行政调解,有法律效力

行政调解,有法律效力 篇一:论行政调解的价值及其改进 摘 要:随着社会经济的发展，人们生活的日益丰富，行政调解涉及的范围不断扩大，作用也日益明显。行政调解在运用简便、经济、快速的程序处理社会纠纷实现了行政机关维护公共秩序的目的，是行政机关在解决民事经济纠纷和部分行政争议的重要手段。完善行政调解制度有助于减轻法院的负担，保证纠纷的迅速、高效的解决。通过对行政调解制度的内涵、价值评析等方面介绍，探讨行政调解在实践中的适用，包括适用主体、适用范围、适用程序及法律效力，进行系统的认识和论述。 关键词:行政调解;直接价值;间接价值;改进 一、行政调解的含义及其价值 行政调解是指行政机构以相关的法律法规、社会等为指导，公平公正的对社会纠纷进行调解，并在双方当事人自愿平等的基础下对争议的纠纷进行调解且由当事人协商以致确定一个双方满意的解决方案。行政调解处理纠纷的程序、调解的案件范围、纠纷当事人的所拥有的权利与义务及达成的调解协议的效力不同于法院主持的司法调解，也不同于现代社会较普遍使用的人民调解。行政调解所解决的纠纷大都是民事、商事之间纠纷，也可以解决(来自:WWw.xlTkwj.com 小龙文 1 档网:行政调解,有法律效力)部分行政赔偿或补偿纠纷，对一些轻微的刑事纠纷，行政机关也有权处理。因此，社会中需要解决各类社会纠纷时经常优先适用行政调解制度，以求尽量采用和谐的方式解决纠纷。另外，行政调解制度具有成本低、效率高及调解制度能缓和当事人之间情绪的对立的优点，能减少纠纷再次发生，促使更多的纠纷当事人愿意运用调解的方式来解决纠纷，这对构建一个现代化的和谐社会具有深远的意义。行政调解对社会的现实价值可以从以下几个方面进行论述: (一)行政调解的直接价值 行政调解制度的直接价值贯穿于行政调解程序的始终，在维护社会秩序和保护当事人的权益等方面有着重要的意义。我们可以从行政调解解决纠纷的实践活动中直观的感受到其价值对社会的影响。 1、行政调解可以降低解决纠纷的社会成本，保护相对人的合法权益。我国的社会经济处于发展阶段，普通民众的收入大都只能解决温饱问，如果我国大多数社会纠纷都采用诉讼方式解决，那么当事人就需要在起诉、反诉、上诉等司法程序中支付高额的律师费、诉讼费。在一定的生活水平下支付相当比例的费用来解决社会纠纷，民众的生活可能会受到很大的影响，无形中增加了当事人的生活压力。而行政调解由行政机构主持处理纠纷，调解的费用大都由国家承担，不需要当事人另外交纳调解费用，当事人也可以不聘请律师，同时，纠纷当事人通过协商后按照自身利益互相让步 2 达成调解协议，也就暗示纠纷当事人是以积极要求解决纠纷的心态参与调解的，调解的最终结果在一定程度上来说都符合着纠纷当事人的意愿，在执行调解结果的过程中大都不需要当事人申请强制执行，纠纷当事人会按照调解协议自觉履行义务，纠纷解决的成本也就自然而然降低了。另外，行政调解处理纠纷的周期比诉讼的周期短，也可以为当事人保证其工作时间不会受到太大的影响，以便尽快及有效的解决纠纷。[1] 2、行政调解制度可以减轻法院负担，节约社会司法成本。社会民众之间的关系随着社会的发展变得越来越复杂，利益的驱使也使社会矛盾频繁出现，矛盾不但出现在陌生人之间，也出现在邻里、家庭之间。如此庞大复杂的矛盾，如果完全交由法院来解决，法院要保证其公正性就不可能短时间内审结案件。目前我国的基层法院的每位法官平均每年要审结的案件达三百多起，这也就意味着法官的工作负担非常重、法官的压力非常大，法院大量的案件对于法官来说，有着极大的精神压力和身体负担。依照司法程序解决的纠纷案件必须依照法律程序来逐步解决，那也就表明法院面对众多案件时，短时间内是不能快速解决纠纷，哪怕是案情比较简单的案件也不能快速解决。迟来的正义则非正义这句话也道明了当事人的纠纷必须在短时间内解决才能真正的维护其合法权益，在这个讲求效率的社会中，诉讼的长期性也就导致民事或商事纠纷的当事人很可能不愿意求助于诉讼处 3 理纠纷，而寻求其他的纠纷解决制度。行政调解制度中，行政调解机构可以根据不同性质的纠纷分类交由不同的行政机构解决，按照各个行政机构在不同领域的专业性来分配不同类型的纠纷，专业的调解人员的介入必然就提高了解决纠纷的效率，减少了法院的案件，保证更多的司法资源能更集中的运用到复杂、重大的案件。 3、行政机关调解纠纷有利于维护行政机关的威信，缓和行政机关与行政相对人的对立情绪。我 国民众虽然自古以来有纠纷就找政府解决的传统，但很多时候行政机关就是纠纷争议的中心，甚至一些行政机关的人员在人情关系面前不能保持公正，导致政府的公信力和权威性在民众间大大下降。而这种情况大都在没有法律保障的基础下经常发生，行政调解制度要保证行政机关为民服务就必须完善其体系。 篇二:简论行政调解制度 简论行政调解制度 一、引言 我国的司法制度经过改革之后虽然长足发展，但是仍然很不完善。法院审判来解决社会纠纷是现代法治理论的要求，但是在现实生活中不可能所有纠纷都能通过审判来解决。法院追求的更多是程序正义，况且，法院自身还有许多尚待完善的部分，让法院去解决社会上的所有问题显然是 4 “力不从心”的。上访频繁、民家私立救济组织的出现以及“立案难”便是这种“力不从心”的表现。因此，中国若想走法治之路，就需要综合考虑中国的法律文化，结合中国的实际来进行。受“和为贵”古代文化思想的影响，中华民族擅长用调解的方式解决纠纷。因此，保障社会的稳定，促使社会健康和谐发展亟需完善源远流长的调解制度，构建多元化的纠纷解决机制。 二、行政调解的内涵及其应然价值 (一)行政调解的内涵 司法调解、行政调解和人民调解是我国行政调解制度的常见形式。长期以来学界有不同的观点对行政调解的概念进行解释。第一种观点认为:行政调解是由国家行政机关主持，以国家法律、政策为准则，用说服教育的方法，使双方平等协商、相互了解，达成协议，从而解除民事纠纷的调解活动。第三种观点认为:行政调解是指双方 按照自愿的原则，由国家行政组织主持，遵循国家法律，通过说服教育，最终纠纷双方互相理解，达成协议，解决争端的活动。然而，随着当代行政的发展，公共权力已经走向了公共服务，随着行政职能的转变，行政活动的范围不断增大，这使得过去的单一化国家行政不适应发展的需要，行政主体越来越多元化成为了必然趋势。在中国，被法律与法规授权后，新兴的社会组织渐渐趋向行政主体，这些社会组织 5 利用这种授权去调解各种行政主体。因此，行政调解主体已经扩展到行政主体，而不再仅仅局限于行政机关。 行政调解依据的国家法律、政策是侵入到人的意志的逻辑系统。但是，国家的法律、政策不可能包含所有纷繁复杂的社会纠纷，不能够涵盖到人类生活的各个方面。在生活中，公序良俗在生活中调整着法律所不能触及到的人与人的关系。所以，除依据国家法律和政策之外，行政调解还应依据公序良俗。 综合多方面所述，笔者认为:行政调解是指以自愿为原则，由行政主体出面主持的，依据国家法律、法规、政策、公序良俗，把民事争议列为对象，通过教育说服等方法对双方当事人进行斡旋、调停，使双方当事人互相协商、达成协议，最终消除纠纷的一种调节制度。 (二)行政调解的应然价值 非诉讼纠纷解决机制的重要部分便是行政调解，生活中人民借助这种制度解决纠纷、维护权益的行为不断增多。从法理学层面对行政调解的价值进行分析至关重要。 1.秩序价值 秩序作为法律所追求的最基本价值，它的存在是人类一切活动的必要前提。利益的纷争是由人对利益的追求所导致的，而这种纷争必然会导致经济的衰退，影响社会的和谐，因此需要制定各种制度对人无限制的欲望进行规制，对各种 6 纷争进行调整。虽然目前来看只有诉讼能够最终解决争议，但是很多纠纷并不是通过诉讼所能够解决的。调解是除诉讼之外能够便捷解决社会纠纷的重要方式。与诉讼相比，调解解决纠纷，气氛相对缓和，并且本着互谅互让的原则，争议双方更便于协商。同时，相比较于诉讼，调解的程序性较弱，也比较灵活，以解决纠纷为目的，调解可以防止矛盾扩大化，一旦调解不成，当事人还可以选择通过诉讼渠道解决纠纷。 2.公正价值 作为法的基本价值，公正不仅设是法治社会的必然要求，同时也是行政调解制度的核心价值。行政调解的主体在进行调解之前首先要对纠纷的事实进行了解，明确双方当事人的利益关系，确认双方利益出现的不平衡，提出公正的利益补偿方案，从而恢复双方的公正关系。行政调解对公正价值的维护主要是实体公正和程序公正。首先，作为行政调解的主体必须要保持中立，行政主体不能同时是裁决者和纠纷者，面对当事人时不能区别对待。其次，行政调解的程序必须公开、公正，竭尽全力在程序上符合纠纷双方的利益需求。 3.自由价值 自由价值可以分两个方面:第一是所谓的“消极自由”，即 不受外界限制和压制的状态;第二是所谓的“积极自由”，即按照自己的独立意志行事的能力。无论消极自由与 7 积极自由都必须是法律允许下的自由。在行政调解过程中，分析双方当事人的自由可以从消极方面和积极方面来分析。在消极自由层面，行政调解主体只是居中调停，不能压制当事人的纠纷，同时对于调解程序与调解结果不能强迫当事人接受;在积极自由层面，当事人可以在法律允许的条件下，自行决定是否接受行政调解，调解处理的时间、地点、方式，是否接受处理结果。相对于诉讼，对纠纷的处分权最能体现当事人的自由权利。 4.效益价值 行政调解最终是为了使双方当事人达成协商协议，从而使双方都能从中获益。行政调解一方面使双方利益不受既有制度的束缚，另一方面在行政主体的监督下协商又不会偏离解除纠纷的主题，因此，相比较诉讼，行政调解更有利于双方当事人的利益。同时，行政调解使许多民事纠纷止步于起诉，减轻了法院的负担。而且很多时候当事人除诉讼以外还会有其他的需求，而由于诉讼的封闭性，对于这些需求都不能满足。相反，行政调解不讲求过程，强调解决纠纷的结果，这一点相较诉讼更具灵活性，也更具开放性，解决了当事人的其他诉求，解决纠纷的效率也更高，节约了司法自愿，优化了纠纷的解决路径。 三、我国行政调解制度存在的问题 (一)行政调解缺乏规范性 8 据不完全统计，有近40部法律、60部行政法规约、28部行政规章、70部地方法规约以及45部地方规章和大量一般规范性文件涉及行政调解。人们很难系统全面地掌握布局分散的行政调解规定。同时，这些不同的规定之间由于内部的不协调，形成统一的行政调解体系变不可能。因此，行政调解在不同地区，不同的调解过程中难以形成统一的规范，在实际纠纷调解过程中也难以真正发挥作用。因此，应该尽快建立一个统一的行政调解体系。 (二)行政调解范围狭窄 我国现有的法律条文涉及到行政调解的内容十分简单，调解的也仅涉及到行政赔偿、权属争议、民事纠纷和补偿的数额争议，同时其内容仅涉及调解的主体、对象、以及调解发生的情景。一方面，调解范围设置的局限性使得行政主体在现代行政管理中的作用难以发挥。另一方面，有时候行政机关出于优越地位，会下意识地给当事人造成困难，然而随着行政机关态度的转变这种困难又可以随之消失。同时，行政权力部分具有权利性质，并不单纯是权利与义务的统一。 (三)行政调解缺乏基本程序保障 关于行政调解的程序，我国现有的法律文件中均没有涉及，而只设立了行政调解，行政调解的随意性较大，调解的主体可以依靠各部门自行创立的调解程序或依照其他的行政程序来进行调解。这样，行政调解的公正性、合理性就很 9 难保证，当事人也很有可能因为调解程序的不公正而对调解的结果不满意，使当事人自觉履行调解协 篇三:行政调解制度研究 行政调解制度研究 行政调解制度在当前的经济和社会生活中，越来越成为行政机关解决民事纠纷和部分行政争议的重要手段。随着“和谐社会”的理念在国内及世界的倡导推广，国内外在本领域的研究也会随之深入。笔者这为，在建设和谐社会的进程中，基于公开、平等、合意原则之上的非强制性解决纠纷的方式，将得到强调和推广。因此，研究行政调解制度，具有极其重要的理论价值与实践意义。通过研究提出关于建构非强制性行政调解的理论模式，将更加有利于当代中国行政改革和政府职能转变，以及为和谐社会的实现提供理论支持。本文拟从行政调解的概念和功能入手，分析我国目前行政调解制度存在的弊端，并结合现实社会对行政调解的需要，提出一些适应于实践的解决方法，以期对未来构建完善的行政调解制度起到抛砖引玉的作用。 一、行政调解的概念和功能 (一)行政调解的概念分析 我国的调解制度一般包括司法调解、人民调解和行政调解三种。三者主持实施的主体不同，其中司法调解是人民法院所主持实施的，人民调解是一种民间解决纠纷的方式，而 10 行政调解是由行政机关出面主持的调解。关于行政调解的概念，学界主要有以下观点:(1)行政调解也称政府调解，是在行政机关主持下，以说服教育的方法，使纠纷在双方当事人互相谅解的基础上获得解决的一种法律制度。 (2)行政调解是由国家行政机关出面主持的，以国家法律和政策为依据，以自愿的原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议、消除纠纷的诉讼外调解活动。 (3)行政调解是指由国家行政组织出面主持的，以国家法律、政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使争议双方当事人互让互谅、达成协议，从而解决争议的方式和活动。 借鉴学者们的定义，结合笔者对行政调解的理解，本文将行政调解界定为:由行政主体出面主持的，以国家法律、法规和政策为依据，以自愿为原则，以平等主体之间的民事争议为对象，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议，消除纠纷的一种具体行政行为。 (二)行政调解的功能 调解是解决纠纷、建设和谐社会的重要途径，行政调解是社会调解制度中的重要组成部分，它在我们当前经济社会快速发展，政府职能进一步转变的时期更具有不可低估的作用，全面认识、正确发挥行政调解的功能，也是我们推进法治社会的重要途径。当前，行政调解的功能主要体现在: 11 1、加快转变政府职能，建设服务型政府 行政调解有利于改变行政机关以行政命令等手段解决纠纷的形式——服从管理模式，弱化“管理”，强调服务与协调，体现出的是政府的服务理念。这有利于改善政府在民众心中的形象，增强政府的亲和力，增强民众对政府的认同感，提高人民群众对政府的信任，从而促进政府职能的转变，塑造服务型政府。 2、化解社会矛盾，推动和谐社会建设 诉讼虽然是法治社会最终的争议解决方式，但并不能解决所有纠纷。除却诉讼制度外，我们仍需要其他算什么以尽可能便捷地解决社会纠纷，调解即承担这样的角色。在调解过程中，气氛相对缓和，利于争议双方协商;并且调解本身没有诉讼那样强的程序性，完全以纠纷的解决为目的，因此具有及时性和便捷性，可以防止矛盾的扩大化，同时也不影响调解不成而通过诉讼渠道进行解决。 3、寻求纠纷双方当事人权益最大化 行政调解的目的是通过纠纷双方当事人的协商，找到对于二者而言最优解决方式。行政调解在一定程度上摆脱了既有制度对于双方利益的束缚，同时这种协商在行政主体的监督下又不会偏离解纷的主题，因此更有利于当事人利益。通过行政调解促成纠纷当事人利益最大化，使社会资源解纷成本大大降低，展现出了良好解纷方式的特点。 12 4、节省司法资源，优化纠纷解决路径 司法资源是有限的，并非所有社会纠纷都需要通过司法途径予以解决。调解可以使大量的民事纠纷止步于起诉，在一定程度上减轻了法院的负担。而且诉讼方式解决纠纷针对的只是原告的诉讼请求，不能解决诉讼请求以外的事项，因此具有一定的封闭性。行政调解实行自愿原则，相对于诉讼而言，程序性较弱，而解决纠纷的目的性较强，因此在调解过程中可以一并解决与争议有关的各种问题，从而在整体上具有开放性，也能更为灵活地解决纠纷，而且这种方式对纠纷的解决往往比较彻底。 二、我国现行行政调解制度存在的问题 行政调解作为一项重要的行政在社会生活的各个方面发挥着重要的作用，然而我国行政调解仍然存在诸多缺陷，需要在改革中进一步完善，这也是完善行政管理体制的要求所在。 (一)有关行政调解的法律规范缺乏统一性 在我国目前法律体系中，尚没有一部统一的行政调解法，有关行政调解的规定散见于各种法律、法规、规章和其他规范性文件之中。规定行政调解制度的部门规章和地方性法规，对有关行政调解的原则、职权范围、程序等不尽一致;有些法律条文中都使用“行政调解”词汇，但他们之间互不衔接，并且规定过于原则，缺乏可操作性。这种有关行政调 13 解的法律规范缺乏统一性的状况有利于各地方、各部门针对具体情况采取灵活的方式进行行政调解，但也存在着严重弊病。首先，行政调解在全国范围内缺乏统一的原则和总体的要求，也缺乏一个集中了跨地方、跨部门实践智慧的制度模式来作为各方行政的指导。其次，只有部分地区和部门制定了有关行政调解的法规和规章，还有相当数量的地区和部门有关行政调解的规定存在空白，在缺乏全国性制度的现实下，这些地区和部门实际上很难进行必要的行政调解。更重要的是，各地区各部门基于自身立场制定的规范，常常导致行政调解的权属冲突。如对轻微刑事案件的调解，公安机关依职权可以对其进行调解，而所在地的基层人民政府(如乡政府)指派乡(镇)长、司法助理员或机关有关人员，对其管辖地的轻微刑事纠纷也可以进行调解。对于这些弊病，有关学者主张制定《行政调解法》，以建立一个和谐统一的行政调解制度体系。 笔者认为，这上主张存在一定合理性，但也存在可商榷的地方。首先，法律的制定是一个系统、长期的过程，而且制定之后修改较为困难，而行政调解本身形式多样、方法灵活，未必适合通过高位阶的法律予以调 整，中央层次可以考虑由国务院制定行政法规予以调整;第二，行政调解制度尚有很多值得探索的领域，应当充分发挥地方的主动性和积极性，发挥各地方的实践优势，各地方可以考虑制定一般性的行政调解规范，对行政调解制度 14 进行富有意义的探索。总之，应该正视我国行政调解的法律规范缺乏统一性的问题，但也应当看到解决思路并不唯一，可以进行多种尝试。 (二)行政调解制度缺乏可操作性 我国有关行政调解的法律法规规定模糊，缺乏可操作性。第一，行政调解的范围不确定，相关主体对于某些事项能否进行调解、由谁调解理解不尽一致，可能导致某些应当进行调解的事项未能得到及时处理。第二，调解的启动方式不明确，特别是依职权行政调解的启动条件不明晰，导致行政调解的出现频率过低，众多部门没有形成明确的调解意识和成熟的调解技术。第三，行政调解的人员配备问题未得到考虑或考虑不周全。不同性质的工作部门其行政调解的人员配备应存在区别。一些部门的工作性质决定了其应当设置专门的行政调解员进行行政调解工作，一些部门仅由普通行政人员进行行政调解即可。我国有关行政调解的法律法规中对这样的不同情况考虑不足，在实践中往往由各部门自主决定，导致行政调解未实现其应有的效果;并且调解人员的素质和问题也未得到应有的重视，调解人员素质参差不齐。第四，行政调解相关回避机制没有建立，可能存在调解调解一方存在利益关联的情况，导致调解员不能作为中立第三方进行调解，使调解不能实现公平公正。第五，大量的行政调解规范没有规定明确的时间限制，对于允许提出行政调 15 解请求的期间，决定是否受理行政调解申请的期间、做出行政调解决定的期间等均没有明确的规定。第六，行政调解机构进行行政调解所必要的权力配置考虑不足。例如行政调解机构的调查取证权、对相关证据进行鉴定和论证的权力以及邀请有关部门参与调解过程的职权等未获得充分考量。第七，行政调解终止和终结的条件不够清晰。其中最重要的两个概念示获得详细界定。一是“视为拒绝调解”，在实践中，五方无正当理由缺席或者以其他方式表明退出调解的，往往视为拒绝调解。但何为无正当理由，何为其他方式都需要具体说明。二是“调解不成”，实践中调解不成即终结调解，行政机关可能滥用调解不成的情形，导致本能够通过调解解决的争议未能合理化解。与前者相比，这更是行政调解缺席的一大难题。第八，行政调解过程中的信息保密制度未足完善。行政调解过程中各方主体难免接触到大量的，其中 部分信息可能属于商业秘密、个人隐私的范畴。任何一方主体对这些信息都应负有保密的义务，不得泄露。这些问题都是我们需要关注的行政调解实践操作问题。 (三)行政调解协议及其效力问题未有定论 在我国法律体系中，大量有关行政调解的法律规范都要求各方当事人达到调解协议，在纠纷形态日益复杂的现代社会，可以预见的是调解协议也会成为一种日趋成熟的定纷止争的方式。但是，对于行政调解是否需要达到某种形式的协 16 议、调解协议具有什么样的法律效力，不仅在法律规范中缺乏明确规定，在常理上也未有定论。有学者认为，经当事人签字的行政调解协议具有民事合同性质，当事人不得随便反悔，应当自觉履行;调解协议不经人民法院按照法定程序的审查，不得撤销。 另有学者认为，行政调解的协议没有强制执行力，当事人拒绝在行政调解协议上签字或者反悔的，可以提起民事诉讼。 以上学者的见解基本代表了当前学术界关于行政调解协议效力的两派主要观点，当然也不排除行政调解协议被赋予其他效力的可能。就目前行政调解的实践来看，通常当事人所达成的行政调解协议并不具有法定效力，但当事人可以在达成行政调解协议的同时，进行诸如修改合同、订立契约等民事法律行为来保证行政调解协议的内容得到履行。但这种做法也存在着弊端。首先，行政调解协议中很多内容不能为民事法律行为所承载，导致调解协议中的部分内容无法保证得到履行。例如，摊贩甲与摊贩乙争夺一处市场摊位，工商行政机关对此进行调解，最终达成行政调解协议:现有的摊位归甲，等市场增设新的摊位时，乙可以优先获得一处较好摊位。问题在于，这一协议包含了对行政权的某种约束，因而无法通过民事合同的形式加以确定;但如果完全不赋予行政调解协议某种效力，当事人对未来可期待获得之利益又无法得到保障。这个例子从侧面反映出一个深藏于行政调解制度中的难题:上述两种学理思路和实践 17 中的通常做法均无法解决如何在行政调解协议中约束行政权力的问题。此外，由于民事法律行为的标的存在一定限制，也有一些行政权行为无法通过民事法律行为的途径保障其履行。这也是我国行政调解制度目前存在的重要问题。 三、我国行政调解制度的完善 (一)整合既有调解规范，建议较为统一的行政调解制度 18