地,甚至不愿意交给他人耕种。这些情况在客观上都导致土地抛荒现象的存在,实际上减少了可利用土地综合数量。 3、空心村的形成 农村城镇化的一个直接结果就是大量的农民居住点房屋的保留。很多人搬入小城镇居住和生活之后,基于传统观念和私有财产意识,依然保留老宅子,并没有拆除旧房子和改造旧宅基地。而依据《土地管理法》的规定,农村宅基地属农村集体经济组织所有,但在实际上,无论是农民还是农村集体组织都将宅基地视为农民个人私有财产,没有人去主动拆除旧的房产或改造宅基地,除非出钱来购买,自己不使用,即使闲置也不准别人使用。由于我国目前还没有相关法律条文来限制农村宅基地的闲置问题,这样大量旧宅基地的闲置难以得到有效控制,有必要通过对旧的农村居民点整理改造,对我国城镇化过程中遗留下来的只有房子没有人住的这种空心村实施改造,努力将宅基地改造为农地,增加土地数量、提高土地利用效率。 4、土地流转机制不规范 小城镇达到一定规模之后,更多的人从事城镇服务业和工业生产,同时由于小城镇离耕地较远,部分人放弃耕种土地,或将土地交给留在农村的其他人耕种或者直接将土地转包或出租给他人。但是这些耕种者大多是半机械化甚至是手工劳作的农民,耕种的亩数有限,不能形成一定规模,土地利用效率很低。我国各地农村都在尝试不同的方案来解决土地耕种问题,转租、转包、合作、入股、建立合作社等各种各样的土地流转方式纷纷出现,但效果都不是很明显。这些模式都是在农户保留土地承包经营权的前提下,由集体组织或者其他团体将土地集中起来,再出租给种田大户或其他经营单位从事农业生产。但由于土地缺乏整理,仍然保持原来家庭承包模式下的小块土地模式,且农业基础设施不完善,导致现代化的机器设备难以运作,经营规模难以实现集约化。同时,因为承租者承种的土地数量也没有达到一定规模,所以难以从根本上提高土地效率。 四、解决农村城镇化过程中土地问题的对策 1、坚持保护耕地,合理利用土地 农村城镇化在土地利用上有四大特征:用地增长的快速性、用途变更的随意性,土地权 属的交叉性、利益主体的多元性。这对于土地的合理利用是极为有害的。中国最大的特点便是人多地少,人均占有的耕地仅为世界平均水平的三分之一。在城镇化初期为了吸引农民搬迁落户,实行了一系列的优惠政策和措施,往往忽视了居民点的整体布局和规划,造成了土地资源的极大浪费。土地作为一种不可再生的资源,对其利用应该是十分谨慎的。推行集约化经营。不仅企业用地和农业生产用地要进行很好的统筹安排,对于宅基地、居住房屋的建设也应该进行合理规划。 我国是一个人均土地资源相当紧缺的国家。要保证十几亿人口的粮食安全必须保有一定数量的耕地,推进城镇化建设也需要土地。所以,为国家可持续发展,我国必须实行严格的土地,除此别无选择。1996—2003年,短短的7年时间,全国净减少耕地1亿亩,平均每年减少1300多万亩。农村村镇建设是一项工作量大、涉及面广的系统工程,与广大农民的切身利益密切相关。要坚持高起点规划、高建设、高水平经营,采取多种形式,不断完善城镇基础设施服务功能,着力构筑起新型城镇体系,节约土地。 2、加强土地整理,提高利用效率 土地的整理一直以来是我国农业得以发展的前提,自古以来我国人民对土地都实施有效整理,一方面通过整理提高了土地利用效率,另一方面也开发出一些新的土地。二城镇化过程中要本着“边建设边整理”的原则,在建设新城镇的同时,还应对旧村进行复垦利用,立足于节约土地、整合资源、集约发展的基点,以“设施城市化、管理社区化、建设特色化”的标准,推进镇村向规模发展、住宅向多层发展、环境向生态发展、管理向社区发展、设施配套向城市看齐,以提高土地利用效率。将空心村内的房屋拆除,对“空心村”的土地进行开发和整理,将合村并点后节约的土地通过土地置换的方式变为建设用地或者农业用地,促进经济发展。 2、完善流转制度,培育中介组织 规模经营是农业发展的方向。我国城镇化率由改革开放初期的18%增长到2003年的40%,这个增长速度应当说是很快的。到2020年实现全面小康的时候,城镇化率达到55%以上。我国农村很多地方人均耕地只有一亩左右且地块分散,土地细碎。而城镇化对土地的需求增加和农业人口的减少,都要求土地经营实现规模化,现代化,集约化。而这些又依赖于土地流转,良好、规范的土地流转机制是实现土地规模经营的必要条件。 土地使用权市场化流转的两大前提是:所有权和使用权明确分离;培育和发展相关中介组织。但在农户极度分散决策下,由于农户的利益预期不一致、合作信息的搜寻困难、的谈判与执行监督等都会提高土地流转的交易费用,不利于土地流转的推进。建立中介组织不仅能够有效地降低土地流转的交易成本,而且可以促进土地流转的市场化进程,同时为农民在土地流转中的利益提供保障。也可以由村委会或其他中介组织与农户签订了承包土地使用权流转协议书,农户将所承包土地委托村委会经营,经营权的转让采用有偿的办法。土地 集中后,然后根据具体的情况转包给具体的经营者,提高土地利用的规模效益。在明确和稳定农地使用权的前提下,建立健全农村土地使用权市场,土地的流转依照市场规则进行,土地的转让价格由市场决定。政府和基层组织的职责是为农民的土地产权提供法律和制度上的保护,维护市场的正常运行,同时积极促进土地流转中介组织的形成。 五、结语 如果说城镇化是历史发展的必然趋势,是中国经济发展的必然结果,那么在城镇化过程中如何保护土地,充分利用土地就是我国经济发展的核心问题。从根本上讲,如果不改变农村现行的土地权属制度和土地流转制度,是不可能确保农民的土地权益在城镇化进程中免受侵害,更不可能保证我国土地安全和粮食安全。制度创新、流转模式改革、土地整理、集约化经营、提高土地利用效率是我们目前解决问题的必要途径和方式。 参考文献: [1] 于建嵘. 中国城镇化与农民土地权益保障,中国网,2006 年2 月18 日。 [2] 张风丽,赵俊,赵雷英. 浅析新疆农村居民点的整理[J]. 中国农学通报,2005,(5). 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