公私合营大热引发冷思考-中国经济时报

公私合营大热引发冷思考-中国经济时报 俊伟评说 张俊伟 9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的》(以下简称《通知》)，《通知》高度肯定政府和社会资本合作(PPP)在拓宽政府融资渠道、推动政府职能转变方面的重大意义，要求各地区从做好PPP示范项目入手积极推广PPP模式。发布该 《通知》对于规范PPP项目管理、推动PPP健康发展具有重要意义。 PPP在我国是一个新词语，但不是新事物。说PPP是新词语，是因为PPP概念直到最近才热起来。典型的例证，就是在去年全国财政工作会议上，财政部部长楼继伟就推广PPP问题做了大段论述;今年5月，财政部又成立了政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组，由副部长担任领导小组组长，相关业务司局负责人担任领导小组成员，协调推动发展PPP各项事宜。这份《通知》就是领导小组工作的一项重要成果。与有关部门强力推动相呼应，PPP成为不断升温的社会热点话题，各种培训班、研讨会层出不穷。就连长期“坐冷板凳”的相关研究人员也忙碌起来，到处作报告、到处宣讲。说PPP不是新事物，是因为上世纪90年代以来，通过“使用者付费”的方式，我国已把基础设施建设和运营转化成了有丰厚利润的生意。在很大程度上是因为利益的驱动，各地掀起了基础设施建设的热潮。优良的基础设施对于推动我国经济增长、乃至形成“中国经济奇迹”发挥了至关重要的作用。这些以BOT、BOOT、BT等形式建设和运营的基础设施项目，就是中国特色的“PPP”。也正是在建设运营上述基础设施项目的过程中，各地的市政(工程)公司、路桥(建设)公司取得了长足的进步。 PPP概念的大热，有政府部门强力推动的原因，更重要的是经济发展环境的变化。按照世界银行的划分，我国目前已步入上中等收入国家行列，正处在向高收入国家迈进的关键时期。这是经济社会发生深刻变革，公共需求快速增长的时期;也是经济潜在增长率稳步下降，财政收入从超常规增长向常规增长转变的关键时期;更是我国高度依赖土地经营收入的传统融资模式转型提高的关键时期。面对新形势、新挑战，各级地方政府迫切需要开辟新的融资渠道。PPP就是在这样的背景下被推到舞台中央的。 应当看到，基础设施建设的资金来源谱系很宽。谱系的一极是政府直接出资，其资金来源可以是税收，也可以是举债;谱系的另一极则是由民间出资，其资金来源是民间资本，主要通过收费、财政补贴等获得补偿。资金来源方式不同，政府在基础设施建设和运营中承担的社会角 色也不一样。对前者而言，政府是“集三重身份于一身”，政府既是项目所有者，又是运营者，还是市场监管者;对后者而言，政府仅仅充当市场监管者。这是不是意味着PPP模式下政府责任减轻了呢,不是的。PPP模式的出现，是政府和市场分工合作趋于深入，市场机制日益完善，政府效率持续提高的结果。由于基础设施自身的独特属性，PPP项目成功运作的前提是完备的法治环境、详尽的经营合约、对经营风险的科学分析和覆盖以及政府对项目运营的强有力监管。这些都是只有在完善的市场经济条件下才会具备的前提和条件。 我国是一个转型国家，同时也是一个发展中国家。在由经济向市场经济转型的过程中，政府“放权让利”导致财政收入“两个比重”持续下降。而经济社会的发展又需要大量的基础设施投资。在这样的背景下，我们引入了“BOT”理念，通过“收费还贷、滚动发展”等方式使基础设施建设和运营驶入了快速发展的轨道。这是和发达国家不同的发展路径。发达国家已经完成工业化和城市化。对它们而言，把社会资本引入基础设施领域，固然有拓宽融资渠道、缓解财政负担的考虑，更重要的则是引入私营企业的运营理念来提高基础设施的运营效率。因此，伴随着PPP模式的发展，我们看到了放松政府管制、“私有化”和精细的经营。我国引入BOT经营理念，首先考虑的是解决基础设施建设资金短缺问题，对于建立规范的公私合作关系的考虑则是次要的。于是，随着时间的推移和建成项目的增多，项目设计不合理的问题也逐渐暴露出来，具体如:收费标准偏高问题，在收回成本后延长收费期限的问题，等等。这些问题揭示了当前我国契约观念淡漠、私有产权保护欠缺、市场监管薄弱等深层次矛盾。解决上述深层次矛盾的过程，就是我国迈向完善市场经济的过程，它受制于(市场)经济发展的水平，受制于“依法治国”方略的实施进程，也受制于扬弃传统文化中不适应现代市场经济要求的内容 (如“君子喻以义而小人喻于利”等)的进程。这也决定了在我国发展规范严谨的PPP仍有很长的路要走。 在两个极端之间有无中间形态(或其他的解决途径),答案是肯定的。典型代表就是开发性金融(或政策性融资)。这在日本、韩国以及 其他发展中国家比较常见。发展开发性金融的假设前提，是市场机制不完善，既有的金融体系难以把资金引导到期限长、风险大但又对经济社会发展具有关键意义的项目中去。开发性金融以较低利率向纳入政府发展规划的基础设施项目提供长期融资支持，贷款期限可以长达三十年，在一定程度上替代了市政债券融资;另一方面，以政策性金融机构为主体、由少数金融精英对基础设施的建设和运营实施外部监督，也契合了发展中国家金融市场不发达、专业人才相对缺乏的境况。正是依托上述制度安排，开发性金融成为许多国家发挥“后发优势”、实施“赶超战略”的重要抓手。在许多后起工业化国家和发展中国家，开发性金融通过降低资本金要求、提供铺底资金贷款等方式，改变了基础设施项目的风险收益结构，为民间资本、商业贷款的介入创造了条件，促进了基础设施投资和经济的发展。当前，在“土地财政”狂欢之后，面对保障房建设的硬任务，我们看到的是开发性金融的突飞猛进，而不是PPP模式的快速发展。这再一次证明了政策性贷款的比较优势。 由此可以预计，在未来一段时间内，我国基础设施建设的资金来源主要有三种:一是既有基础设施投资的滚动发展，通常依托实力雄厚的市政工程公司、市政公司来进行;二是依托开发性贷款进行基础设施建设，通常会依托国有项目公司来进行;三是通过PPP方式吸纳社会资本参与。在上述三种方式中，占主导地位的将是前两种。希望由规范的PPP模式来挑大梁，恐怕是不现实的。规范的PPP模式将主要由中国式“PPP”项目通过实施管理转型而来，而不是通过项目建设增量的方式发展而来。这个独特的发展路径，恐怕也是我国独特国情的又一个外在反映吧。 行文到此，不由得想起了十八届三中全会《决定》。该《决定》在提出允许社会资本参与城市基础设施投资和运营的同时，也明确提出“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。看来，对全会文件的理解还要全面才行。 (作者单位:国务院发展研究中心宏观经济研究部)