公共政策理论

公共政策理论 公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域，人们从不同的立场和角度出发，必然会 在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。在西方公共政策科学的发展中，不同的学 者从不同的社会科学的框架中加以研究，形成了几种较有影响的学科研究路径，即政治学路 径、经济学路径、管理学路径等。从不同的研究路径出发，导致对公共政策的性质、原因和 结果以及公共决策系统及其运行作出不同的描述和解释，从而形成不同的公共政策学研究理 论，这些理论主要包括功能过程理论、政治理论、政治系统理论、公共选择理论、交易 成本理论、管理主义理论等。 1，功能过程理论（Functional Course Theory）。是由公共政策科学的创始人拉斯韦尔 （H.D.Lasswell）提出来的。这种理论的要点是将公共政策看作一种政治行为或政治行动， 通过政治与政策的关系对公共政策的政治行为进行阶段性或程序化的研究。 拉斯韦尔认为，在整个公共政策的过程中，需要完成七项重要环节或功能：（1）情报。 它包括与政策有关的问是怎样引起决策者注意的？决策者是怎样收集和处理该方面的信 息的？（2）建议。处理某一特定的政策问题的建议或那些解决政策问题的可供选择的政策 方案是怎样形成和提出的？（3）规定。是谁制订和颁布了那些对社会具有普遍约束力的规则？他们是怎样制定和颁布这些规则的？（4）援引。谁拥有合法的权威，可以决定特定的行为是否违法，并要求人们遵守这些规则和法则？（5）实施。规则和法则在实际社会生活 中是怎样运用和实施的？（6）评估。怎样去评估政策的实施情况？怎样去评估政策的成功 与失败？（7）终止。最初的规则和法则是怎样被终止的？或者这些规则和法则是怎样从被 改变了的形式继续存在的？[1] 功能过程理论按照公共政策的动态过程，确定了公共政策的参与者在这个过程中的基本 功能，概括了公共政策过程的基本问题。尽管一项实际的公共政策过程并非一定要把每一个 环节或每一种功能包含无遗，但这一理论对公共政策过程中各种行为的把握，有利于对公共 政策进行动态和研究实际的公共政策过程提供了较好的概念框架。这是行为主义政治学 观点在公共政策研究上的反映。一些政治学家力图通过各种政治活动与公共政策的关系对公 共政策加以界定，于是公共政策过程被视为由一系列的政治活动所构成。然而，必然注意这 一理论蕴涵着这样一个假定，即公共政策制定过程的变化必定引起公共政策内容的变化。实 际的情况并非总是如此。政治的、社会的或技术的约束对政策内容影响非常之大，以至于有 时政策过程对政策内容显得微不足道。因而不能片面夸大过程因素，而必须考虑其他的因素 对公共政策的影响。 2，政治制度理论（Political Institution Theory）。是将公共政策看作政府机构或体 制的产出。这种理论认为，不论在什么样的国家中，政府都是公共政策的主要决定者和实施 者，一项公共政策若不被政府所采纳和执行，就不能成为政策。 制度或体制是个人或组织的结构化行为方式，或者说，一个制度是一整套长期存在的人 类行为的规范化模式。正是各机构在行为模式上的不同，才能为立法、行政和司法这些广义 政府机关区别开来。政府机构赋予公共政策合法性、普遍性和强制性，这是公共政策区别于 其他社会团体或组织的规章制度或个人决策的根本之点。那些规定了政府行为模式的各种政 府制度如政府机构的性质和组织形式，不同政府部门拥有的合法权力，政府机构的活动程序 等，都影响着政府机构决策的方式，影响着政策的内容，影响着政府的实施政策的活动。规 则和制度安排所产生的影响往往并不是中立的，相反，它们经常对一部分团体有利，对另一 部分团体不利；对一部分人有利，而对另一部分不利；对某些政策结果有利，而对另一些结 果不利。总之，不同的政府制度结构或体制产生非常不同的政策后果。因此，我们可以研究 制度安排及机构设置和公共政策内容之间的关系，并将这些关系放到可以比较的系统的规范 中加以调查研究。 政治制度是政治学传统阶段研究的内容，公共政策科学研究中的政治制度理论也可以看 作是对国家政治制度研究的延伸。在一般情况下，政治制度的性质、特点和形式能够从总体 上规定政策的基本过程。不同性质和不同形式的政治制度在政策过程中势必存在着不同的特 点，因而公共政策学科就体现出了国际化（规范化）与本土化（个性化）的双重特点。反过 来，不同性质和特点的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性质、特点和形式，反映 着不同的意识形态、价值观念和伦理取向。 政治制度理论突出制度安排及机构设置与公共政策之间的关系，要求人们重视制度或体 制对公共政策可能产生重要的影响，这显然是公共政策研究的一个不可忽视的方面。但是， 这种理论往往导致只分析制度结构，而忽视公共政策的政治过程；只注重静态研究，而忽视 动态研究；片面强调制度的作用，忽视其他社会、经济因素对公共政策影响的倾向。 3，政治系统理论（Political System Theory）。是美国政治学家戴维?伊斯顿 （David Easton）在政治学研究中运用系统分析提出的一种理论。这一理论认为，公共 政策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进 行分析，把政治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为，形成系统的流（flow），并 建构了动力反应模式［3］。 政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系 统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成，包括社会内部环境（生态系统、生物系 统、个人系统、社会系统）和社会外部环境（国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统）。 环境对政治系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支持。干扰（disturbances） 用来特指一个系统总体环境作用于该系统，在作出刺激之后，改变该系统本身，有些干扰是 有益的，另一些干扰可能造成压力；要求是指个人或团体为了满足自己的需要和利益向政治 系统提出的采取行动的主张；支持是指个人或团体接受选举结果、遵守法则、纳税并赞同政 府采取的干预行动；要求过多或支持这少都会给政治系统造成压力。政治系统为了维持自己 的生存和发展，必须对压力作出反应。要求和支持输入政治系统后，经过转换过程成为政治 系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治系统的输出和政策 的实施，政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境， 改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。政策输出可能会产生新的要求，而这 种新的要求将进一步导致政治系统的政策输出。在政治系统循环往复、不断变化的运动过程， 公共政策源源不断地产生。 政治系统理论对政策科学的影响很大。这不仅仅因为伊斯顿本人对公共政策科学进行了 大力倡导，也由于系统分析方法本身就是一种科学的决策分析方法，是现代管理和政策研究 中的一种比较通行的方法。政治系统理论告诉我们，公共政策过程就是一种输入——转换 ——输出的系统过程，这有助于我们探求公共政策的形成，提醒我们注意公共政策与环境的 相互作用，政治系统如何影响公共政策的内容等方面的问题。但这一理论忽视了政治系统本 身所有的价值观念和系统理念的重要性，难以说明公共政策是如何在政治系统这一“暗箱” （black box）中操作并作具体权威性分配的。 4，公共选择理论（Public Choice Theory）。是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆斯?布坎南 （J.M.Buchanan）创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行 为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为出发点，分析个 人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造 一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序［4］。 公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，核心问题是要阐明把个人偏 好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为，公共物品的选择包括公共政策的产生 多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同，政治市场具有三个特点，即选择结果有 间断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点。 集体决策也不同于市场决策，它包含三层涵义，即集体性、规则性和非市场性。在政治领域， 重要的命题并不是政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与 组成集团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易的过程。有效率的政策结果并不是 出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调 整的政治过程。 政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，选民和纳税人获得公共物品 并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品种类、数量、税收额等内容的确定，则是通过 选举过程“讨价还价”完成的。每一个政治市场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行 选择时，都如同“经济人”一样，先要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给 他带来的收益大于他投赞成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就 不支持甚至反对。但政治市场也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品组合的不完全 性、选民权力的不平衡性、投票的“短见效应”，由此在政治选择过程中，政治家是理性的 自利者，投票人是理性的、短视的甚至无知的，这种选择机制预先造就了政府的优先地位。 政府行为缺乏内在刺激与约束机制，依据自身利益偏好行事，以“预算最大化”为工作目标， 最终机构膨胀、“寻租”(Rent Seeking)泛滥，政策失败，最终“政府失效”。 公共选择理论明确提出，在一个体制下产生了不好的政策或不好的结果，原因要么是现存的政治体制所对应的规则产生了错误的领导人，要么是在政治决策与执行过程中缺乏有效 率的制约机制。因此，唯一的决定因素是规则——产生领导人与约束领导人的规则。其中产 生领导人的规则，就是人们常说的投票规则，具体有一致同意规则、多数票规则、加权投票 规则、否决投票规则等。 公共选择理论分析和研究了公共政策产生的原由、规则和运行及其结果，采用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗箱”运作过程，公共政 策实质上是公共选择的过程。瑞典皇家科学院在为布坎南颁发诺贝尔奖的公告中指出，公共 选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为 何难以消除的原因。同样，它在政策科学上产生了相当大的影响，从而推动公共政策学的不 断发展。但是现实政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“经济人”；而 且集体决策也并非全都公正，多数人决策有可能造成集体行动的困境以及“多数人暴政”的 后果；此外改变不好的公共政策，也并非仅仅改变产生领导人和约束领导人的规则所能做到 的，它还包含许多自然的、社会的复杂因素。 5，交易成本理论（Transaction Cost Theory）。是用比较制度分析方法研究经济组织 制度的理论。它是英国经济学家罗纳德?哈里?科斯（R?H?Coase）在其重要论文“论企 业的性质”中提出来的。它的基本思路是：围绕交易费用节约这一中心，把交易作为分析单 位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协 调。 科斯认为，交易成本是获得准确市场信息所需要的费用，以及谈判和经常性契约的费用。这就是说，交易成本由信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督履约情况的成本、可能发 生的处理违约行为的成本所构成。［5］科斯在尝试解释企业何以存在时为经济理论“发现” 的就是这种反复发生的交易成本。他的结论是，通过建立一种无限期的、半永久性的层级性 关系，或者说通过将资源结合起来形成像企业那样的组织，可以减少在市场中转包某些投入 的成本。一种多少具有持久性的组织关系，如一个雇员与企业的关系，对企业来说，能节省 每天去市场上招聘雇员的成本；对于雇员来说，能减少每天去市场应聘的成本和失业风险成 本。这种“持久性的组织关系”就是制度，包括契约，也包括政策等。因此，依靠体制组织、 契约以及其上的政策等制度，采纳和利用标准化的度量衡，能降低交易成本的水平。 交易成本理论中的制度在经济分析中的重要性，使许多经济学者重构了制度经济学，并 把它19世纪末20世纪初德国“历史学派”和美国制度主义理论家的那种注重对制度作描述 性分析的研究区分开来，冠之以“新制度经济学”（New Institutional Economics），但我 们仍然习惯地称之为制度经济学或制度分析学派。制度经济学研究经济生活与制度之间的双 向关系，关心的是分析各种具有协调功能的规则和规则集等。制度经济学家也普遍关注公共 政策与制度之间的互动关系。公共政策意味着通过政治的和集体的手段系统地追求某些目 标。公共政策不仅由政府主体（议会、政治家、行政官员）来实施，它还由有组织集团的代 表，像工会、行业协会、消费者和福利方面的院外集团、官僚和某些个人来实施。这些集团 的代表左右着集体行动。集体行动涉及两个以上伙伴之间的协议，并往往涉及隐含于一共同 体内千万人当中的协议。这种“协议”就是规则，而制度被定义为由人制定的规则，那么“这 种协议”就是制度。它抑制着人际效中可能出现的任意行为和机会主义行为；它为一个共同 体所共有并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。由此可知，公共政策也是一种制度。同时，公共 政策知识有助根据特定目标在现实世界中形成各种制度。经济学家可以就如何才能在不同制 度集的基础上更有效率地追求特定目标提出政策建议。公共政策——在追求某些目标上对政 治手段的系统应用——通常是在既定的制度约束中展开的，但它也可以靠努力改变制度的方 式来实施。制度变革既可以通过明确的直接方式来实现，也可以表现为公共政策行动的一种 副效应。 交易成本理论对于公共政策学的发展产生了重大的影响。它告诉我们，政策或制度的产 生源于交易成本的降低，能够协调组织行为，走向公正、秩序和安全，使我们从另一处角度 去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基础上形成的制度分析学派，对于公共政策的研 究和分析发挥着越来越重要的作用。但由于过分强调“成本”或“制度”概念，往往也使公 共政策的合理性和价值性受到怀疑。 6，管理主义理论（Managerialism Theory）。以称为新公共管理理论（New Public Managenent Theory）。“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制度典范”、 “企业型政府”等都是对管理主义或新公共管理的众多称呼。它是一种国际性思潮，它起源 于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家。管理主义运动的兴起意味 着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。 管理主义的兴起，是由于政府规模的扩大与政府角色的膨胀以及社会对政府的不满、经 济与财政压力、社会问题与政府不可治理性增加等因素导致的。它所要解决的问题是使政府 走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。英国学者胡德（C.C.Hood）在其担任伦敦经济 学院院长的就职演说中将“管理主义”的过程，也就是他所说的“新公共管理”（NPM）概 括为七个要点：（1）公共政策领域中的专业化管理；（2）绩效的明确标准和测量；（3）格外 重视产出控制；（4）公共部门内由聚合趋向分化；（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；（6）对私营部门管理方式的重视；（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。［6］ 这些要点，胡德认为，是政府走出危机的对策性措施。这些措施在实践的运用中包含着政府 公共政策化和公共管理社会化的趋势。 所谓政府公共政策化取决于公共政策职能与管理职能的分化。根据管理主义的理论设 计，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些 准自治、半自治和自治的机构去承担公共管理的职能。政府可以部分地甚至完全地从日常公 共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定和监督执行。管理主义理论认为，公共组织 有政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，而政策组织应当完全属于政府意义上 的组织。政府严守公共政策制定的职能，运用公共政策的引导来保证政府外公共组织有效承 担公共管理职能。由于政府的公共管理部分职能“外移”，政府自然达到消肿减肥的目的， 自身可以彻底告别官僚主义，并以旁观者身分审视公共政策与公共管理的质量。政府的公共 政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。因为政府成为专门的公共政策制定和监督执行 的领域是以公共管理转移给政府外的社会性公共管理组织为前提的。公共管理的社会化意味 着政府的“非管理化”，它预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。 管理主义理论或新公共管理运动是一种正在成长着的新理论范式及实践模式，为公共政 策和公共管理研究奠定了更为广泛的理论基础，开创了理论视野，建立了一个更加全面、综 合的知识框架，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理论”或“市场导向的公共行政 学”。管理主义理论或新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，它大大改变了 公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式， 是公共管理学科和公共政策学科的又一次范式转变。然而，正因为“管理主义”并非一种成 熟的范式，遭到各方面对它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实 践模式等的批评。批评者认为它的规定不明确、减少、过于“政治化”，是一种“新泰 勒主义”和保守的意识形态。但无论如何，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为 当代西方公共政策科学研究的主流。 上述功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、交易成本理论和管 理主义理论等理论，在不同时期影响着公共政策学的发展。在20世纪70年代以前，公共政 策学发展主要受到来自政治学途径的功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论以及集团 理论（Group Theory）、精英理论（Elite Theory）的影响；到了70年代以后，经济学途径 逐渐居于主导地位，公共政策学发展明显受到公共选择理论、交易成本理论、委托——代理 理论（Principal Agent Theory）、新古典经济学理论（The Neoclassical Theory）等影响； 到了90年代以后，融合各门学科的管理学途径渐渐地引领公共政策学的发展，如治理理论 （Governance Theory）、新公共管理理论等。此外，在同一时期内，公共政策学的发展也同时受到几种理论的影响。由于各种学术理论的支撑和各种学科方法的滋养，西方公共政策研 究呈现的一幅美妙的狂欢景象。 目前，中国的公共政策研究还处于“婴幼儿时期”、处于孩童时代的模仿和童稚状态， 西方公共政策研究的繁荣和公共政策学科的发展对于中国公共政策本土化研究和学科建制 乃至于对中国学术的整体进步都提供了很好的启示和范例。这些成熟的理论框架，对于正在 成长中的中国公共政策研究具有重要的参考价值。不过，要开发中国本土化的公共政策理论， 可能还需要引进和介绍成功的西方学者开发公共政策理论的经验。在中国，公共政策的研究 至今处于比较初级的阶段，在理论和方法方面的开发尤其如此。国内一些大学与研究机构正 在注意吸收域外公共政策研究的经验，适应中国实践的需要，开发新的理论分析框架，组织 开放性的研究群体，促进中国特色的中国公共政策研究的发展。 中国学者在理论开发过程中学习西方是重要的，但从中国的传统中整理本土的理论开发 资源，也是新一代中国政策分析学者义不容辞的任务。《周易》说：“天行健，君子以自强不 息”，是说天道运行，刚强劲健，君子亦应如此，坚强振作不断努力，据此可以说，每一个 学者的不懈努力，是中国公共政策理论发展的基础。《周易》还说，“君子以厚德载物”，“君 子学以聚之，问以辨之，宽以居之，仁以行之”，是说君子应当效法大地的厚实和顺的德性， 容载万物，君子通过学习来积累知识，抱着怀疑的态度来解决疑难，以宽厚仁恕之心待人接 物，实行学问。据此可以说，中国的政策学者也可以兼容并学，学习西方，通过不断的学习 来聚、辨、居、行。《周易》的为学之道，与《论语》中所说的“学而时习之，不亦说乎？ 有朋自远方来，不亦乐乎？人不知而不愠，不亦君子乎？”，有同工异趣之妙。中国古代治 学方法的精神，与现代西方学者发展其成熟理论的方法，在精神上实际上也是一致的。以中 国古代的传统为基础，兼学西学的成功经验，可以为中国公共政策研究的发展开辟崭新的途 径。